Decizia nr. 5632/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții CONSILIUL NAȚIONAL PENTRU STUDIEREA ARHIVELOR SECURITĂȚII, B., C. și D., solicitând instanței: anularea deciziei din data de 26.06.2019 a Biroului de Coordonare al Colegiului Consiliului National pentru Studierea Arhivelor Securității, menționata in procesul-verbal nr. x (Anexa nr. 4 la cererea de chemare în judecată) din data de 26.06.2019 al ședinței Biroului de Coordonare, prin care i-a fost interzis accesul direct si nemijlocit la formele de evidenta (bazele de date) ale Direcției Investigații din cadrul CNSAS si s-a dispus scoaterea din uz a computerului folosit de reclamanta atât pentru accesarea bazelor de date existente in cadrul CNSAS, cat si pentru alte activități curente, in vederea îndeplinirii atribuțiilor de membru al Colegiului CNSAS; obligarea pârâtului CNSAS la restabilirea dreptului de acces la evidenta informatica (bazele de date) existente in cadrul Direcției Investigații a CNSAS, in vederea consultării acestora pentru desfășurarea activității si îndeplinirea atribuțiilor de membru al Colegiului CNSAS, și obligarea pârâților persoane fizice, în solidar, la plata unor despăgubiri în cuantum de 1 EURO cu titlu de daune morale; cu obligarea pârâților persoane fizice, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar. În temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a solicitat suspendarea executării actului administrativ unilateral contestat până la soluționarea prin hotărâre definitivă a prezentei cauze. Pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității și pârâții B., C. și D. au formulat întâmpinare față de cererea de suspendare formulată de către reclamantă, prin care au solicitat instanței respingerea cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca fiind nefondată, cu cheltuieli de judecată. Cu titlu prealabil, pe cale de excepție, pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității a invocat lipsa de interes a reclamantei în formularea cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat. Prin întâmpinare, s-a invocat și lipsa calității procesuale pasive a pârâților B., C. și D., în raport de dispozițiile art. 36 C. proc. civ., însă, în urma dezbaterilor din sedinta de judecată din 21.01.2020, s-a revenit asupra invocarii exceptiei context in care instanta nu a mai analizat-o în cadrul cererii privind suspendarea executării actului.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință publică de la 21 ianuarie 2020, pronunțată în dosarul nr. x/2019, a respins excepția lipsei interesului reclamantei și a respins, ca nefondată, cererea de suspendare a executării actului formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității și pârâții B., C. și D..

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei încheieri a declarat recurs, în termen, reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea încheierii recurate și, rejudecând în fond cererea de suspendare, admiterea acesteia și să se dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral contestat până la soluționarea prin hotărâre definitivă a cauzei. Întemeindu-și calea de atac pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a relevat succintă prezentare a situației de fapt și a criticat încheierea recurată pentru nelegalitate fiind rezultatul greșitei interpretări și aplicări atât a dispozițiilor art. 2 lit. ș) și ț) din Legea nr. 554/2004, cât și a dispozițiilor din O.U.G. nr. 24/2008 invocate prin acțiunea formulată, sens în care, a invocat, în esență, următoarele motive de recurs: În ceea ce privește pretinsa neîndeplinire în cauză a condiției cazului bine justificat prin raportare la absența unei fapte vădit ilicite a pârâtului, cele reținute de instanța de fond sunt nefondate, fiind rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 24/2008, prin ignorarea atât a scopului acestui act normativ, cât și a atribuțiilor și obligațiilor membrilor Colegiului C.N.S.A.S. Recurenta-reclamantă susține că, deși potrivit dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 24/2008, membrii Colegiului C.N.S.A.S. au acces nelimitat la toate tipurile de documente ale fostei Securități, indiferent de instituția care le deține, inclusiv, la bazele de date și orice forme de evidență, electronice sau de altă natură, iar limitarea acestui drept prin interzicerea accesului, în vederea consultării, la anumite forme de evidență creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, care, în opinia recurentei, se constituie într-un caz bine justificat, de natură să impună suspendarea executării actului administrativ, instanța de fond consideră în mod greșit că nu se află în prezența unei fapte vădit ilicite a pârâtului, deoarece decizia acestuia ar fi justificată de suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantei la 28.03.2018, acela de director al Direcției Investigații din cadrul C.N.S.A.S. După părerea recurentei, dacă pârâtul ar fi considerat că membrii Colegiului C.N.S.A.S. nu ar trebui să aibă acces direct la bazele de date ale Direcției Investigații, ar fi trebuit ca acest aspect să se discute în cadrul Colegiului, care să propună modificarea actelor normative care reglementează funcționarea C.N.S.A.S. în acest sens, și nu să adopte o decizie prin care încalcă actele normative cu o forță juridică superioară. Apreciază recurenta-reclamantă că interpretarea pe care instanța de fond o dă dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 24/2008 este evident greșită, deoarece, în condițiile în care, potrivit acestor dispoziții, membrii Colegiului C.N.S.A.S. au acces nelimitat la toate tipurile de documente ale fostei Securități, indiferent de instituția care le deține, inclusiv la bazele de date și orice forme de evidență, electronice sau de altă natură, deci, au acces la toate documentele primare, este absurd să le fie interzis accesul la bazele de date întocmite de o Direcție din cadrul C.N.S.A.S. exclusiv pentru ușurarea accesului și consultării acestor documente. Mai mult, arată recurenta, chiar pârâtul-intimat recunoaște că există acces la una din aceste baze de date, denumită TOTAL, care ar fi trebuit să conțină, astfel cum îi spune și denumirea, toate evidențele din celelalte baze de date, dar care, în realitate, nu le conține și nu este actualizată. În raport de cele menționate, susținerea instanței că există o diferență între ipoteza normei de la art. 31 din O.U.G. nr. 24/2008 și situația reclamantei, care, în opinia instanței, justifică măsura luată de pârât, este una eronată, cum eronată este și reținerea de către instanță a faptului că niciuna din părți nu ar fi susținut că, potrivit legii, membrii Colegiului C.N.S.A.S. au un drept de acces direct și nemijlocit la evidențele Direcției Investigații. În realitate, recurenta-reclamantă exact acest lucru îl susține, iar prin formularea acțiunii solicită restabilirea acestui drept în calitatea sa de membru al Colegiului C.N.S.A.S., drept solicitat nu ca un privilegiu, ci pentru că este absolut necesar îndeplinirii atribuțiilor de membru al Colegiului C.N.S.A.S. În fine, în condițiile în care C.N.S.A.S. este o autoritate publică și membrii Colegiului C.N.S.A.S. exercită un serviciu public, iar prin interzicerea dreptului unui membru al Colegiului de acces la bazele de date și evidențele informatizate ale C.N.S.A.S. este perturbat grav serviciul public pentru îndeplinirea căruia a fost înființată această instituție, prin ingerința în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu ale membrilor Colegiului C.N.S.A.S., recurenta-reclamantă apreciază că este în mod evident îndeplinită și condiția necesității prevenirii unei pagube iminente pentru a fi dispusă în cauză măsura suspendării executării actului administrativ contestat.

Apărarea formulată în cauză Intimatul-pârât CONSILIUL NAȚIONAL PENTRU STUDIEREA ARHIVELOR SECURITĂȚII a formulat întâmpinare în recurs, prin care, cu titlu prealabil, pe cale de excepție, a invocat tardivitatea formulării cererii de recurs, iar, pe fond, respingerea cererii de recurs, ca fiind nefondată, cu consecința menținerii, ca temeinică și legală, a încheierii recurate, precum și, în temeiul art. 453 C. proc. civ., obligarea recurentei-reclamante la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 30 octombrie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului- pârât Consiliul Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Criticile formulate de recurenta- reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate, sentința pronunțată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Înalta Curte reține că, cererea de suspendare a executării Deciziei din data de 26.06.2019, adoptată de Biroul de Coordonare al Colegiului Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității este formulată de recurenta-reclamantă A. în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit căruia: "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond". Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizare, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau autorității ierarhice superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității. Atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare din punct de vedere legal a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Pe de altă parte, actul administrativ se bucură de prezumție de legalitate, de autenticitate și veridicitate, trăsături care constituie fundamentul caracterului executoriu, rezultând principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este însuși titlu executoriu, suspendarea executării fiind condiționată de existența unor cazuri bine justificate și pentru prevenirea unor pagube iminente. În considerarea celor două principii incidente în materia actelor administrative, al legalității actului și al executării acestuia din oficiu, suspendarea executării constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege. Pentru suspendarea executării unui act administrativ nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte indicii pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube, în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actelor administrative aflate în litigiu. Totodată, Înalta Curte reține că în cadrul cererii de suspendare a executării nu se poate analiza pe fond raportul juridic dedus judecății. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Înalta Curte constată că în mod corect s-a reținut că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Astfel, se constată că, în cauză, s-a pronunțat sentința civilă nr. 638 din 16 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București în dosar, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, acțiunea reclamantei de anulare a Deciziei a cărei suspendare se solicită pendinte. Așadar, având în vedere dispozițiile legale incidente, Înalta Curte apreciază că cerința existenței unui caz bine justificat nu este îndeplinită în cauză, prezumția de legalitate fiind susținută cu prisosință în cauză de autoritatea de lucru judecat, chiar provizorie, a hotărârii judecătorești pronunțată în cauza având ca obiect anularea actului administrativ. Potrivit art. 430 alin. (1), (2) și (4) C. proc. civ., hotărârea judecătorească ce soluționează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepții procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunțare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranșată. În cauza de față, Înalta Curte observă incident efectul pozitiv al lucrului judecat statuat de art. 431 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă. Așa cum a subliniat și ICCJ în jurisprudența sa, efectul pozitiv al puterii lucrului judecat se manifestă ca prezumție, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părți, venind să demonstreze modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a se statua diferit. Altfel spus, efectul pozitiv al -lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care nu prezintă triplă identitate cu primul, dar care are legătură cu aspectul litigios dezlegat anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis. Cum în relația dintre părți, prezumția lucrului judecat are caracter absolut, înseamnă că ceea ce s-a dezlegat jurisdicțional într-un prim litigiu va fi opus părților din acel litigiu și succesorilor lor în drepturi, fără posibilitatea dovezii contrarii din partea acestora, într-un proces ulterior, care are legătură cu chestiunea de drept sau cu raportul juridic deja soluționat. Chiar provizorie, această autoritate de lucru judecat, ea nu poate fi ignorată în cauza de față și cu atât mai puțin contrazisă printr-o eventuală apreciere contrară, chiar pe baza unui control sumar al fondului, în sensul că decizia atacată ar fi afectată de o îndoială serioasă asupra legalității sale. O altă instanță, care a realizat în concret, un control de fond asupra aceluiași act administrativ, și a statuat că acesta nu este afectat de vicii de nelegalitate, este statuare jurisdicțională suficientă, așadar, în opinia Înaltei Curți, pentru a se reține aparența de drept, într-o cerere de suspendare, destinatarului actului administrativ contestat. Chiar și răspunzând criticii de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă sub aspectul greșitei interpretări și aplicări a dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 24/2008, Înalta Curte o apreciază nefondată. Recurenta- reclamantă A. a fost numită membru al Colegiului C.N.S.A.S., și nu mai avea calitatea de director al Direcției Investigații, anterior deținută, ceea ce denotă că, interzicerea accesului acesteia, direct și nemijlocit, la formele de evidență ale Direcției este una legală. În plus, ca membru al Colegiului, are acces la notele de constatare, dar și la documentația aferentă acestor note, are acces la aplicația TOTAL, care este identică cu evidențele anterioare și are repartizat și un alt calculator, ceea ce înseamnă că actul administrativ a cărui suspendare o solicită nu îi interzice, în niciun fel accesul la documente, cum neîntemeiat pretinde aceasta. Actul administrativ respectiv nu interzice accesul recurentei-reclamante, membru al Colegiului C.N.S.A.S., la respectivele documente și evidențe enunțate de legiuitor la art. 31 din OU.G. nr. 24/2008, ci a prevăzut exclusiv interzicerea accesului recurentei la formele de evidență ale Direcției Investigații și scoterea din uz a computerului care a aparținut acesteia, în calitatea sa de director al Direcției Investigații. Înalta Curte reține că nu este îndeplinită în cauză nici condiția privind prevenirea unei pagube iminente în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinită condiția cazului bine justficat, ba, mai mult, recurenta-reclamantă invocă aceleași aspecte de fond ca în cererea în anulare, și nu a dovedit existența unei pagube, ceea ce înseamnă că instanța de fond în mod corect a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la art. 14 din aceeași lege, sentința de fond urmând a fi menținută. În aceste condiții, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă A., interpretarea și aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 2 alin. (1) lit. t) și lit. ș) și art. 15 din Legea nr. 554/2004 fiind corectă și legală. În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă, ca nefondat, instanța de fond pronunțând o hotărâre legală. Totodată, conform art. 453 C. proc. civ., va dispune obligarea recurentei-reclamante să plătească intimatului-pârât suma de 2.975 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, cu aplicarea art. 453 C. proc. civ.