ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 676/2020

Ședința publică din data de 6 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 08.02.2017, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, revocarea/anularea art. 4 alin. (4) lit. b), c), e), art. 5, art. 6 alin. (1) lit. c), d), e), alin. (2) si 3, art. 7, art. 8, art. 9 alin. (1) lit. d)-h), alin. (2), (3) si 4, art. 10 alin. (1) lit. d), art. 1l alin. (1) si 3, art. 12 alin. (3), art. 14 alin. (3) si 5 din Regulamentul nr. 14/2015 - privind evaluarea și aprobarea membrilor structurii de conducere și a persoanelor care dețin funcții-cheie în cadrul entităților reglementate de Autoritatea de Supraveghere Financiară, act normativ in sensul stabilit si prevăzut de Legea 554/2004, pe motive de nelegalitate.

La data de 04.04.2017 reclamanta A. a depus la dosarul cauzei cerere completatoare la cererea de chemare în judecată prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 251/17.02.2017 privind plângerea prealabilă formulată de A.

Prin sentința civilă nr. 2924 din 12 iulie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele:

Regulamentul nr. 14/2015(filele x) privind evaluarea și aprobarea membrilor structurii de conducere și a persoanelor care dețin funcții-cheie în cadrul entităților reglementate de Autoritatea de Supraveghere Financiară a fost publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 975 din 29 decembrie 2015 și a intrat în vigoare la data de 01 ianuarie 2016.

Prin Decizia nr. 251/17.02.2017(filele x) Consiliul Autorității de Supraveghere Financiară a respins plângerea prealabilă formulată de reclamanta A. împotriva Regulamentului ASF nr. 14/2015.

Instanța de fond a apreciat că Regulamentul ASF nr. 14/2015 face parte dintr-un proiect mai amplu care nu vizează doar sectorul de instrumente și investiții financiare, ci actualizarea și armonizarea la nivelul Autorității de Supraveghere Financiară a normelor de autorizare și avizare a entităților reglementate și supravegheate în cadrul tuturor celor trei sectoare de activitate astfel sub supravegherea sa: instrumente financiare investiții financiare, asigurare- reasigurare, pensii private și, în ceea ce privește sectorul instrumente și investiții financiare, principiul ierarhiei actelor juridice este pe deplin respectat, întrucât dispozițiile din Regulament criticate se raportează atât la prevederile art. 14 alin. (3), cât și la prevederile art. 8, 9 și 10 din Legea 297/2004.

Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea 297/2004 trebuie să fie interpretate sistematic prin raportare la toate celelalte prevederi legale incidente, care fac trimitere expresă la calificarea, experiența profesională și integritatea conducătorilor, la faptul că B. are obligația de respecta toate condițiile de autorizare, cerințele prudențiale și de adecvare a capitalului stabilite inclusiv prin reglementările ASF, autorizația pentru prestarea de servicii și activități de investiții unei societăți fiind condiționată de administrarea sănătoasă și prudentă a B..

Faptul că art. 14 alin. (3) din Legea 297/2004 prevede pentru conducătorii B. că aceștia trebuie să aibă studii superioare absolvite cu examen de licență în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activității financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii și să aibă o experiență de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieței de capital, nu semnifică decât că acestea reprezintă condiții necesare, însă nu și suficiente pentru ocuparea funcției, având în vedere totalitatea prevederilor din legislația primară incidente.

Actul de executare, Regulamentul nr. 14/2015, nu vine decât să detalieze, fără a adăuga la lege, condițiile concrete de autorizare a personalului de către ASF în acord cu ansamblul reglementărilor incidente.

În ceea ce privește faptul că autoritatea pârâtă a modificat în cursul lunii martie 2017 procedura internă referitoare la realizarea interviului prevăzut de Regulamentul 14/2015, Curtea constată că aceasta nu privește actul contestat în cauză care nu a suferit nicio modificare de la publicare.

În ceea ce priveste criticile privind sintagmele cuprinse în art. 11 alin. (1) și (3) din Regulament " cerințele și criteriile de eligibilitate prevăzute în legislația specifică aplicabilă și în prezentul regulament, luând în considerare informațiile desprinse din documentele prezentate, din susținerea interviului, după caz, sau din orice alte surse disponibile" respectiv A.S.F. respinge" cererea …. dacă există motive obiective și demonstrabile pentru a considera că persoana evaluată nu îndeplinește cerințele și criteriile prevăzute în legislația specifică aplicabilă și în prezentul regulament sau, după caz, dacă nu este convinsă că persoana poate asigura administrarea activității și exercitarea atribuțiilor funcțiilor-cheie în mod corect, prudent și eficient", Curtea constată nici acestea nu adaugă la lege.

Sintagma" legislația specifică" face trimitere la legislația aplicabilă fiecăruia dintre cele trei sectoare aflate în supravegherea autorității pârâte(instrumente financiare, asigurare- reasigurare, pensii private), mențiunea fiind introdusă pentru a se face diferențierea corespunzătoare. Sintagma "după caz, dacă nu este convinsă că persoana poate asigura administrarea activității și exercitarea atribuțiilor funcțiilor-cheie"" se interpretează sistematic, iar nu izolat, prin raportare la toate cerințele necesare aprobării, Autoritatea realizând o analiză amplă pentru a putea determina că persoana evaluată va asigura un management corect, prudent și eficient.

Așadar susținerea autorității pârâte în sensul că prin adoptarea Regulamentului s-a avut în vederea uniformizarea criteriilor și a procedurilor necesare pentru evaluarea și aprobarea membrilor structurii de conducere și a personalului cu funcții cheie din cadrul entităților reglementate de ASF, acesta fiind un instrument apt să evalueze persoanele cu funcții cheie în cadrul celor trei sectoare de supraveghere în baza unor cerințe unitare și armonizate referitoare la experiență, reputație, integritate și bună guvernanță, adecvate în raport cu natura, dimensiunea și complexitatea activității entității în cadrul căreia aceste persoane activează, apare ca fiind corectă, fără a se putea reține încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3), art. 77 sau 78 din Legea 24/2000.

Împotriva sentinței nr. 2924 din 12 iulie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A..

În motivarea recursului recurenta reclamantă a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta reclamantă afirmă că există o discrepanță foarte mare între prevederile legii 297/2004 și cele ale Regulamentului adoptat de ASF. Art. 14 alin. (3) din legea 297/2004 este singurul text din actele normative cu forță juridică superioară Regulamentului, care prevede cerințele pe care conducătorii B. trebuie să le îndeplinească la numirea în funcție. Condițiile impuse de lege pentru autorizarea conducătorii B. sunt: dovada studiilor superioare absolvite cu examen de licență în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activității financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii și să aibă o experiență de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieței de capital.

Regulamentul adaugă la lege atât sub aspectul condițiilor pe care le poate verifica autoritatea publică pentru autorizarea conducătorului unui B.. cât și sub aspectul modalității de verificare a îndeplinirii lor, reglementând o procedură de examinare care nu rezultă din lege.

Se afirmă că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit art. 78 din legea nr. 24/2000 întrucât nu s-a contestat niciodată competența ASF de a emite acte cu caracter normativ ci, ceea ce s-a criticat în speță a fost faptul că intimata a adoptat reglementări prin care adaugă la lege.

Art. 8, 9 și 10 din legea 297/2004 invocate de către instanța de fond nu au legătură cu obiectul litigiului întrucât respectivele articole se referă la autorizarea, suspendarea și retragerea autorizației unui B.. nu la autorizarea membrilor din conducerea unei astfel de entități. Cele două aspecte sunt reglementate în secțiuni distincte din cadrul legii, fiind reglementate condiții diferite care nu se pot confunda. În plus, nici respectivele articole nu reglementează procedura interviului ca modalitate de verificare a îndeplinirii condițiilor enunțate.

Recurenta mai invocă și prevederile art. 10 din C. civ. potrivit cărora legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege. Așadar condițiile cuprinse în secțiunea nr. 2 nu pot fi extinse prin analogie și la secțiunea nr. 3.

Instanța de fond recunoaște expres că nu sunt suficiente condițiile prevăzute de lege acceptând adăugarea de noi condiții prin regulament în condițiile în care nu există nicio sintagmă în lege din care să se tragă concluzia că aceste criterii ar fi doar exemplificative și că ar putea fi suplimentate după dorința ASF.

În continuare recurenta analizează prevederile contestate subliniind faptul că acestea nu se regăsesc în art. 14 alin. (3) din lege și raportarea instanței de fond la prevederile art. 8, 9 și 10 din același act normativ este neîntemeiată, fiind vorba de reglementări care privesc aspecte diferite. Se mai afirmă că normele criticate nu îndeplinesc condiția de accesibilitate și previzibilitate dând posibilitatea ASF de a face aprecieri subiective și arbitrare atunci când autorizează persoanele de conducere.

Intimata pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5 Soluția Înaltei Curți cu privire la recursul de față

Analizând probele administrate în cauză Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prima instanță a interpretat și aplicat corect normele de drept material soluția instanței de fond fiind legală și temeinică.

Articolul 14 alin. (3) din legea nr. 297/2004 nu reglementează toate condițiile pe care trebuie să le verifice ASF pentru autorizarea conducătorilor B., așa cum susține recurenta, ci reglementează condiții minimale pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru a exercita această funcție fără ca textul legii să fie exhaustiv.

Recurenta reclamantă afirmă că nu există nicio sintagmă din lege care să permită să tragem concluzia că aceste condiții sunt exemplificative și pot fi suplimentate prin Regulamentul ASF însă, în același timp, nu există nicio sintagmă în textul art. 14 alin. (3) care să conducă la concluzia caracterului limitativ al reglementării. Textul articolului este redactat după cum urmează:

"Conducătorii trebuie să asigure efectiv conducerea curentă a activității B.., să exercite exclusiv funcția pentru care au fost numiți și cel puțin unul dintre aceștia să ateste cunoașterea limbii române. Ei trebuie să aibă studii superioare absolvite cu examen de licență în unul dintre domeniile economic, juridic ori în alt domeniu care să se circumscrie activității financiare sau să fi absolvit cursuri post-universitare în unul dintre aceste domenii și să aibă o experiență de minimum 3 ani în domeniul financiar-bancar sau al pieței de capital." Norma reglementează condiții necesare pentru îndeplinirea funcției de conducător al unui B. dar nu prevede că îndeplinirea acestora atrage, în mod automat, obligația A.S.F. de a autoriza respectiva persoană, așa cum a arătat și instanța de fond.

Dimpotrivă, interpretarea coroborată a tuturor prevederilor legale conduce la concluzia contrară celei susținute de recurenta reclamantă.

Așa cum am arătat mai sus, textul nu reglementează toate condițiile pe care trebuie să le verifice ASF pentru autorizarea conducătorilor B., ci reglementează anumite condiții pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru a exercita această funcție. În ceea ce privește autorizarea de către ASF a conducătorilor unui B.. art. 17 prevede următoarele: Condițiile privind autorizarea personalului, organizarea și funcționarea compartimentului de control intern vor fi prevăzute prin reglementările C.N.V.M.

Așadar, chiar legiuitorul conferă autorității publice (în prezent ASF) competența ca, pe calea unor reglementări secundare, să prevadă condițiile de autorizare. Or dacă legiuitorul ar fi dorit ca la autorizare să se verifice doar condițiile impuse de art. 14 alin. (3) din lege nu ar mai fi conferit autorității de reglementare sarcina de a adopta norme prin care să prevadă aceste condiții, ele fiind deja reglementate. Nu se poate susține că legiuitorul ar fi avut în vedere o detaliere a condițiilor deja reglementate întrucât textul art. 17 vorbește de prevederea prin reglementările C.N.V.M. a respectivelor condiții și nu de detalierea lor.

De asemenea, în mod corect prima instanță a interpretat normele referitoare la autorizarea conducătorilor unui B.. prin coroborare cu prevederile art. 8, 9 și 10 din legea 297/2004.

Recurenta reclamantă susține că aceste articole nu sunt incidente în speță întrucât se referă la autorizarea unui B.. nu la autorizarea conducătorilor. Or este evident că cele două aspecte nu sunt independente una de alta, existând o strânsă legătură între condițiile pe care trebuie să le îndeplinească un B.. și cele pe care trebuie să le îndeplinească personalul acestuia.

Textul art. 8 alin. (1) lit. d) din legea 297/2004 este mai mult decât relevant legiuitorul prevăzând că - B.. va fi autorizată de C.N.V.M. să presteze servicii de investiții financiare, dacă îndeplinește cumulativ următoarele condiții: d) calificarea, experiența profesională și integritatea administratorilor, conducătorilor, auditorilor și persoanelor din cadrul compartimentului de control intern corespund prevederilor reglementărilor C.N.V.M. Dacă am primi teza recurentei ar rezulta că A.S.F. are obligația să autorizeze un conducător care îndeplinește condițiile menționate la art. 14 alin. (3) din legea dar ar avea, în același timp, posibilitatea să refuze autorizarea unui B. pe motiv că, în raport de articolul 8 alin. (1) lit. d), conducătorul nu îndeplinește condițiile de calificare, experiență profesională sau integritate din cuprinsul reglementărilor autorității or o astfel de concluzie este, în mod vădit, străină de intenția legiuitorului.

De asemenea, art. 9 prevede că - B.. are obligația să respecte condițiile de autorizare, cerințele prudențiale și de adecvare a capitalului stabilite prin prezenta lege și prin reglementările C.N.V.M., pe toată durata desfășurării activității, și va notifica sau va supune în prealabil autorizării, după caz, orice modificare în modul ei de organizare și funcționare, în conformitate cu prevederile reglementărilor C.N.V.M.

Art. 10 prevede că - alin. (1) lit. g)-C).N.V.M. este în drept să nu acorde autorizația pentru prestarea de servicii de investiții financiare unei societăți comerciale, dacă: g) deși cerințele stipulate la art. 8 alin. (1) sunt îndeplinite, se dovedește că nu se poate asigura o administrare sănătoasă și prudentă a B..

Aceste verificări necesare pentru autorizarea unui B. nu pot fi, în mod logic, separate de analiza condițiilor pe care trebuie să le îndeplinească un conducător al unui B.., acesta fiind, de altfel, motivul pentru care art. 14 alin. (3) din legea 297/2004 a reglementat doar niște condiții minimale de la care nici ASF nu ar putea deroga dar prin art. 17 din aceeași lege s-a dat autorității de reglementare sarcina de a stabili toate condițiile pe care conducătorii acestor entități trebuie să le îndeplinească pentru a fi autorizați.

În ceea ce privește nereglementarea în lege a procedurii interviului sau examenului ca modalitate de verificare a condițiilor necesare pentru autorizarea conducătorului unui B.., Înalta Curte constată că modalitate de verificare decurge din condiția care trebuie verificată, așa cum, implicit, a recunoscut și recurenta reclamantă atunci când a apreciat că verificarea îndepliniri condițiilor impuse de art. 14 alin. (3) din legea 297/2004 nu se poate face prin intermediul unui examen sau concurs ci doar prin consultarea unor înscrisuri.

Or, în condițiile în care Înalta Curte a reținut că ceea ce se verifică cu ocazia autorizării conducătorului unui B.. nu sunt doar condițiile menționate la art. 14 alin. (3) din lege ci toate condițiile stabilite prin Regulamentul atacat este evident că organizarea unui interviu este o modalitate adecvată de verificare, autoritatea publică emitentă acționând în limitele marjei sale de apreciere. Calitățile care sunt verificate în cadrul acestei proceduri nu se referă doar la studiile absolvite și la experiența profesională, pentru a putea fi confirmate prin consultarea unor înscrisuri, ci autoritatea publică trebuie să se asigure că persoana care va conduce entitatea autorizată este în măsură să asigure o administrare sănătoasă și prudentă așa cum prevede art. 10 din legea 297/2004.

Este adevărat că, în acest mod, autoritatea de reglementare ajunge să dispună de o marjă de apreciere foarte largă însă acest lucru nu contravine niciunei dispoziții legale ci este chiar voința legislativului să confere o astfel de marjă de apreciere în considerarea caracterului extrem de tehnic și de dinamic al domeniului valorilor mobiliare, orice reglementare rigidă riscând să conducă la situații care ar putea periclita piața acestor instrumente financiare. Prevenirea arbitrariului nu se poate realiza, în acest caz, prin încorsetarea autorității de reglementare prin intermediul unor norme cu un grad sporit de precizie și concretețe ci doar prin verificarea, în fiecare caz particular reclamat, a modalității în care autoritatea publică și-a exercitat competența în limitele marjei sale de apreciere, prin analizarea temeiniciei motivelor invocate în situația respingerii unei cereri de autorizare.

În raport de aceste considerente se constată că dispozițiile normative criticate își găsesc pe deplin suportul în ansamblul prevederilor Legii nr. 297/2004, criticile recurentei fiind limitate strict la neconcordanța dintre normele atacate și prevederile art. 14 alin. (3) din lege privit în mod izolat.

În consecință, față de prevederile art. 496 din C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 2924 din 12 iulie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 februarie 2020.