ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6880/2020

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2018 la Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantele S.C. A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L. prin lichidator judiciar C. au chemat în judecată Agenția Națională pentru Resurse Minerale, solicitând în principal, obligarea pârâtei Agenția Națională pentru Resurse Minerale să procedeze la aprobarea transferului drepturilor dobândite și a obligațiilor asumate potrivit Licenței de concesiune pentru exploatarea nisipului și pietrișului nr. 3285/2000 din perimetrul Cristești - Drăgușeni, de la S.C. B. S.R.L. către S.C. A. S.R.L., conform dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea nr. 85/2003 raportat la dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 61/1998 și art. 31 din Normele de aplicare a Legii 61/1998 aprobate prin H.G. nr. 639/1998; în subsidiar, obligarea pârâtei Agenția Națională pentru Resurse Minerale să procedeze la emiterea ordinului privind aprobarea transferului drepturilor dobândite și a obligațiilor asumate potrivit Licenței de concesiune pentru exploatarea nisipului și pietrișului nr. 3285/2000 din perimetrul Cristești - Drăgușeni, de la S.C. B. S.R.L. către S.C. A. S.R.L., conform dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 și art. 110-113 din Normele de aplicare a Legii 85/2003 aprobate prin H.G. nr. 1208/2003; în al doilea subsidiar, solicită obligarea pârâtei Agenția Națională pentru Resurse Minerale să procedeze la acordarea, prin act adițional, a Licenței de concesiune pentru exploatarea nisipului și pietrișului nr. 3285/2000 din perimetrul Cristești - Drăgușeni, în favoarea reclamantei S.C. A. S.R.L., conform dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 85/2003 și art. 114 din Normele de aplicare a Legii 85/2003 aprobate prin H.G. nr. 1208/2003; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 76 din data de 10.07.2019, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L. - în faliment, prin lichidator judiciar C., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 76 din data de 10.07.2019, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamantele S.C. A. S.R.L. și S.C. B. S.R.L. - în faliment, prin lichidator judiciar C., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii, în principal, prin obligarea pârâtei la emiterea ordinului privind aprobarea transferului drepturilor dobândite și a obligațiilor asumate potrivit Licenței de concesiune pentru exploatarea nisipului și pietrișului nr. 3285/2000 din perimetrul Cristești-Drăgușeni, de la S.C. B. S.R.L. către S.C. A. S.R.L., conform dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 și art. 110-113 din Normele de aplicare a Legii nr. 85/2003 aprobate prin H.G. nr. 1208/2003; în subsidiar, obligarea pârâtei ANRM să procedeze la acordarea, prin act adițional, a Licenței de concesiune pentru exploatarea nisipului și pietrișului nr. 3285/2000 din perimetrul Cristești-Drăgușeni, de în favoarea S.C. A. S.R.L., conform dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 85/2003 și art. 114 din Normele de aplicare a Legii nr. 85/2003 aprobate prin H.G. nr. 1208/2003. În susținerea motivelor de recurs, recurenții-reclamanți au susținut în esență încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 și a art. 110 alin. (1) lit. a) din Normele de aplicare aprobate prin H.G. nr. 1208/2003. În opinia recurentei-reclamante, interpretarea exclusiv formală a textelor legale incidente în cauză nu a condus la identificarea voinței reale a legiuitorului, aceea de a permite transferul licențelor aprobate, precum și a celor aflate în curs de aprobare. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 110 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1208/2003 se cer a fi îndeplinite două condiții alternative cu privire la licența ce urmează a fi transferată, respectiv să se afle în vigoare sau să se afle în una din situațiile prevăzute de art. 60 alin. (1) din Legea minelor nr. 85/2003 situație în care, la momentul emiterii normelor metodologice era permis transferul licențelor aprobate prin hotărâre de guvern, dar și a celor aflate în curs de aprobare. Ulterior, dispozițiile art. 60 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 au fost modificate, făcând trimitere numai la licențele în vigoare, fără a se opera vreo modificare în cuprinsul normelor metodologice de aplicare, ceea ce înseamnă că voința legiuitorului exprimată de textul normei de aplicare nu a fost de restrângere a categoriei licențelor pentru care se poate aproba transferul. Dovada faptului că prin modificarea art. 60 alin. (1) din Legea nr. 85/2003, legiuitorul nu a înțeles să interzică transferul licențelor aflate în curs de aprobare rezultă și din prevederile art. 142 din Norme care definește licențele de exploatare în curs de aprobare de către Guvern, în sensul art. 60 alin. (1) din Legea minelor, ca fiind acele licențe încheiate de ANRM cu persoane juridice și neintrate în vigoare. Prin urmare, unica consecință a interpretării istorico-teleologice a dispozițiilor legale invocate de recurenta-reclamantă constă în faptul că intenția legiuitorului a fost de a permite transferul licențelor în curs de aprobare, aceeași concluzie desprinzându-se și în urma interpretării sistematice a dispozițiilor legale. A mai arătat recurenta-reclamantă că, în condițiile în care titularii licențelor aflate în curs de aprobare au dreptul de a exercita activități miniere asemenea titularilor licențelor de exploatare aprobate, nu există o justificare rezonabilă pentru discriminarea creată între cele două categorii de licență în ceea ce privește transferul acestora. Totodată, a invocat împrejurarea încălcării dreptului de proprietate, fiind răpit atributul dispoziției cu privire la dreptul dobândit în calitate de titular de licență, precum și practica administrativă neconformă a autorității, care în alte situații identice cu cea a recurentei-reclamante a aprobat transferul. A învederat și faptul că recurenta-reclamantă a desfășurat activitate de efectivă de exploatare, iar corelativ drepturilor rezultate din calitatea de titular al licenței de exploatare și-a îndeplinit și obligațiile legale aferente, achitând către bugetul de stat taxele pentru activitatea de exploatare minieră și redevența minieră. Cea puternică confirmare din partea autorității intimate că licența îndeplinea toate condițiile necesare pentru a fi transferată rezidă în emiterea adresei nr. x/21.03.2018 prin care ANRM și-a exprimat aprobarea prealabilă cu privire la transferul licenței nr. 3285, acțiunea administrativă care atestă faptul că licența de exploatare îndeplinea toate condițiile de transfer. În subsidiar, recurenta-reclamantă a arătat că, având în vedere contractul de vânzare-cumpărare încheiat între A. S.R.L. și B. S.R.L. care a avut ca obiect o masă patrimonială, licența de exploatare nr. 3285 reprezentând un element al subansamblului funcțional, în mod greșit instanța de fond a considerat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 85/2003 pentru acordarea licenței prin act adițional către A. în calitate de succesoare legală a titularului B..

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 5 decembrie 2019, intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Resurse Minerale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând coordonatele esențiale ale cauzei. În esență, a arătat că nefiind aprobată prin hotărâre de guvern, transferul licenței nu a putut fi definitivat, în raport de dispozițiile legale în vigoare. În privința cererii subsidiare, a arătat că recurenta-reclamantă A. S.R.L. nu a prezentat documente din care să rezulte calitatea de succesor legal al titularului licenței, ipoteza falimentului neputând fi inclusă printre situațiile avute în vedere de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 85/2003.

Procedura derulată în recurs. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și d efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. Prin rezoluția din 9 ianuarie 2020 s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică. Prin cererea înregistrată la data de 28 ianuarie 2020 recurenta-reclamantă A. S.R.L. a solicitat preschimbarea termenului de judecată, cerere respinsă prin încheierea dată în ședința de Cameră de Consiliu din 26 februarie 2020. Prin declarația autentificată sub nr. x/12.05.2020 de Biroul Individual Notarial D., depusă la dosar la data de 14.05.2020, recurentele-reclamante au solicitat să se ia act de renunțarea la judecata cererii de chemare în judecată, în temeiul art. 406 C. proc. civ. Ulterior, prin cererea depusă la 14.07.2020, recurentele au învederat că retractează cererea de renunțare la judecată.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Recurentele-reclamante S.C. A. S.R.L. și B. S.R.L. au investit instanța de contencios administrativ cu o acțiune îndreptată împotriva refuzului intimatei-pârâte Agenția Națională pentru Resurse Minerale de a aproba transferul licenței de concesiune nr. x pentru exploatarea nisipului și pietrișului din perimetrul Cristești-Drăgușeni, având în vedere adjudecarea de către recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., urmare a licitației publice organizate de lichidatorul judiciar al societății falite B. S.R.L., a subansamblului funcțional aferent activității de exploatare-prelucrare a nisipului și pietrișului din perimetrul Cristești-Drăgușeni, în baza contractului de vânzare-cumpărare nr. x/20.12.2017. Potrivit situației de fapt, titulara inițială a licenței de exploatare nr. 3285/9.06.2000 a fost S.C. Balastiera Cristești S.A., iar prin Ordinul Președintelui ANRM nr. 211/20.10.2016 s-a aprobat, în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 85/2003, transferul drepturilor și obligațiilor aferente acestei licențe către recurenta-reclamantă S.C. B. S.R.L., fiind emisă licența de concesiune pentru exploatare nr. 3285 negociată și încheiată la 9.06.2020, modificată și resemnată la 30.10.2006, titulară fiind recurenta-reclamantă B. S.R.L.. Urmare a declarării falimentului societății recurente-reclamante B. S.R.L., complexul de active denumit generic "Balastiera Cristești" a fost achiziționat prin licitație publică de către societatea recurentă-reclamantă A. S.R.L., conform procesului-verbal de licitație imobiliară nr. x/1785/9.11.2017, fiind încheiat contractul de vânzare-cumpărare în formă autentică. De asemenea, prin hotărârea nr. 1/30.01.2018, S.C. B. S.R.L. prin lichidator judiciar C.. a decis transferul licenței de exploatare nr. 3285/2000 către reclamanta S.C. A. S.R.L., iar prin adresa nr. x/30.01.2018, recurentele-reclamante au comunicat autorității intimate achiziționarea de către S.C. A. S.R.L. a activelor aferente activității de exploatare-prelucrare a nisipului și pietrișului din perimetrul Cristești-Drăgușeni, solicitându-se aprobarea transferului licenței, în condițiile prevăzute de Legea minelor nr. 85/2003. Intimata-pârâtă ANRM, deși a emis aprobarea prealabilă nr. 3534/21.03.2018 cu privire la transferul licenței, nu a procedat în continuare la emiterea ordinului de transfer, iar la solicitarea scrisă a recurentei-reclamante S.C. A. S.R.L. de emitere a ordinului (adresa nr. x/18.09.2018), intimata-pârâtă a comunicat, prin adresa nr. x/10.10.2018, refuzul de emitere a ordinului de transfer, pentru motivul prevăzut de art. 110 lit. a) din H.G. nr. 1208/2003, respectiv că licența de concesiune nu era în vigoare, întrucât nu fusese aprobată prin hotărâre de guvern. Soluționând cauza, curtea de apel a reținut că refuzul exprimat de autoritatea intimată este justificat întrucât, nefiind aprobată prin hotărâre de guvern, licența de exploatare nr. 3285/2000 nu a intrat în vigoare, astfel încât nu este îndeplinită cerința legală prevăzută de art. 110 alin. (1) lit. a) din Normele de aplicare a Legii nr. 85/2003, impediment legal care împiedică efectuarea transferului de licență. Soluția instanței de fond nu este însușită de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea greșită a normelor de drept material, incidente situației de fapt. Răspunzând punctual criticilor formulate, Înalta Curte reține că prevederile Legii minelor nr. 85/2003 reglementează două tipuri de transfer al licențelor de concesiune pentru exploatare, respectiv: (i) transferul individual (ut singuli) al licenței de exploatare de la titularul acesteia către o altă persoană juridică, transfer care se aprobă de către ANRM prin ordin și care este reglementat de dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 și de dispozițiile art. 110 - 113 din Normele de aplicare a Legii nr. 85/2003, aprobate prin H.G. nr. 1208/2003; (ii) transferul licenței de exploatare ca parte a unei transmisiuni parțiale sau integrale a patrimoniului titularului licenței, transfer care se aprobă de ANRM prin act adițional la licența de exploatare și care este reglementat de dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 85/2003 și de dispozițiile art. 114 din Normele de aplicare a Legii nr. 85/2003, aprobate prin H.G. nr. 1208/2003. În speță, așa cum rezultă din cererea de chemare în judecată, recurentele-reclamante au solicitat, în principal transferul licenței de exploatare în temeiul art. 24 alin. (1) din Legea nr. 85/2003, iar în subsidiar transferul licenței de exploatare ca parte a transmisiunii patrimoniului titularului licenței, în baza art. 24 alin. (3) din aceeași lege. Referitor la transferul individual, Înalta Curte reține că, potrivit art. 24 alin. (1) și (2) din Legea nr. 85/2003, "(1) Titularul unei licențe poate transfera unei alte persoane juridice drepturile dobândite și obligațiile asumate numai cu aprobarea autorității competente. Orice transfer realizat fără aprobare scrisă este nul de drept. (2) În vederea aprobării transferului autoritatea competentă va avea în vedere criterii de aprobare, ce se stabilesc prin norme." De asemenea, conform art. 110 alin. (1) lit. a) din Normele de aplicare a Legii nr. 85/2003 aprobate prin H.G. nr. 1208/2003 "Pentru aprobarea transferului este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor criterii: a) licența de concesiune să fie în vigoare sau în una dintre situațiile prevăzute de art. 60 alin. (1) din Legea minelor". Dispozițiile art. 60 alin. (1) din Legea nr. 85/2003, la momentul intrării în vigoare a acestei legi, aveau următorul conținut: "Prevederile licențelor de explorare și/sau exploatare încheiate înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi și aprobate sau în curs de aprobare de către Guvern rămân valabile pe întreaga lor durată, în condițiile în care au fost încheiate". Ulterior, prin Legea nr. 237/2004 a fost modificat art. 60 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 în sensul că "Prevederile licențelor de explorare și/au exploatare aprobate de Guvern rămân valabile pe întreaga lor durată, în condițiile în care au fost încheiate." În fine, prin O.U.G. nr. 101/2007, alin. (1) al art. 60 din Legea nr. 85/2003 a fost modificat, având următorul conținut "Prevederile licențelor în vigoare rămân valabile pe întreaga lor durată, în condițiile în care au fost încheiate." Din conținutul prevederilor legale sus menționate, în succesiunea adoptării lor, rezultă că prevederile licențelor de exploatare încheiate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 85/2003 rămân valabile pe întreaga lor durată în condițiile în care au fost încheiate, cu excepția celor modificate prin renegociere ori acte adiționale. Această concluzie se impune și din perspectiva art. 21 alin. (2) din Legea minelor, forma în vigoare la momentul elaborării normelor metodologice de aplicare "Prevederile legale existente la data intrării în vigoare a licenței rămân valabile pe toată durata acesteia, cu excepția apariției unor eventuale dispoziții legale favorabile titularului". Or, în speță, licenția în discuție a fost emisă la data de 09.06.2000 fiind supusă dispozițiilor art. 60 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 forma în vigoare la data 27.03.2003, potrivit căreia prevederile licențelor de exploatare încheiate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 85/2003 și aprobate sau în curs de aprobare de către Guvern rămân valabile pe întreaga durată, în condițiile în care au fost încheiate. Susținerile autorității intimate în sensul că procedura de transfer a licenței între cele două recurente-reclamante nu poate fi finalizată, întrucât respectiva licență deși emisă la 9.06.2000 nu a intrat încă în vigoare, nu pot constitui fundament juridic al refuzului de soluționare a cererii de transfer, întrucât, pe de o parte, dispozițiile legale în vigoare la data emiterii licenței de exploatare al cărei transfer se solicită permit transferul licențelor în curs de aprobare de către Guvern (art. 110 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 1208/2003 cu trimitere la art. 60 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 forma în vigoare - martie 2013), iar pe de altă parte, competența exclusivă în ceea ce privește efectuarea demersurilor necesare supunerii spre aprobare Guvernului a licenței de exploatare aparține autorității intimate. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că, atât Legea nr. 61/1991 (art. 11 alin. (1) sub imperiul căreia a fost emisă licența de exploatare în cauză, cât și Legea nr. 85/2003 (art. 55 lit. o) autoritatea intimată are atribuții în ceea ce privește elaborarea proiectelor de hotărâre de Guvern pentru activitățile miniere, obligație neîndeplinită în cauză. În acest context, se impune precizarea că, în sinteza Raportului de audit al performanței privind concesionarea resurselor miniere ale țării în perioada 2011-2015 întocmit de Curtea de Conturi se reține că neefectuarea formalităților necesare de către autoritatea intimată pentru intrarea în vigoare a licențelor reprezintă o problemă sistematică a acestei autorități. Indiscutabil, dispozițiile Legii nr. 85/2003 conferă autorității o marjă de apreciere în cadrul căreia poate acționa pentru inițierea procedurilor de avizare și aprobare a licențelor de exploatare prin hotărâre de Guvern. Dreptul de apreciere nu echivalează însă cu posibilitatea de a acționa abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporționalității, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligația să îl îndeplinească și drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administrației. Legat de aceste aspecte, Înalta Curte reține că recurentele-reclamante aveau o speranță legitimă în concretizarea dreptului de transfer, în condițiile în care autoritatea intimată și-a exprimat acordul prealabil cu privire la transfer, conform adresei nr. x/21.03.2018, în raport de dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 85/2003, iar recurenta-reclamantă S.C. B. S.A. în cei 12 ani de la data dobândirii dreptului de transfer, prin Ordinul nr. 211/2006 a exercitat toate drepturile și a îndeplinit obligațiile aferente licenței de exploatare nr. 3285/2000. Astfel, așa cum rezultă din cuprinsul Raportului geologic minier nr. x/20.03.2018 întocmit de expertul geolog E. atestat de ANRM, recurenta-reclamantă B. S.R.L. a desfășurat o activitate efectivă de exploatare, extrăgând în perioada 2006 - 2017 o cantitate totală de 56.000 mc nisip și pietriș. În baza aceleiași licențe titulara inițială Balastiera Cristești S.A. a desfășurat, de asemenea, o activitate efectivă de exploatare, extrăgând în perioada 2000 - 2006 o cantitate de 200.000 mc nisip și pietriș. Corelativ drepturilor rezultate din calitatea de titular al licenței de exploatare, recurenta-reclamantă B. S.R.L. și-a îndeplinit și obligațiile legale aferente, achitând către bugetul de stat atât taxele pentru activitatea de exploatare minieră [conform art. 30 alin. (4) din Legea nr. 61/1998 și, ulterior, art. 44 alin. (4) din Legea nr. 85/2003], cât și redevența minieră [datorată în temeiul art. 31 din Legea nr. 61/1998 și, ulterior art. 45 din Legea nr. 85/2003] astfel cum rezultă din adresa nr. x/28.02.2018 prin care ANRM a transmis ANAF contravaloarea taxelor miniere și a redevențelor datorate de B. S.R.L. . Or, în măsura în care licența nu ar fi fost în vigoare, potrivit art. 22 din Legea nr. 85/2003, titulara acesteia nu ar fi avut dreptul să desfășoare activitățile miniere prevăzute în cuprinsul licenței și nici nu ar fi datorat taxa pentru activitatea de exploatare și nici redevența aferentă, aceasta din urmă fiind datorată doar după data începerii producției miniere conform art. 31 alin. (3) din Legea nr. 61/1998 și art. 45 alin. (4) din Legea nr. 85/2003, cuantumul său fiind direct proporțional cu volumul de pietriș/nisip extras. Din moment ce în rolul fiscal al recurentei-reclamante a fost înscrisă obligația achitării celor două taxe cu caracter fiscal chiar la solicitarea autorității intimate, este evident că și din perspectiva acesteia recurenta-reclamantă era titulara unei licențe în vigoare. Constatând că autoritatea intimată și-a exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea limitelor de competență stabilite de lege, Înalta Curte, contrar celor reținute de instanța de fond, apreciază că refuzul transferului licenței de exploatare nr. 3285/2000 a fost exprimat cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Găsind fondată critica vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 24 alin,1 din Legea nr. 85/2003, în raport cu care urmează a fi admis recursul sub aspectul petitului principal, nu vor fi analizate criticile formulate în subsidiar sub aspectul aplicării dispozițiilor art. 24 alin. (3) din aceeași lege.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată de reclamanții B. S.R.L., prin lichidator judiciar C. și S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale, cu obligarea pârâtei la aprobarea transferului drepturilor dobândite și a obligațiilor asumate potrivit Licenței de concesiune pentru exploatarea nisipului și pietrișului nr. 3285/2000 din perimetrul Cristești - Drăgușeni, de la S.C. B. S.R.L. către S.C. A. S.R.L.. PENTRU ACESTE MOTIVE,