ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6084/2020

Ședința publică din data de 18 noiembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 2 iunie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român ("RAR"), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea încheierii nr. III/43 din 14.05.2014 și a măsurii nr. 7 din Decizia nr. III.11/03.04.2014, emise de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 3146 din 18 noiembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 3146 din 18 noiembrie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac și casarea sentinței recurate.

Prin decizia nr. 1813 din 17 mai 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 248 din 26 ianuarie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României și a anulat actele atacate, în limita cererii.

Împotriva sentinței civile nr. 248 din 26 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii.

Recurenta-pârâtă invocă încălcarea și aplicarea greșită de către instanța de fond a prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) lit. a), art. 3 alin. (1) lit. a) - d), art. 4 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice, precum și a prevederilor OMTI nr. 847/2011.

Arată recurenta că, potrivit art. 4 alin. (1) din O.U.G. nr. 109/2011, forul tutelar Ministerul Transporturilor nu poate interveni în activitatea de conducere și de administrare a RAR.

Totodată, instanța de fond a ignorat prevederile OMTI nr. 847/2011, în baza căruia s-a dispus desemnarea de personal de specialitate și care se referă la punerea la dispoziție a personalului, nu a bunurilor. Pe de altă parte, OMTI nr. 847/2011 prevede punerea la dispoziție a personalului de specialitate, care trebuie să îndeplinească condițiile de pregătire profesională și de experiență prevăzute expres în anexa la acest ordin, iar nu a mecanicilor și șoferilor solicitați prin adresele Ministerului Transporturilor nr. 38289/30.08.2013 și nr. 3962/27.11.2013.

În aceste condiții, consideră recurenta-pârâtă că reclamanta a asigurat Ministerului Transporturilor folosința gratuită a unora dintre autovehiculele sale și a suportat cheltuielile de folosință a acestor bunuri fără niciun titlu și fără realizarea unui interes personal, ceea ce a condus la o scădere a patrimoniului său, fără a exista o justificare legală.

Referitor la măsura nr. 7, dispusă prin decizia contestată, arată recurenta că a existat un litigiu privind raportul de follow-up, ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, înregistrat în fond pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București, tranșat definitiv prin decizia Tribunalului București, secția a III-a civilă nr. 884/2016. Prin hotărârile pronunțate în acest dosar, Ministerul Transporturilor a fost obligat la achitarea către RAR a sumei estimate drept prejudiciu de misiunea de control financiar desfășurată de Curtea de Conturi a României, reprezentând cheltuieli aferente întreținerii și funcționării autoturismelor proprietatea RAR, obligație pe care Ministerul Transporturilor a și îndeplinit-o. Ca atare, consideră recurenta că instanțele civile au statuat cu autoritate de lucru judecat că patrimoniul RAR a fost prejudiciat, în beneficiul Ministerului Transporturilor, ca urmare a executării unei obligații care nu era prevăzută de lege.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-reclamantă Regia Autonomă Registrul Auto Român a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-reclamantă susține că, potrivit art. 5 din H.G. nr. 76/2009, Ministerul Transporturilor exercită întreaga autoritate asupra unităților aflate în subordine și, totodată, autoritatea ministerială este și ordonator principal de credite, aprobând cheltuielile efectuate de RAR. Nu sunt relevante trimiterile recurentei la dispozițiile O.U.G. nr. 109/2011, întrucât acest act normativ reglementează organizarea internă a RAR, iar nu relația de subordonare față de autoritatea tutelară.

Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că autoturismele au fost puse la dispoziția Ministerului Transporturilor în baza solicitării exprese a acestuia și RAR nu poate refuza punerea în aplicare a ordinelor ministrului și a adreselor de delegare personal sau utilizare a unor bunuri în interes public.

Mai arată intimata că delegarea, constând în repartizarea de autoturisme însoțite de conducător auto, s-a realizat cu respectarea prevederilor legale, în cauză nefiind vorba de o faptă ilicită producătoare de prejudiciu.

Susține și că nu-i este aplicabil textul de lege care definește prejudiciul, din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi a României, invocat în cuprinsul încheierii atacate, întrucât acest regulament reglementează activitatea pârâtei, iar nu cea a regiei reclamante.

Potrivit Normelor metodologice privind utilizarea formularelor specifice activității de exploatare, evidențierea utilizării autovehiculelor din dotarea RAR se face prin folosirea foii de parcurs și a fișei zilnice pentru autovehicule, înscrisuri care au fost întocmite și în cazul autovehiculelor folosite de Ministerul Transporturilor, fiind făcută dovada că autoturismele s-au deplasat la solicitarea autorității ministeriale. Aceste autoturisme au fost puse la dispoziția ministerului pentru asigurarea "serviciului de permanență", nefiind imobilizate și nici folosite în permanență de minister. În concluzie, auditorii externi au interpretat greșit datele înscrise în foile de parcurs și în fișele de activitate zilnică, neexistând vreo dovadă privind săvârșirea unei fapte prejudiciabile a patrimoniului intimatei.

Cât privește hotărârile judecătorești pronunțate în soluționarea dosarului nr. x/2015, intimata-reclamantă învederează că acestea nu au avut ca obiect contestarea deciziei emise de Curtea de Conturi a României, ci obligarea Ministerului Transporturilor la plata sumelor de bani constatate prin decizie ca reprezentând prejudiciu produs RAR.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurenta-pârâtă, Înalta Curte consideră necesar a reda, pe scurt, contextul factual care a condus la promovarea litigiului de față.

În urma desfășurării misiunii de control cu privire la activitatea Regiei Autonome Registrul Auto Român, în perioada 07.01.2014 - 05.03.2021, Curtea de Conturi a României a reținut o serie de abateri de la legalitate și regularitate, consemnate în Raportul de control nr. x/05.03.2014, între care înregistrarea și efectuarea nelegală a unor cheltuieli și plăți generate de folosința autoturismelor aparținând patrimoniului privat al RAR de către ordonatorul principal de credite, Ministerul Transporturilor.

Pentru valorificarea concluziilor raportului de control, Curtea de Conturi a României a emis Decizia nr. III/11 din 03.04.2014 prin care a dispus măsura nr. 7, constând în: a) stabilirea întinderii prejudiciului determinat de suportarea de către Regie a cheltuielilor cu funcționarea, întreținerea și repararea autoturismelor predate gratuit către Ministerul Transporturilor și recuperarea acestuia potrivit legii; b) regularizarea și virarea la bugetul de stat a impozitului pe profit și a taxei pe valoarea adăugată dedusă nelegal aferentă cheltuielilor cu funcționarea, revizia și repararea autoturismelor predate gratuit către Ministerul Transporturilor.

Împotriva acestei decizii a formulat contestație entitatea verificată, contestație respinsă de Curtea de Conturi a României prin încheierea nr. III/43 din 14.05.2014.

Ca urmare, reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român s-a adresat instanței de contencios administrativ, solicitând anularea încheierii amintite și a măsurii nr. 7 din Decizia nr. III/11 din 03.04.2014, invocând, în esență, prevederile Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 847/28.10.2011, prin care îi revenea obligația de a pune la dispoziția Ministerului Transporturilor personalul de specialitate solicitat, precum și raportul de subordonare al RAR față de autoritatea ministerială, stabilit conform H.G. nr. 76/2009, argumente validate de prima instanță prin sentința recurată. În combaterea acțiunii în anulare, pârâta Curtea de Conturi a României a susținut că în speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de OMTI nr. 847/2011 pentru punerea la dispoziția ministerului, de către RAR, a autoturismelor în discuție.

În recurs, părțile și-au menținut poziția procesuală expusă în fața instanței de fond, exprimând opinii contrare asupra legalității cheltuielilor angajate de intimata-reclamantă ca urmare a solicitării Ministerului Transporturilor de delegare a unor mecanici șoferi, emisă în condițiile OMTI nr. 847/28.10.2011.

În acest context, instanței de control judiciar îi revine sarcina de a stabili dacă prevederile Ordinului ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 847/28.10.2011 reprezintă temei justificativ pentru diminuarea patrimonială suportată de Regia Autonomă Registrul Auto Român prin folosința gratuită a autoturismelor sale de către o altă autoritate publică, în speță Ministerul Transporturilor.

Potrivit art. 1 din OMTI nr. 847/2011:

"(1) Directorii generali ai unităților menționate la lit. D) și F) din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 76/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii vor desemna personal de specialitate din cadrul unităților a căror conducere o asigură care să colaboreze în mod direct cu compartimentele de specialitate în cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii începând cu data de 1 noiembrie 2011.

(2) Personalul de specialitate desemnat potrivit art. 1 trebuie să îndeplinească cerințele prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin."

În anexa la ordin, conform celor arătate de recurenta-pârâtă și necontestate de intimatul-reclamant, Regia Autonomă Registrul Auto Român este nominalizată să desemneze personal de specialitate care să colaboreze cu Direcția Generală Reglementări în Transporturi, cerințele posturilor fiind deținerea unei diplome de licență în domeniul științelor inginerești, specializarea ingineria autovehiculelor, precum și experiență în elaborarea și promovarea actelor normative aferente domeniului transporturi rutiere.

Prin urmare, Înalta Curte constată a fi corecte susținerile recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României, potrivit cărora punerea la dispoziția Ministerului Transporturilor a resurselor aparținând Regiei Autonome Registrul Auto Român nu privește bunurile instituției reclamante, ci doar personalul acesteia, neexistând un temei legal în prevederile OMTI nr. 847/2011 pentru folosirea gratuită și decontarea cheltuielilor legate de folosirea autoturismelor, în vederea asigurării "serviciului de permanență" ministerial.

Chiar în ipoteza delegării unor șoferi mecanici ai RAR în cadrul Departamentului Transport - Colectiv Exploatare al Ministerului Transporturilor, conform solicitării ministerului, înregistrată la RAR sub nr. x/29.11.2013, această delegare nu implică și transmiterea folosinței autovehiculelor conduse de șoferii delegați și nici suportarea de către reclamantul RAR a tuturor cheltuielilor cu funcționarea, revizia și repararea acestor bunuri. De altfel, delegarea șoferilor mecanici nu respectă nici condițiile stipulate de OMTI nr. 847/2011, întrucât această funcție nu se încadrează în categoria personalului de specialitate care trebuie să îndeplinească cerințele de studii și experiență profesionale prevăzute în anexa la ordin.

Intimata-reclamantă a susținut că are obligația legală de a respecta ordinele emise de ministrul transporturilor, în temeiul autorității pe care Ministerul Transporturilor o exercită asupra activității RAR, conform H.G. nr. 76/2009, apărare reținută de instanța de fond, dar pe care Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată. Exercitarea autorității Ministerului Transporturilor, inclusiv din perspectiva aprobării bugetului de venituri și cheltuieli al RAR, nu are semnificația invocată de intimată, a posibilității ministerului de a dispune cu privire la resursele autorității reclamante, cu nesocotirea dispozițiilor legale în materie financiară și fiscală, a căror încălcare s-a reținut de pârâtă prin Decizia nr. III/11 din 03.04.2014 (art. 21 alin. (1), art. 128 alin. (4), art. 129 alin. (4), art. 145 alin. (2) lit. a), art. 148, art. 149 din Codul fiscal, pct. 106 alin. (2) din OMFP nr. 3055/2009). Potrivit art. 1 din H.G. nr. 768/1991, Regia Autonomă Registrul Auto Român este persoană juridică ce funcționează pe bază de gestiune economică și autonomie financiară, iar conform art. 18 din Regulamentul de organizare și funcționare al regiei, "veniturile și cheltuielile regiei se stabilesc prin buget pentru fiecare exercițiu financiar și cuprind (...) la cheltuieli, valorile consumate pentru funcționarea regiei". Or, efectuarea unor cheltuieli în interesul exclusiv al unui terț, fie el și ordonatorul principal de credite, nu se încadrează în categoria cheltuielilor pentru funcționarea regiei, având caracter nedeductibil din punct de vedere fiscal.

Prin urmare, diminuarea patrimonială suportată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, constând în cheltuielile nedeductibile aferente autoturismelor puse la dispoziție cu titlu gratuit Ministerului Transporturilor, nu are o justificare legală prin raportare la OMTI nr. 847/2011, H.G. nr. 76/2009 ori H.G. nr. 768/1991, coroborate cu dispozițiile Codul fiscal, fiind legală obligația de recuperare a acestor cheltuieli, stabilită prin măsura nr. 7 din Decizia Curții de Conturi a României nr. III/11 din 03.04.2014.

Vor fi respinse, ca neîntemeiate, apărările intimatei-reclamante vizând inaplicabilitatea prevederilor Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi a României, care definesc noțiunea de "prejudiciu" prin raportare la existența unei fapte ilicite. Pe de-o parte, existența faptei ilicite a fost dovedită, în sensul angajării unor cheltuieli nepermise de lege, care afectează patrimoniul regiei. Pe de altă parte, nu se poate susține că acest regulament nu este aplicabil în cazul reclamantei, cât timp cuprinde dispozițiile de ordin procedural după care se desfășoară activitatea de control a Curții de Conturi a României asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public (conform art. 1 din Legea nr. 94/1992), căruia i se supune și reclamanta, în calitate de regie autonomă cu capital de stat.

Sunt nerelevante și apărările formulate de intimata-reclamantă cu privire la respectarea normelor de utilizare a formularelor specifice activității de exploatare a autoturismelor, întrucât întocmirea corespunzătoare a foilor de parcurs și a fișelor activității zilnice confirmă doar exploatarea efectivă a vehiculelor de către Ministerul Transporturilor, fără a lămuri legalitatea si deductibilitatea cheltuielilor efectuate de proprietarul acestora pentru uzul gratuit al unui terț.

Cât privește dispozițiile O.U.G. nr. 109/2011, invocate în recurs de pârâta Curtea de Conturi a României, Înalta Curte constată că acest temei de drept a fost înfățișat pentru prima dată în calea de atac, nefiind menționat în cuprinsul actelor administrative contestate, nici în actele procesuale depuse de această parte pe parcursul ambelor cicluri procesuale. Așadar, prevederile O.U.G. nr. 109/2011 nu pot fi avute în vedere în prezenta fază procesuală, reprezentând apărări noi ale pârâtei, neanalizate de instanța de fond, iar nerespectarea acestui act normativ nu a fost reținută în cuprinsul actelor administrative atacate ca motiv de nelegalitate al diminuării patrimoniale suportate de RAR, de natură a fundamenta obligația de stabilire și recuperare a prejudiciului dispusă prin măsura nr. 7 din decizia Curții de Conturi a României.

Nu vor fi reținute nici criticile recurentei-pârâte prin care se invocă autoritatea de lucru judecat a sentinței civile nr. 11435/11.06.2016, pronunțată de Judecătoria sectorului 1 București în dosarul nr. x/2015, definitivă prin decizia Tribunalului București, secția a III-a civilă nr. 884/25.02.2016. Acest litigiu nu a avut ca obiect contestarea deciziei emise de Curtea de Conturi a României, ci obligarea Ministerului Transporturilor la plata sumelor de bani constatate prin decizie ca reprezentând prejudiciu produs RAR, nefiind pusă în discuție legalitatea încheierii nr. III/43 din 14.05.2014 și a măsurii nr. 7 din Decizia nr. III.11/03.04.2014, emise de pârâtă.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile din recurs formulate de pârâta Curtea de Conturi a României referitoare la inexistența unui temei legal al diminuării patrimoniale suportate de reclamanta RAR prin folosința gratuită a autoturismelor sale de către Ministerul Transporturilor. Această concluzie susține legalitatea măsurii dispuse de Curtea de Conturi a României cu privire la necesitatea recuperării prejudiciului adus patrimoniului RAR și impune reformarea soluției pronunțate de instanța de fond.

În concluzie, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 248 din 26 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Regia Autonomă Registrul Auto Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.