ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2601/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost completată, reclamantul A., cetățean turc a formulat contestație, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări împotriva deciziei pronunțată de Consulatul României la Istanbul - Turcia și Ministerul Afacerilor Externe, prin care i s-a refuzat acordarea vizei de lungă ședere pentru reîntregirea familiei, solicitând desființarea deciziei pronunțată de Consulatul României la Istanbul - Turcia ca nelegală și netemeinică și obligarea la pronunțarea unei decizii de acordare a vizei de lungă ședere pentru reîntregirea familiei.

Prin sentința nr. 5065 din 20 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei:

- a respins ca neîntemeiate excepțiile lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâți, precum și excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări;

- a admis în parte acțiunea completată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General pentru Imigrări și Ministerul Afacerilor Externe prin Centrul Național de Vize;

- a anulat în parte actul administrativ emis la data de 25.01.2017 de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe prin Centrul Național de Vize și Consulatul General al României la Istanbul, Turcia, intitulat,,Formular standard pentru notificarea și motivarea refuzului sau a anulării vizei acordate de către România" și a obligat pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări să emită un nou aviz motivat cu privire la solicitarea reclamantului de acordare a vizei de lungă durată pentru reîntregirea familiei, în termen de 30 zile de la comunicarea prezentei hotărâri, iar pârâtul Ministerul Afacerilor Externe - CNV să soluționeze cererea administrativă prin emiterea unui act administrativ corespunzător motivat, în 30 zile de la comunicarea avizului Inspectoratul General pentru Imigrări;

- a respins în rest acțiunea ca neîntemeiată;

- a obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 600 RON cheltuieli de judecată admise în parte.

Împotriva sentinței nr. 5065 pronunțată în data de 20 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs, în termen legal, pârâții Ministerul Afacerilor Externe și Inspectoratul General pentru Imigrări. Ambii recurenți-pârâți au solicitat casarea sentinței recurate, rejudecarea cauzei și după rejudecarea litigiului în fond să se respingă ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.

I. În recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe au fost invocate motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, apreciind că instanța a aplicat greșit normele de drept material prevăzute de O.U.G. nr. 194/2002 și faptul că soluția instanței de fond cuprinde motive străine de natura pricinii.

În dezvoltarea motivelor de recurs, după o scurtă prezentare a situației de fapt, s-a apreciat că hotărârea instanței de fond cuprinde motive străine de natura cauzei, fiind incidente și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., iar instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de drept material, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Au fost criticate susținerile instanței de fond atât prin prisma responsabilităților și competențelor autorităților cu atribuții în acordarea vizei române, cât și prin prisma modalității de emitere a unui aviz motivat, respectiv de acordare a vizei române.

Decizia privind refuzul cererii de viză a fost luată de către Centrul Național de vize din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, în baza avizului negativ exprimat de către Inspectoratul General pentru Imigrări, conform atribuțiilor acestei instituții, aceasta fiind instituția care deține atribuții exclusive în prelungirea dreptului de ședere temporară a străinilor pe teritoriul României.

Dacă Inspectoratul General pentru Imigrări emite un aviz negativ cu privire la o cerere de viză de lungă ședere, decizia Centrului Național de Vize nu poate fi decât în sensul neaprobării cererii de viză. Astfel, acest Centru nu deține atribuții în efectuarea unor verificări care să poată solicita informații suplimentare ori alte informații care să conducă la o soluție diferită față de cea stabilită de către Inspectoratul General pentru Imigrări, prin avizul exprimat ori care să combată fundamentat avizul respectiv.

O.U.G. nr. 194/2002 nu conține prevederi cu privire la condițiile de formă ad validitatem ale actului prin care i se comunică solicitantului, cetățean străin, refuzul acordării vizei române.

Mai mult, în condițiile în care instanța de fond a obligat să soluționeze cererea reclamantei prin emiterea unui act administrativ motivat corespunzător, cererea de acordare a unei vize se analizează prin prisma unor documente justificative, or aceste documente erau valabile în anul 2016.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, rejudecând cauza în fond, respingerea acțiuni ca neîntemeiată.

II. În recursul declarat de Inspectoratul General pentru Imigrări a fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea dată fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Inspectoratul General pentru Imigrări a invocat, în conformitate cu dispozițiile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, excepția inadmisibilității contestației raportat la capătul de cerere privind avizul transmis de această instituție Centrului Național de Vize.

În susținerea acestei excepții s-a arătat că avizul la care face referire reclamantul nu reprezintă un act administrativ, ci este o notificare în format electronic între Inspectoratul General pentru Imigrări și Centrul Național de vize din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, prin intermediul sistemelor informatice (SIMS), (SNIV), astfel că nu poate face obiectul unui litigiu de contencios administrativ în raport cu pretențiile reclamantului din dosar.

Pe fondul cauzei, au fost prezentate considerentele în baza cărora instituția recurentă a apreciat că există motive să se considere că viza este solicitată în scopul imigrării ilegale, din verificări rezultând indicii cu privire la existența unei posibile căsătorii de conveniență.

În cazul acestei proceduri, solicitarea avizului Inspectoratului General pentru Imigrări este obligatorie și prealabilă, însă avizul este consultativ, în sensul că organul emitent al actului administrativ are facultatea de a-l respecta sau nu, iar Ministerul Afacerilor Externe și-a însușit motivele prezentate în cuprinsul avizului și a respins cererea de acordare a vizei de lungă ședere pe teritoriul României.

Instanța de fond a apreciat că există o motivare necorespunzătoare a refuzului eliberării vizei și a preluat prin analogie și în cazul avizului transmis de Inspectoratul General pentru Imigrări, dar în mod eronat, s-a considerat că nici avizul nu este motivat.

A fost criticată soluția instanței de fond și pentru că a fost respinsă greșit excepția lipsei calității procesuale pasive pentru că nu există identitate între persoana pârâților și autoritățile publice emitente a actelor atacate în cauză.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței, admiterea excepțiilor invocate și respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, în condițiile în care se va trece peste aceasta, să se respingă acțiunea ca nefondată.

Au fost depuse înscrisuri în legătură cu cererea reclamantului.

Recurentul Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare la recursul declarat de Inspectoratul General pentru Imigrări și a solicitat respingerea cererii de recurs, iar recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări a formulat întâmpinare la recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe și a solicitat admiterea acestuia.

După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursurile declarate pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea acțiunii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu Inspectoratul General pentru Imigrări și Ministerul Afacerilor Externe, prin care a solicitat anularea deciziei Consulatului României la Istanbul - Turcia, prin care i s-a refuzat acordarea vizei de lungă ședere pentru reîntregirea familiei, obligarea la pronunțarea unei decizii de acordare a vizei de lungă ședere pentru reîntregirea familiei.

La data de 15.11.2016, reclamantul, cetățean turc a depus o cerere de viză de lungă ședere în scop de reîntregire a familiei la Ambasada României la Istanbul, reclamantul învederat că s-a căsătorit la data de 22.06.2016 cu numita B. în Turcia, localitatea Esenyurt, intenționând a se reîntregi familia pe teritoriul României.

În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (7) din O.U.G. nr. 194/2002, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări aviz în vederea acordării vizei de lungă ședere.

Având în vedere atribuțiunile sale, pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări a procedat la verificarea îndeplinirii condițiilor potrivit dispozițiile art. 30 alin. (8) din O.U.G. nr. 194/2002, însă a constatat neîndeplinirea prevederilor art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002, sens în care a transmis avizul său negativ către Centrul Național de Vize din cadrul pârâtului Ministerului Afacerilor Externe.

Pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări a reținut în esență la exprimarea acestui aviz negativ următoarele împrejurări:

În fapt, la data evaluării condițiilor de acordare a vizei și emiterii avizului, instituția a apreciat că există motive să se considere că viza este solicitată în scopul migrării ilegale.

Conform art. 2 lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002 prin "reîntregirea familiei" se înțelege " intrarea și șederea pe teritoriul României a membrilor de familie ai unui străin cu ședere legală pe teritoriul României sau ai unui cetățean român, în scopul păstrării unității familiei, indiferent de data stabilirii acestei relații de familie".

Totodată, pârâtul a avut în vedere faptul că reclamantul a încheiat căsătoria în Turcia la data de 22 iunie 2016, iar anterior a beneficiat doar de o viza de scurtă ședere în România, valabilă 15 zile (din 02.06.2017 - 01.07.2016), astfel că solicitarea de viză de lungă ședere pentru reîntregirea familiei a fost formulată după o perioadă foarte scurtă, nefiind susținută în vreun fel legătura soților în această perioadă ori anterior, care să releve relația efectivă dintre aceștia.

De asemenea, a mai reținut același pârât că, nu a rezultat din evidențe că străinul a mai călătorit în spațiul U.E., iar prin întoarcerea în țara de origine de bunăvoie să rezulte că va respecta regimul străinilor în spațiul comunitar, în sensul că nu urmărește migrarea" ilegală".

Având în vedere cele mai sus menționate, pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări a considerat că nu sunt îndeplinite condițiile de acordare a vizei de lungă ședere pentru reîntregirea familiei, avizul negativ fiind comunicat reclamantului prin adresa emisă la data de 25.05.2017 sub nr. x.

Prin decizia emisă de Ministerul Afacerilor Externe intitulată "Formular standard pentru notificarea și motivarea refuzului sau a anulării vizei acordate de către România" cetățeanului străin i s-a refuzat acordarea vizei de lungă ședere în scop de reîntregirea familiei, considerându-se că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002, în sensul că viza ar fi fost solicitată în scopul migrației ilegale, conform avizului negativ exprimat de către pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări.

Instanța de fond a analizat atât excepția inadmisibilității capătului de cerere cu privire la anularea actului constând în avizul negativ emis de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, excepția lipsei caliltății procesuale pasive, cât și fondul cauzei și a respins cele două excepții, dar a admis acțiunea reclamantului în parte, fiind anulat în parte actul administrativ emis la data de 25.01.2017 de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe prin Centrul Național de Vize și Consulatul General al României la Istanbul, Turcia, intitulat "Formular standard pentru notificarea și motivarea refuzului sau a anulării vizei acordate de către România" și a obligat pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări să emită un nou aviz motivat cu privire la solicitarea reclamantului de acordare a vizei de lungă durată pentru reîntregirea familiei, în termen de 30 zile de la comunicarea prezentei hotărâri, iar pârâtul Ministerul Afacerilor Externe - Centrul Național de Vize să soluționeze cererea administrativă prin emiterea unui act administrativ corespunzător motivat, în 30 zile de la comunicarea avizului Inspectoratul General pentru Imigrări.

A fost respinsă în rest acțiunea ca neîntemeiată și a obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 600 RON cheltuieli de judecată admise în parte.

În motivarea acestei soluții instanța de fond a considerat că împrejurările concrete care au stat la baza dreptului de apreciere au fost unele formale, subiective, întemeiate pe durata relației dintre părți și nu s-a menționat în mod univoc motivul concret de fapt și de drept care a determinat în privința reclamantului prezența riscului imediat al încheierii unei căsătorii de convenientă sau eludare a scopului acordării acestui tip de viză în favoarea reclamantului.

Împotriva acestei soluții au formulat recurs cele două instituții pârâte, criticile formulate fiind fondate în privința soluției pronunțate pe fondul cauzei, fiind însă nefondate în privința celor două excepții invocate de Inspectoratul General pentru Imigrări.

În recursul declarat de Inspectoratul General pentru Imigrări a fost criticată soluția instanței de fond în ceea ce privește respingerea excepției inadmisibilității, critici care sunt nefondate.

Recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări apreciază să acțiunea reclamantului ar fi inadmisibilă în ceea ce privește solicitarea de anulare a avizului negativ emis de acesta pentru că nu ar fi un act administrativ.

Într-adevăr, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca actul unilateral, cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Chiar instanța de fond a apreciat că avizul atacat nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar a considerat că se poate analiza acesta pentru că produce efecte juridice în sensul respingerii solicitării de acordare a vizei de lungă ședere.

Deși instanța de fond a făcut referire la prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății", recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări nu a făcut nicio trimitere la acestea în motivele de recurs.

În raport de aceste prevederi, chiar dacă avizul emis de Inspectoratul General pentru Imigrări nu este un act administrativ, în contextul analizării actului prin care s-a comunicat refuzul acordării vizei de lungă ședere de către Ministerul Afacerilor Externe - Centrul Național de Vize, poate fi analizată legalitatea acestui aviz.

În legătură cu excepția lipsei calității procesuale pasive, în cadrul motivelor de recurs, Inspectoratul General pentru Imigrări a făcut o simplă afirmație spunând că, în mod greșit, s-a reținut că există identitate între persoana pârâților și autoritățile publice emitente ale actelor atacate în cauză.

Însă, nu este greșită soluția instanței de fond în privința acestei excepții deoarece au calitatea de pârât autoritățile publice care au emis avizul negativ (Inspectoratul General pentru Imigrări) și decizia de respingere a cererii reclamantului de acordare a vizei de lungă ședere (Ministerul Afacerilor Externe).

În ceea ce privește soluția instanței pe fondul cauzei, criticile formulate sunt fondate referitoare la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar nu vor fi reținute criticile ce vizează motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Conform art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.:

"hotărârea este nelegală atunci când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii".

Recurentul Ministerul Afacerilor Externe susține că hotărârea instanței de fond ar cuprinde motive străine de natura pricinii, însă, din analiza considerentelor sentinței atacate, rezultă că aceasta estre motivată cu respectarea prevederilor art. 425 C. proc. civ. și nu conține motive străine de natura pricinii deoarece motivarea a cuprins argumentele instanței de fond în justificarea soluției pronunțate, aceea de admitere în parte a acțiunii, de anulare în parte a actelor contestate și de obligare la emiterea unui act administrativ corespunzător motivat de către Inspectoratul General pentru Imigrări, în rest fiind respinsă acțiunea reclamantului.

Însă, referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea este nelegală dacă a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept materiale, criticile sunt fondate.

Din probele administrate rezultă că reclamantul A., cetățean turc, a solicitat acordarea vizei de lungă ședere pentru reîntregirea familiei.

Conform art. 30 alin. (7) și (8) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România:

"(7) Viza de lungă ședere se acordă de către misiunile diplomatice și oficiile consulare ale României, cu aprobarea Centrului Național de Vize, numai după obținerea avizului Oficiului Român pentru Imigrări.

(8) Avizul Oficiului Român pentru Imigrări prevăzut la alin. (7) constată în deplinătatea condițiilor prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. a), e), g), h), art. 8 lit. b- d), art. 27 alin. (2) lit. c) și e), precum și a condițiilor speciale pentru fiecare tip de viză."

Inspectoratul General pentru Imigrări, în baza prevederilor art. 30 alin. (8) din O.U.G. nr. 194/2002, la solicitarea Ministerului Afacerilor Externe, a procedat la verificarea condițiilor și a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/202, avizul fiind transmis Centrului Național de Vize din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.

Conform art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002, viza se poate acorda dacă nu există motive să se considere că este solicitată în scopul migrării ilegale.

Instanța de fond a apreciat că acest aviz este nemotivat și că documentația care a stat la baza verificărilor efectuate nu au fost prezentate împrejurări de drept și de fapt concrete, însă din analiza înscrisurilor depuse în fața instanței de recurs (procesul-verbal de discuții din 14.11.2016 încheiat în legătură cu discuțiile purtate cu C. de către Inspectoratul General pentru Imigrări, Direcția pentru Imigrări a Municipiului București, declarația dată de D. la 5.12.2016), dar și a celor depuse în fața instanței de fond (adresa nr. x/2017 emisă de Inspectoratul General pentru Imigrări, rezultă că s-au prezentat argumentele pentru care s-a apreciat de către Inspectoratul General pentru Imigrări că ar fi incidente în cauză dispozițiile art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ, iar actul administrativ este considerat motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care emitentul său îl consideră justificat.

Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate a actului administrativ, iar obiectul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului.

Ea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea să verifice astfel dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Prin urmare, motivarea unui act administrativ este necesară în cazul tuturor actelor administrative, fie individuale, emise la cerere sau nu, fie normative, iar faptul că în Legea nr. 554/2004 nu este indicată obligativitatea motivării actului administrativ nu scutește organele administrației publice de a motiva actele pe care le emit.

În speță, instanța de fond a considerat că avizul emis de Inspectoratul General pentru Imigrări nu este un act administrativ, ci o operațiune administrativă, dar, ulterior, face referire în considerente, la "nelegalitatea actelor atacate" în prezenta cauză și despre "nemotivarea refuzului concretizat prin emiterea actelor atacate".

Însă, din probele administrate rezultă că avizul negativ emis de Inspectoratul General pentru Imigrări a avut la bază verificările efectuate și despre care părțile au aflat, iar faptul că în adresa nr. x nu s-au indicat expres care dintre condițiile cerute de art. 63 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 sunt neîndeplinite în cauză nu poate conduce la anularea avizului ca nemotivat, deoarece așa cum rezultă din art. 63 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002:

"Constatarea elementelor prevăzute la alin. (2) se realizează de către ofițerul de interviu. Aceste elemente pot rezulta din: a) datele obținute în urma interviului; b) înscrisuri; c) declarațiile celor în cauză sau ale unor terțe persoane; d) controale la domiciliul conjugal ori alte verificări suplimentare".

În speță, așa cum rezultă din înscrisurile depuse în fața instanței de recurs, respectiv procesul-verbal al interviului luat de ofițerii Inspectoratului General pentru Imigrări, sunt elemente care dovedesc faptul că a fost încheiată o căsătorie de conveniență, respectiv coabitarea matrimonială nu există, soții nu s-au cunoscut înaintea căsătoriei, există neconcordanțe sau nu sunt cunoscute date cu caracter personal, nu sunt cunoscute informații relevante despre celălalt soț. Mai mult, așa cum rezultă din propria declarație a lui C., E., sora ei este căsătorită cu fratele soțului său, F., dar susține că nu ține legătura cu ei.

În aceste condiții, nu se poate considera că reclamantului nu i s-a comunicat motivul concret pentru care a fost dat aviz negativ de către Inspectoratul General pentru Imigrări la cererea de viză formulată de acesta.

Pentru că avizul emis de Inspectoratul General pentru Imigrări a fost motivat și nu se impune anularea acestuia, nici actul emis de Ministerul Afacerilor Externe intitulat "Formulat standard pentru notificarea și motivarea refuzului sau a anulării vizei acordate de către România" nu va fi anulat, deoarece legea nu impune condiții de formă a actului prin care se comunică solicitantului, cetățean străin, refuzul acordării vizei de ședere în România, iar acesta conține motivul pentru care s-a refuzat acordarea vizei de ședere a reclamantului.

De aceea, în baza art. 497 C. proc. civ.,raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi admise recursurile, va fi casată sentința atacată și, rejudecat cauza, va fi respinsă acțiunea reclamantului ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursurile declarate de pârâții Inspectoratul General pentru Imigrări și Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 5065 din 20 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând cauza, respinge acțiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 iunie 2018.