ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1491/2021

Ședința publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 19.10.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/25.09.2017 prin care s-a constatat de către pârâtă încălcarea regimului incompatibilităților, deoarece în perioada 20.08.2010-02.03.2015 a exercitat funcția de manager (manager interimar în perioada 20.08.2010-01.08.2014) la Spitalul Clinic de Obstetrică și Ginecologie "Cuza Vodă" Iași și activitatea de medic ginecolog în cadrul cabinetului medical S.C. B. S.R.L., incompatibilitate reglementată de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin sentința nr. 41 din 21 martie 2018, Curtea a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamant.

Totodată, a sesizat Curtea Constituțională cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a art. 178 alin. (1) teza inițială, art. 178 alin. (3) și art. 178 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, republicată și modificată, raportat la art. 1 alin. (5) din Constituția României.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate, admiterea contestației și anularea raportului de evaluare din data de 25.09.2017.

A precizat recurentul că a ocupat funcția de manager interimar al unității în perioadele 20.08.2010-22.02.2011, respectiv 23.02.2014-31.07.2014, iar funcția de manager al Spitalului Clinic de Obstetrică-ginecologie "Cuza Vodă" Iași a ocupat-o în intervalul 23.02.2011-22.02.2014, respectiv 01.08.2014-02.03.2015.

Instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în speță, pentru că dispozițiile Legii nr. 95/2006, care reglementează situațiile de incompatibilitate dar și persoanele vizate de dispozițiile restrictive ale drepturilor civile individuale cuprinse în acest act normativ, nu suportă interpretarea îmbrățișată de prima instanță, cu atât mai mult cu cât aceasta este în contradicție cu prevederile art. 37 din Legea nr. 24/2000.

Art. 37 din Legea nr. 24/2000, care legiferează principiul unității terminologice în edictarea normelor de drept, stipulează că în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni.

Așadar, noțiunile analizate prin contestația promovată împotriva raportului de evaluare al ANI, respectiv cele de manager și manager interimar, sunt reglementate distinct în actul normativ, comportând regimuri juridice esențialmente diferite.

Prin art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a identificat potențialele situații de incompatibilitate în care s-ar regăsi exclusiv titularul funcției de manager persoană fizică al unei unități spitalicești, enumerarea având caracter exhaustiv și fiind de strictă interpretare și aplicare. Situațiile identificate la lit. a)-g) din text se raportează la calitatea subiectului de manager al spitalului.

În cuprinsul Legii nr. 95/2006, republicată, dar și în legislația conexă (Ordinul nr. 1384/2010) se realizează o distincție clară între funcția de manager și funcția de manager interimar, delimitându-se calitatea de manager, persoană fizică sau juridică, care încheie un contract de management, și managerul interimar, care este numit prin act administrativ până la ocuparea funcției de manager prin concurs sau la licitație publică.

Sfera de aplicabilitate a regimului incompatibilităților și conflictului de interese reglementat prin art. 178 din Legea nr. 95/2006 este, fără echivoc, determinată de deținerea exclusivă a funcției de manager, astfel cum rezultă și din alin. (3) al normei, "Incompatibilitățile și conflictul de interese sunt aplicabile atât persoanei fizice, cât și reprezentantului desemnat al persoanei juridice care exercită funcția de manager de spital."

O interpretare contrară a normei de drept este cenzurată de dispozițiile Legii nr. 24/2000 care promovează evitarea paralelismelor, excluderea echivocului și instituie obligativitatea normei de trimitere în situația unei conexiuni legislative.

Ori, în cuprinsul Legii nr. 95/2006, calitățile de manager și manager interimar sunt clar definite, au norme proprii de reglementare și conținut, iar exercitarea funcției de manager beneficiază inclusiv de o legiferare specială în cuprinsul Ordinului nr. 1384/2010 care aprobă modelul-cadru de contract de management.

Diferențele de regim între funcția de manager și funcția de manager interimar, care presupune exercitarea cu caracter temporar a unor atribuții specifice funcției de manager rezultă și din cuprinsul prevederilor art. 179 și art. 176 alin. (5) din Legea nr. 95/2006.

Prin urmare, interpretând per a contrario principiul de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus rezultă că regimul incompatibilităților nu se aplică funcției de manager interimar, funcție deținută cu caracter temporar.

Curtea Constituțională a reținut în mod constant că norma juridică trebuie să fie clară și inteligibilă. De asemenea, și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, într-o bogată jurisprudență, a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii, instituind o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le abă în vedere pentru asigurarea acestor exigențe.

În dreptul intern, Legea nr. 24/2000 prevede că textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil și că actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc.

În speță, prin prevederile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a identificat potențialele situații de incompatibilitate în care s-ar regăsi titularul funcției de manager persoană fizică al unei unități spitalicești. Ulterior, la alin. (3) și alin. (4), se reiterează cadrul de incidență al dispozițiilor normative prin raportare la calitatea de manager de spital.

În acest context, determinarea subiectului căruia îi este adresată prevederea legală este lezată de echivocul creat prin existența în cuprinsul aceluiași act normativ a două concepte care aparent sunt vizate de norma de drept, respectiv managerul și managerul interimar.

Enumerarea cuprinsă în norma de drept are caracter exhaustiv, situațiile identificate la lit. a)-g) din art. 178 alin. (1) se raportează aparent la calitatea subiectului de drept de manager al spitalului, însă sfera de aplicabilitate a normei este alterată de interpretările diferite jurisprudențiale, fiind translată și la funcția de manager interimar.

Deși, în cuprinsul Legii nr. 95/2006 republicată și al legislației conexe (Ordinul nr. 1384/2010), se realizează premisele pentru a realiza o distincție clară între funcția de manager și funcția de manager interimar, totuși, în legislația specială, precaritatea redactării potențează acordarea unor interpretări diferite sferei de incidență a dispozițiilor art. 178, fapt constatat inclusiv din conținutul apărărilor formulate de Agenția Națională de Integritate.

De asemenea, sfera de aplicabilitate a regimului incompatibilităților și conflictului de interese reglementat prin art. 178 din Legea nr. 95/2006 ar putea crea echivoc, însă Legea nr. 24/2000 promovează evitarea paralelismelor, excluderea echivocului și instituie obligativitatea normei de trimitere în situația unei conexiuni legislative. Diferențele de regim între funcția de manager și funcția de manager interimar, care presupune exercitarea cu caracter temporar a unor atribuții specifice funcției de manager, nu rezultă suficient de predictibil nici din cuprinsul normelor de trimitere cuprinse în art. 179 și art. 176 alin. (5) din Legea nr. 95/2006.

Curtea de Apel Iași oferă o motivație proprie, invocând metodele de interpretare gramaticală și sistematică a normei de drept și cu privire la sfera de incidență a prevederilor art. 178 alin. (4) din Legea nr. 95/2006.

Însă, art. 178 alin. (4) din lege statuează în sensul că, "în cazul în care la numirea în funcție managerul se află în stare de incompatibilitate sau de conflict de interese, acesta este obligat să înlăture motivele de incompatibilitate ori de conflict de interese în termen de 30 de zile de la numirea în funcție. În caz contrar, contractul de management este reziliat de plin drept."

Această prevedere este reluată și în cuprinsul art. 10 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 1384/2010 reprezentând modelul-cadru al Contractului de management.

Așadar, legiuitorul a instituit prin cele două dispoziții normative un termen de la care este incidentă starea de incompatibilitate, respectiv după scurgerea unei perioade de 30 de zile de la data la care persoana fizică sau juridică este numită în funcție de manager de spital.

Prin urmare, tocmai interpretarea sistematică a acestei norme de drept permite să se considere că, atât timp cât starea de incompatibilitate este sancționată de legiuitor prin rezilierea contractului de management și, eventual, și aplicarea unei sancțiuni disciplinare, dispoziția legală produce efecte după expirarea acelui termen de 30 de zile prevăzut de legiuitor. Faptul că norma de drept produce efecte pentru viitor rezultă inclusiv din utilizarea termenului de "reziliat" și nu "rezoluționat", caz în care s-ar putea considera că intenția legiuitorului a fost cea reținută în sentința recurată.

A mai susținut recurentul-reclamant, referitor la inexistența pretinsei stări de incompatibilitatea raportat la prevederile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 cu referire la art. 41 alin. (1) și art. 53 alin. (1) din Constituția României, că instanța de fond a interpretat și aplicat în mod eronat prevederile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 coroborate cu dispozițiile Legii nr. 53/2003.

Astfel, instanța a interpretat în mod tributar prevederile art. 10 și următoarele din Legea nr. 53/2003, considerând că, în temeiul contractului individual de muncă încheiat cu B. S.R.L., ar fi desfășurat exclusiv activitatea de medic ginecolog, și nu cea de cercetare științifică.

Însă, conform art. 17 din Legea nr. x, în contractul individual de muncă trebuie individualizată funcția/ocupația conform specificației Clasificării ocupațiilor din România-COR sau a altor acte normative. Analizând COR în vigoare la data încheierii contractului individual de muncă, se constată că nu este individualizată separat ocupația de cercetător în domeniul obstetricii și ginecologiei, cele mai apropiate ocupații ca și terminologie fiind cele de cercetător în medicina stomatologică sau în medicina tradițională, neexistând temeiul pentru a utiliza formularea de activitate de cercetare, așa cum a reținut eronat prima instanță că trebuia menționat în CIM.

Prin urmare, folosirea unei terminologii neagreate de instanța de fond nu lipsește de substanță chestiunea de fond și anume faptul că denumirea utilizată în CIM la lit. F) (felul muncii) nu este de natură să înlăture excepția expres prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Astfel, este pe deplin dovedită natura activității desfășurate de reclamant în cadrul B., având în vedere contractul de colaborare dintre angajator și cel mai mare centru de fertilizare in vitro din zona Moldovei, precum și distincțiile și realizările recunoscute în acest domeniu reclamantului, aferente perioadei vizate de evaluarea ANI.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susținut intimata că nu poate fi primită interpretarea recurentului, în sensul că persoanei care ar fi numită interimar la conducerea unui spital, printr-un act administrativ, să nu i se aplice niciuna dintre incompatibilitățile prevăzute de lege pentru funcția respectivă. În privința funcției de manager de spital, legiuitorul nu a făcut nicio distincție în funcție de modalitatea de numire, managerul interimar având aceleași atribuții ca și managerul care ocupă funcția în urma promovării unui concurs.

Referitor la situația de excepție prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, a arătat intimata că, potrivit contractului de muncă nr. x/14.08.2008 încheiat cu S.C. B. S.R.L., recurentul a fost încadrate în funcția de medic ginecolog. Obiectul contractului l-a constituit acordarea asistenței medicale de specialitate în calitate de medic ginecolog, și nu efectuarea unor activități de cercetare științifică sau susținerea de cursuri/prelegeri în calitate de cadru didactic sau formator. De asemenea, recurentul nu a produs nicio probă din care să rezulte că activitatea pentru care a fost remunerat a fost o activitate exclusivă de cercetare și că nu ar fi exercitat în niciun moment activitatea de medic ginecolog.

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

4.1. Preliminar, în ceea ce privește solicitarea recurentului-reclamant formulată în ședință publică de a se ține cont de intervenția Legii nr. 54/2019, care a completat art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Înalta Curte constată că aceste aspecte excedează analizei prezentului recurs, care vizează legalitatea raportului de evaluare și nu efectele ce decurg ulterior.

4.2. Referitor la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 (încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității) și 6 (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant le-a invocat în mod formal, neaducând niciun argument cu privire la incidența ipotezelor avute în vedere de textele legale.

De altfel, verificând considerentele hotărârii recurate se reține, după cum se va arăta în continuare, în analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

4.3. Înalta Curte va înlătura criticile recurentului reclamant la adresa legalității sentinței în ceea ce privește incompatibilitatea generată de cumulul funcției de manager interimar, respectiv manager, în cadrul Spitalului Clinic de Obstetrică-Ginecologie "Cuza Vodă" Iași și cea de medic ginecolog în cadrul S.C. B. S.R.L., apreciind că nu se regăsește în cauză incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum s-a consemnat la pct. 2 al prezentei decizii, recurentul-reclamant susține, în esență, că în mod greșit prima instanță a confirmat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/25.09.2017 întocmit de Agenția Națională de Integritate, întrucât incompatibilitatea sesizată nu vizează funcțiile deținute provizoriu (calitatea de manager interimar nefiind supusă aceluiași regim juridic care reglementează calitatea de manager).

Or, în acest sens, trebuie observat faptul că, așa cum a subliniat și judecătorul fondului, cazul de incompatibilitate prevăzut de dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 nu este condiționat de modalitatea de numire în funcția sau funcțiile ce atrag incompatibilitatea, nefiind relevant dacă subiectul evaluat a exercitat aceasta sau aceste funcții cu titlu provizoriu, în baza unei delegări, sau în baza actului emis în urma concursului pentru ocuparea postului de manager.

Înalta Curte constată că legiuitorul face distincție între funcțiile interimare și cele definitive ce asigură conducerea spitalelor însă distincția între persoanele numite definitiv și cele numite interimar nu are nicio relevanță în privința aprecierii stării de incompatibilitate, concluzie ce rezultă, în primul rând din modalitatea de redactare a textului art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, unde nu se operează distincția între manager definitiv și manager interimar, dar și din interpretarea rațională a normei legale ce constituie sediul incompatibilității instituite. Astfel, nu sunt fondate argumentele recurentului în sensul că cele reținute de prima instanță ar fi în contradicție cu art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Reglementând instituția incompatibilității între funcția de manager persoană fizică și exercitarea oricărei activități sau oricărei altei funcții, inclusiv cele neremunerate, intenția legiuitorului a fost aceea de a asigura obiectivitatea exercitării funcției și de a evita orice conflict de interese în persoana celui ce exercită una din funcțiile subsumate comitetului director al spitalului, astfel că, din această perspectivă, este lipsită de orice relevanță modalitatea de învestire în funcție.

De altfel, Legea nr. 95/2006 nu face distincție sub aspectul atribuțiilor pe care le îndeplinește managerul interimar față de managerul selectat prin concurs, astfel încât, corelativ, este firesc să fie supuși acelorași interdicții.

Mai reține Înalta Curte a fi nefondate și alegațiile recurentului-reclamant privind faptul că, în temeiul contractului individual de muncă nr. x/14.08.2008 încheiat cu B. S.R.L., ar fi desfășurat activitate de cercetare științifică, și nu activitate de medic ginecolog.

Instanța de control judiciar constată, din Fișa Postului, anexă la contractul individual de muncă încheiat de recurent, că natura activității desfășurate a fost aceea de coordonare a activității medicale și de reproducere umană asistată și de tratare a infertilității. Relațiile funcționale menționate în fișă vizau și activitatea medicală în domeniul de reproducere umană asistată.

De asemenea, atribuțiile postului recurentului-reclamant priveau și realizarea tratamentelor medicale în obstetrică și ginecologice și a tratamentelor de sterilitate prin tehnici de reproducere umană asistată.

Or, aceste activități (tratamentul infertilității, tratamente medicale) nu pot fi încadrate în excepția prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, exercitarea activităților didactice, de cercetare științifică.

Prin urmare, sunt lipsite de relevanță argumentele recurentului vizând faptul că în Clasificarea ocupațiilor din România în vigoare la data încheierii contractului nu era individualizată separat ocupația de cercetător în domeniul obstetricii și ginecologiei.

Indiferent de denumirea funcției ocupate de recurent în cadrul cabinetului B. S.R.L. și de distincțiile și realizările acestuia în domeniu, analizând activitatea efectiv prestată conform fișei postului (activitatea medicală în domeniul de reproducere umană asistată, realizarea tratamentelor medicale în obstetrică și ginecologice și a tratamentelor de sterilitate) nu reiese că ar fi desfășurat exclusiv activitate didactică și de cercetare științifică.

4.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă analizarea, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinței nr. 41 din 21 martie 2018 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.