ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 589/2020

Ședința publică din data de 5 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ.., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 11.05.2017 sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Externe și Ministerul Afacerilor Interne, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea în tot a formularului standard pentru notificarea și motivarea refuzului unei vize eliberate de România, emis la data de 16.01.2017, de către Consulatul României la Tel Aviv, constatarea nelegalității refuzului acordării vizei romane de lunga ședere, obligarea pârâților la plata sumei de 100.674 RON, constând în despăgubiri materiale (674 RON) și morale (100.000 RON) ocazionate de refuzul nelegal al acordării vizei romane de lunga ședere, precum și plata dobânzii legale până la data achitării efective, precum și la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3495 din 5 octombrie 2017, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și, pe cale de consecință, a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu acesta ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

De asemenea, a respins excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, ca neîntemeiată.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Externe, cu sediul în București și Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Totodată, a respins cererea reclamantului de obligare a pârâților la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamantul A., în condițiile art. 493 C. proc. civ.

După prezentarea detaliată a contextului raportului juridic litigios, prin argumentele prezentate în susținerea motivelor de nelegalitate, în contextul reiterării succinte a situației de fapt generatoare a prezentului litigiu, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în esență, recurentul-reclamant a susținut că hotărârea instanței de fond este o consecință a aplicării greșite a normelor de drept material.

Astfel, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Afecerilor Externe, instanța de fond în mod greșit a reținut că, raportat la domeniul contenciosului administrativ, autoritatea emitentă a actului atacat deține calitatea de subiect pasiv în cadrul raportului juridic obligațional existența calității procesuale pasive a unui pârât presupune o identitate între persoana pârâtului și subiectul pasiv din raportul juridic obligațional dedus judecății.

Dispozițiile art. 30 alin. (7) din O.U.G. nr. 194/2002 prevăd că "Viza de lungă ședere se acordă de către misiunile diplomatice și oficiile consulare ale României, cu aprobarea Centrului Național de Vize, numai după obținerea avizului Oficiului Român pentru Imigrări."

Așadar, cetățeanul străin nu poate obține viza pentru angajare în muncă decât după ce obține avizul Inspectoratului general pentru Emigrări, instituție subordonată Ministerul Afacerilor Interne.

Pe fondul cauzei, recurentul-reclamant a arătat că autoritatea emitentă a actului administrativ avea obligația de a încunoștiința în mod clar cu privire la motivul care a determinat respingerea solicitării prin emiterea de acordare a vizei de lungă ședere, indicând clar punctul de la art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 pe care acesta nu l-a îndeplinit.

În continuare, arată că, recurentul avea afaceri în România și era blocat în orașul Tel Aviv și, deși în luna noiembrie a formulat o cerere către consulat pentru acordarea vizei, nu a fost programat la interviu, deși Ministerul Afacerilor Externe susține, nedovedit, contrariul.

Ulterior, la solicitarea recurentului, de a i se indica stadiul solicitării, a fost comunicat formularul standard, însă la rubrica observații ale motivelor, a fost indicat în mod incomplet textul de lege, respectiv art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, fără a se indica și litera.

În opinia sa, neindicarea literei sau nebifarea vreunei căsuțe, precum și modul în care a fost transmis acest act administrativ, poate conduce la constatarea nelegalității lui.

Arată că, vătămarea care i-a fost adusă prin nemotivarea deciziei de respingere a solicitării de acordare a vizei de lungă ședere constă în imposibilitatea atacării soluției, precum și în imposibilitatea depunerii unei noi cereri de acordare a vizei, dat fiind faptul ca nu a avut cunoștința de lipsurile care au determinat luarea unei astfel de decizii.

Fată de acestea, recurentul -reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

Prin întâmpinările formulate, intimații-pârâți Ministerul Afacerilor Externe și Ministerul Afacerilor Interne, au solicitat, pe fondul cauzei, respingerea recursului ca nefondat, cu consecința menținerii ca temeinică și legală a sentinței atacate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpine, Înalta Curte, reverificând probatoriul administrat față de conținutul prevederilor legale aplicabile, apreciază că recursul este nefondat, prin prisma motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neimpunându-se reformarea sentinței, pentru considerentele care urmează.

Prealabil examinării motivelor de recurs, prima chestiune ce se impune a fi precizată este cea referitoare la obligația prevăzută în sarcina părții care exercită această cale de atac de a dezvolta argumente ce se subscriu unuia dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., aceasta deoarece recursul nu își propune rejudecarea fondului cauzei, ci examinarea legalității Încheierilor/hotărârilor atacate.

Efectuând propria evaluare asupra împrejurărilor de fapt și de drept ale cauzei, Înalta Curte constată că sentința atacată reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

Critica recurentului vizând solutia instanței de fond cu privire la admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne, cu interpretarea greșită a dispozițiile art. 30 alin. (7) din O.U.G. nr. 194/2002 și fără a lua în considerare apărările recurentului-reclamant, nu poate fi primită, fiind lipsită de suport legal.

Din examinarea lucrărilor din dosar, rezultă că instanța a procedat la soluționarea excepției în conformitate cu dispozițiile art. 36 teza I din C. proc. civ., iar aspectele învederate de recurent nu pot fi puse în discuție din perspectiva unui aspect de nelegalitate a sentinței.

Practic, calitatea de pârât în proces trebuie să corespundă cu calitatea de titular al obligației ce formează conținutul raportului juridic de drept material dedus judecății.

Este de menționat că, în orice acțiune în justiție, înainte de a discuta dreptul reclamantului, instanța este obligată să verifice calitatea părților pentru că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din dreptul material dedus judecății.

În contencios administrativ, calitatea procesuală a pârâtului este determinată de aptitudinea sa de a emite acte administrative supuse controlului judecătoresc, fapt ce îi conferă capacitate administrativă și legitimitate procesuală.

Potrivit prevederilor art. 44 alin. (4) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, străinul poate solicita viza de lungă ședere pentru angajare în muncă în termen de 60 de zile de la data obținerii avizului de angajare de către angajator. Viza se aprobă de Centrul Național de Vize, în termen de 10 zile de la data depunerii cererii de eliberare a vizei, fără a mai fi necesară obținerea avizului prevăzut la art. 30 alin. (7)

De asemenea, acesta este o instituție publică cu personalitate jridică și capacitate administrative proprie, putând sta în cauzele care au ca obiect controlul actelor administrative emise în exercitarea atribuțiilor sale.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material respectiv art. 27 alin. (2) lit. i) și art. 31 din O.U.G. nr. 194/2002 este și el nefondat.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

De asemenea, nu se învederează o altă situație de fapt, recurentul nu a prezentat probe contrare celor reținute de instanța de fond.

Curtea reține că recurentul-reclamant A., cetățean israelian, a depus la data de 16.10.2020, o solicitare de acordare a vizei de lungă ședere pentru angajare în muncă (tip D/AM), cerere introdusă prin sistemul eViza, la care a atașat documentele prevăzute la art. 44 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv formularul aferent cererii de viză, pașaport valabil, fotografii, asigurare medicală, dovadă a mijloacelor financiare, copia avizului de muncă nr. x din 04.11.2016, emis de Inspectoratul General pentru Imigrări, precum și cazierul judiciar israelian fără număr, din data 22.11.2016, din cuprinsul căruia a reieșit că recurentul A. era înscris în cazierul judiciar israelian cu o infracțiune la legea locală, pentru care a fost condamnat cu închisoare cu suspendare pentru 3 luni și o amendă penală.

Cererea de acordare a vizei române a fost respinsă în conformitate cu prevederile O.U.G nr. 194/2002, art. 27 alin. (2), care stipulează că viza se poate emite doar dacă "nu există îndoieli întemeiate cu privire la autenticitatea documentelor justificative înaintate de către solicitant sau cu privire la veridicitatea datelor pe care acestea le cuprind, ta gradul de încredere care poate fi acordat declarațiilor solicitantului sau cu privire la intenția acestuia de a părăsi teritoriul României înainte de expirarea vizei pe care o solicita".

Notificarea deciziei de refuz a cererii de viză s-a făcut de către misiunea diplomatică printr-un document oficial, datat și care poartă ștampila oficială a misiunii, fiind semnat de primire și de către recurentul-reclamant.

În considerentele sentinței recurate, instanța de fond a reținut, printre altele, că refuzul autorității pârâte de a acorda reclamantului dreptul de ședere pe termen lung este un refuz justificat prin faptul că împrejurarea avută de Consulatul României la Tel Aviv la respingerea cererii de acordare a vizei de lungă ședere rezultă și din înscrisurile anexate acesteia, respectiv extrasul din Sistemul Național de Informații privind Vizele din care rezultă că reclamantul figurează cu consemne active din data de 26.03.2013, din care consemne penale din data de 09.09.2013, în vreme ce din înscrisurile depuse de reclamant anexat cererii de acordare a vizei rezultă doar existența cazierului judiciar.

Astfel, instanța a apreciat în mod legal,că formularul standard pentru notificarea și motivarea refuzului unei vize eliberate de România emis la data de 16.01.2017 este motivat, având in vedere că formularul conține la rubrica "observații/alte motive" motivul neacordării vizei române, respectiv neîndeplinirea condițiilor din O.U.G. nr. 194/2002, art. 27 alin. (2).

Curtea constată că motivele care au stat la baza refuzului se regăsesc atât în cuprinsul actului comunicat reclamantului (unde se indică temeiul de drept al soluției), având nr. C 153 din 10. 01 2017, cât și în cuprinsul documentației care a stat la baza emiterii acestui act, iar această manieră de redactare a motivelor corespunde specificului procedurii soluționării solicitărilor de acordare a vizelor, constând, în esență, în: - formularea solicitării de acordare a vizei la Ambasada României din țara de origine a străinului solicitant (în speță, Ambasada României din Tel Aviv); - efectuarea de verificări, în România, de către cei care emit avizele și aprobarea prealabilă; - soluționarea cererii și comunicarea deciziei către reclamant.

Întrucât această procedură presupune, prin natura ei, desfășurarea de activități în locuri situate la distanțe foarte mari, precum în speță, derularea ei se realizează prin intermediul bazei de date naționale cu privire la străini, aferentă Sistemului Național e Informații privind Vizele, în care, din rațiuni evidente de operare eficientă, se trec doar elementele esențiale și rezultatele activităților desfășurate.

De asemenea, în mod legal prima instanță a reținut că, pentru a interveni sancțiunea în cazul nemotivării actului este necesar ca partea interesată să invoce și să probeze existența unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului. Or, în mod corect Curtea de Apel București a reținut că reclamantul a invocat că prin nemotivarea formularului standard i s-a creat o vătămare constând în imposibilitatea contestării acestuia în fața instanței de contencios administrativ, susținere contrazisă chiar prin prezentul demers judiciar declanșat de domnul A..

Totodată, a apreciat judecătorul fondului că, în analiza cererii reclamantului, coroborând rubricile predefinite, autoritatea publică a apreciat că aceste condiții sunt îndeplinite de către reclamant, cu prevederile art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, ce reglementează totalitatea condițiilor ce trebuie îndeplinite pentru acordarea vizei de lungă ședere, Curtea constată că se poate deduce împrejurarea care a determinat în concret respingerea cererii reclamantului, respectiv neîndeplinirea condiției prevăzute la art. 27 alin. (2) lit. i), respectiv să nu existe îndoieli întemeiate cu privire la autenticitatea documentelor justificative înaintate de către solicitant sau cu privire la veridicitatea datelor pe care acestea le cuprind, la gradul de încredere care poate fi acordat declarațiilor solicitantului, sau cu privire la intenția acestuia de a părăsi teritoriul României înainte de expirarea vizei pe care o solicită.

Mai mult decât atât, întrucât întreaga procedură se desfășoară transparent, în baza prevederilor detaliate cuprinse în O.U.G. nr. 194/2002, maniera de redactare a motivelor poate fi cunoscută în mod rezonabil de către străinii solicitanți.

Prin urmare, criticile reclamantului cu privire la maniera de motivare a actului atacat sau la pretinsa nemotivare nu au aptitudinea concretă să atragă anularea actelor atacate, întrucât, pe de o parte, rațiunea prevederilor expuse are legătură, fără echivoc, cu asigurarea, în mod efectiv, a posibilității contestării actelor, iar, pe de altă parte, potrivit Legii contenciosului administrativ (art. 1 și art. 8) și jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (a se vedea, Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 3 iulie 2014 în cauzele conexate Kamino International Logistics BV - C-129/13, Datema Hellmann Worldwide Logistics BV - C-130/13 - împotriva Staatssecretaris van Financiën), anularea unui act administrativ poate interveni doar dacă există o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

Totodată, această manieră de motivare a actelor administrative, prin prezentarea în cuprinsul lor a motivelor esențiale și trimiterea, pentru detaliere sau descriere, la alte acte, este des uzitată în practica organelor administrative și confirmată, pentru situații justificate, de jurisprudență. Aceasta, deoarece, prin norma de trimitere, actul la care se face referire se înglobează, în această modalitate, în actul administrativ de referință.

De altfel, această abordare a fost dezvoltată și în jurisprudența franceză administrativă a Consiliului de Stat, în care, reținându-se că în orice situație, chiar și când există o puterea de apreciere foarte largă a administrației publice, totuși această putere "este supusă controlului minimal al erorii de drept în motivare, la un control al inexactității materiale a faptelor și al deturnării de putere " (CE 10 mai 1912, Abbe Bouteyre; 8 decembrie, Delle Pasteau etc), iar în acest scop se vor cere cel puțin "ansamblul documentelor în baza cărora a fost luată măsura".

Analizând motivul avut în vedere pentru respingerea cererii de acordare a vizei române, este de remarcat că refuzul acordării vizei a avut la bază dispozițiile legale în vigoare, respectiv art. 24 alin. (2) lit. i) din O.U.G. nr. 194/2002, precum și o bază factuală reprezentată de cererea de acordare a vizei și înscrisurile anexate acesteia.

Curtea amintește că legislația în vigoare nu reglementează un drept al străinului de a obține viza de lungă ședere, organul abilitat având o anumită libertate de apreciere a oportunității acordării acesteia, căci finalitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 194/2002 este aceea a controlului imigratiei în conformitate cu obligațiile asumate de România prin documentele internaționale la care este parte, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 1 din actul normativ anterior menționat.

În concluzie, din analiza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, Curtea reține ca dovedită situația de fapt ce a stat la baza refuzului de acordare a vizei de lungă ședere,demersul recurentului-reclamant neputând fi pus, în mod obiectiv în relatie cu scopul declarat, cu atât mai mult cu cât, în concret, refuzul acordării vizei de lungă ședere nu a fost determinat de activitatea profesională desfășurată de către acesta.

În aceste condiții, aflându-ne în prezența unei stări de fapt, din perspectiva prevederilor legale incidente, Curtea constată că susținerea recurentului-reclamant conform căreia cea de-a doua cerere de acordare a vizei a fost admisă, deși au fost anexate aceleași înscrisuri ca și la prima cerere, este neîntemeiată întrucât anexat celei de-a două cereri a fost anexate un alt cazier judiciar, emis la data de 19.12.2016, ce cuprinde alte informații decât cel emis la data de 22.11.2016, depus inițial .

Depunerea unei solicitări de viză și a documentelor justificative aferente reprezintă o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru eliberarea unei vize în favoarea unui resortisant terț.

În procesul de examinare și soluționare a fiecărei cereri de viză depuse de cetățeni străini, la misiunile diplomatice și oficiile consulare ale României, se verifică și se iau în considerare datele rezultate din documentele justificative și verificările specifice cu privire la solicitanții, cetățeni străini.

Pentru aceste considerente, reținând că refuzul exprimat de partea pârâtă este justificat atât în fapt cât și în drept, dar și că niciunul dintre motivele invocate de recurent nu este fondat, având în vedere și dispozițiile 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002, art. 1, art. 8 din Legea nr. 554/2004.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În acest context, se constată că argumentele recurentului nu relevă nicio încălcare a normelor de drept material de natură a conduce la casarea sentinței recurate, motiv pentru care, în aplicarea dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat in cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 3495 din 5 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 februarie 2020.