ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1130/2021

Ședința publică din data de 25 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluarea nr. x/11.07.2018.

Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, sentința nr. 249 din 26 noiembrie 2018, a admis acțiunea formulată de reclamantă și, în consecință, a anulat Raportul de evaluare nr. x/11.07.2018 emis de pârâtă.

Totodată, a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 2500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material și a materialului probator.

Astfel, a făcut trimitere la atribuțiile funcțiilor publice deținute de reclamantă la Direcția relații publice și informatică din cadrul Consiliului județean Alba, respectiv de șef birou relații publice, iar ulterior de auditor la Biroul audit public intern, și la atribuțiile funcțiilor de manager proiect, respectiv de coordonator proiect, remunerate, la B. S.R.L. și C. S.R.L..

Potrivit recurentei, contrar celor reținute de prima instanță, inspectorul de integritate a indicat în mod corect legătura indirectă între atribuțiile exercitate de reclamantă ca auditor public intern și atribuțiile exercitate în sectorul privat la cele două societăți comerciale.

Astfel, din compararea atribuțiilor exercitate în funcția publică cu cele exercitate în sectorul privat rezultă că reclamanta a desfășurat activități economico-financiare remunerate care sunt în legătură indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului, putându-se observa că parte din atribuțiile exercitate la cele două societăți au legătură cel puțin indirectă cu atribuțiile exercitate ca auditor intern, fiind vorba despre activități economico-financiare.

Totodată, recurenta a considerat că prima instanță a reținut greșit inclusiv prevederile Ghidului privind incompatibilitățile și conflictele de interese, aflat pe pagina de internet a Agenției, respectiva situație analizată în cuprinsul Ghidului referindu-se la situația în care auditorul public intern desfășoară activitate remunerată în cadrul unul proiect finanțat din fonduri europene beneficiarul finanțării fiind instituția publică în care lucrează.

Or, răspunsul respectiv nu are aplicabilitate în cauză, pentru că reclamanta a deținut funcțiile de manager proiect și coordonator proiect în entități private față de care nu avea competența de a efectua activități de audit, așa încât nu este aplicabilă excepția prevăzută de art. 94 alin. (2

2

) din Legea nr. 161/2003, ceea ce interesează în vederea stabilirii situației de incompatibilitate fiind prevederileart. 96 din același act normativ.

În opinia recurentei, chiar dacă există deosebiri între activitatea managerului și a coordonatorului de proiect și între activitatea de audit desfășurată de reclamantă, a apreciat că, din perspectiva art. 96 Legea nr. 161/2003, între cele două activități există cel puțin o legătură indirectă, intenția legiuitorului fiind aceea de a face o legătură între pregătirea profesională a funcționarului public și funcția pe care acesta o exercită, iar atribuțiile exercitate de reclamantă atât în domeniul privat, cât și în sectorul public fac parte din domeniul economico-financiar.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, pe fond, respingerea acțiunii, fiind neîntemeiată.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate, fiind temeinică și legală.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentși în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Raportului de evaluare nr. x/11.07.2018, emis de recurenta-pârâtă.

Curtea de Apel Alba Iulia a admis acțiunea reclamantei și a anulat raportul de evaluare contestat.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

Prin raportul de evaluare contestat s-a reținut că reclamanta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, având în vedere că în perioada 17.02.2012 - 31.12.2015 a desfășurat activități economico - financiare remunerate care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile desfășurate ca funcționar public, încălcând astfel dispozițiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Instanța de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentei care, în esență, sunt centrate pe împrejurarea că, din compararea atribuțiilor exercitate în funcția publică cu cele exercitate în sectorul privat, rezultă că reclamanta a desfășurat activități economico-financiare remunerate care sunt în legătură indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, potrivit fișei postului.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției funcționarii publici, potrivit cărora,

"Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice, al creației literar-artistice. Funcționarii publici, funcționarii publici parlamentari și funcționarii publici cu statut special pot exercita funcții în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public, funcționar public parlamentar sau funcționar public cu statut special, potrivit fișei postului".

În cauză, se reține, în ceea ce privește funcția publică de auditor la Biroul de Audit Public Intern din cadrul Consiliului Județean Alba deținută de către reclamantă în perioada analizată, că din fișa postului rezultă atribuțiile acesteia care constau în: exercită audit intern asupra tuturor activităților desfășurate de aparatul de specialitate din Consiliul Județean Alba și de instituțiile aflate în subordine, cu privire la formarea, utilizarea, administrarea fondurilor publice precum și la administrarea patrimoniului public, desfășoară audituri ad-hoc, respectiv misiuni de audit public intern cu caracter excepțional, auditează angajamentele bugetare si legale din care derivă direct sau indirect obligații de plată, inclusiv din fondurile comunitare, auditează plățile asumate prin angajamente bugetare si legale, inclusiv din fonduri comunitare, auditează vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al Consiliului Județean Alba, auditează modul de constituire a veniturilor Consiliului Județean Alba, respectiv modul de autorizare și stabilire a titlurilor de creanță, precum si a facilitați lor de încasare a acestora, auditează modul de alocare a creditelor bugetare, auditează sistemul contabil si fiabilitatea acestuia, auditează sistemul de luare a deciziilor, auditează sistemele de conducere și control, precum si riscurile asociate unor astfel de sisteme, auditează sistemele informatice, raportează periodic asupra constatărilor, concluziilor si recomandărilor rezultate din activitățile sale de audit, efectuează activități de audit public intern pentru a evalua daca sistemele de management financiar și control ale aparatului de specialitate din Consiliului Județean Alba și a instituțiilor aflate în subordine sunt transparente și sunt conforme cu normele de legalitate, regularitate, eficiență, eficacitate și economicitate, participă la elaborarea proiectului planului anual de audit public intern, participă la întocmirea raportului anual de audit public intern, evaluează și îmbunătățește eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, asigură implementarea, menținerea și îmbunătățirea Sistemului de Management al Calității în propria activitate, respectă cerințele documentației "Sistemului de management al calității în propria activitate.

Totodată, în perioada analizată, reclamanta a fost angajată și a B. S.R.L., deținând funcția de manager de proiect, în baza contractului individual de muncă cu timp parțial nr. 18/17.02.2012 (încetat în data de 31.12.2015), obiectivul funcției constând în implementarea proiectului cu titlul "Instruiește-te și modelează-ți viitorul", cu atribuții constând în: planifică utilizarea în timp a resurselor umane, financiare și materiale, urmărește utilizarea în mod optim a resurselor alocate pentru a atinge obiectivele asumate, observă derularea proceselor, înregistrarea regulată a activităților, colectarea de informații referitoare la toate aspectele legate de implementarea proiectului, coordonează elaborarea rapoartelor tehnico-financiare si cererile de rambursare; gestionează riscurile care pot apărea pe parcursul derulării proiectului prin identificarea acestora, evaluarea lor și stabilirea măsurilor necesare pentru eliminarea sau reducerea efectului acestora, coordonează activitățile necesare pentru o bună desfășurare a serviciului de contabilitate, completează și/sau predă la semnat documentele financiare; relaționează cu banca și trezoreria, organizează arhiva pentru documentele financiare și contabile, întocmește (după caz) raportarea financiară către administrator, finanțatori si parteneri.

De asemenea, în perioada 20.04.2015-31.12.2015, reclamanta a fost angajată și a C. S.R.L., deținând funcția de coordonator proiect, în temeiul contractului individual de muncă pe perioadă determinată nr. 111/07.04.2015, obiectivul funcției constând în implementarea proiectului cu titlul "Oportunități prin antreprenoriat social", având ca atribuții: monitorizează activitățile desfășurate, gestionează riscurile care pot afecta îndeplinirea obiectivelor proiectului, identifică progresele înregistrate și problemele apărute și aplică la timp corecțiile necesare pentru Partenerul 3, se implică în întocmirea raportărilor tehnice și financiare, parțiale și finale ale proiectului pentru Partenerul 3, derulează activități cu terții (instituții bancare, autorități publice, organe fiscale etc.), își asumă responsabilitatea respectării întocmai a prevederilor Contractului de Finanțare, analizează periodic activitatea proprie și propune acțiuni corective și preventive.

Instanța de control judiciar are în vedere și prevederile Legii nr. 672/2002, care definește auditul public intern drept o activitate funcțional independentă și obiectivă, de asigurare și consiliere, concepută să adauge valoare și să îmbunătățească activitățile entității publice. Acesta ajută entitatea publică să își îndeplinească obiectivele, printr-o abordare sistematică și metodică, evaluează și îmbunătățește eficiența și eficacitatea managementului riscului, controlului și proceselor de guvernanță.

Rezultă astfel că, în esență, activitatea de audit public intern este o activitate de analiză și evaluare a activităților desfășurate în cadrul entității publice, menită să îmbunătățească eficiența și eficacitatea managementului riscului, controlului și proceselor de guvernanță, iar actul normativ care îl reglementează prevede că auditorii interni nu trebuie implicați în vreun fel în îndeplinirea activităților pe care în mod potențial le pot audita și nici în elaborarea și implementarea sistemelor de control intern al entităților publice.

Se are în vedere și faptul că managementul de proiect constă în planificarea, coordonarea, conducerea si controlul proiectului pe durata ciclului de viață al acestuia, astfel încât să se realizeze obiectivele proiectului în termenele, cu costurile și de calitatea stabilită.

Altfel spus, activitatea de management a proiectului este o activitate de a realiza și implementa un proiect la nivel operațional.

Referitor la activitatea de coordonator de proiect, se poate afirma că aceasta este de realizare și implementare a unui proiect la nivel operațional, însă pentru un partener din cadrul proiectului.

Se observă astfel, comparând cele trei activități prin prisma atribuțiilor înscrise în fișa postului, că managerul/coordonatorul de proiect implementează proiecte, în timp ce auditorul intern este cel care evaluează sistemul implementat, neexistând o suprapunere între cele două activități.

Prin urmare, se poate concluziona că nu există o legătură directă între atribuțiile exercitate de reclamantă ca funcționar public, potrivit fișei postului, și activitățile remunerate desfășurate în sectorul privat, pe baza unor contracte de muncă, și nici o legătură indirectă, pentru că exercitarea funcției de manager de proiect, respectiv coordonator de proiect necesită deținerea unor competențe diferite de cele ale funcției publice de auditor public intern conform Standardului ocupațional elaborat de Autoritatea Națională pentru Calificări, cum corect a reținut și prima instanță.

Cu alte cuvinte, activitatea reclamantei desfășurată în sectorul privat ca manager de proiect/coordonator de proiect nu are legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public cu funcție de execuție, potrivit fișei postului.

În aceste condiții, afirmația generică a recurentei, în sensul că există o legătură indirectă între activitățile desfășurate de intimată în sectorul public și domeniul privat întrucât acestea fac parte din domeniul economico-financiar nu este suficientă pentru a considera îndeplinită ipoteza avută în vedere de legiuitor cu prilejul edictării interdicției prevăzute la art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Este de subliniat faptul că rațiunea acestei interdicții urmărește evitarea întocmai a potențialelor conflicte de interese, ce se pot concretiza atunci când funcționarul public, pentru a da întâietate intereselor sale private, omite sau își îndeplinește defectuos atribuțiile de serviciu. Astfel, ceea ce legiuitorul protejează prin interdicția analizată este funcția publică, împiedicând astfel funcționarul public să-și direcționeze expertiza în folosul activității private desfășurate într-un domeniu de activitate identic.

În fine, contrar susținerilor recurentei, se reține că judecătorul fondului a interpretat corect susținerile acesteia din Ghidul privind incompatibilitățile și conflictele de interese editat de Agenția Națională de Integritate, ediția 2017, potrivit cărora un funcționar public de conducere, încadrat la Serviciul Audit Public, nu poate desfășura activitate remunerată în cadrul unui proiect finanțat din fonduri europene dacă exercită atribuții ca auditor sau atribuții de control asupra activității derulate în cadrul echipei de proiect. Per a contrario, rezultă că poate desfășura alte activități în cadrul echipei de proiect, fără ca cele două funcții să fie incompatibile.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

Totodată, va aplica prevederile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora " Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată".

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 249 din 26 noiembrie 2018 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata sumei de 4950 RON, cheltuieli de judecată, către intimata- reclamantă.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 februarie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.