ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 557/2020

Ședința publică din data de 4 februarie 2020

Deliberând asupra recursurilor de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin actiunea inregistrată pe rolul Curtii de Apel Bucuresti- sectia a VIII-a Contencios Administartiv și Fisxcal, în data de 2.11.2016, sub nr. x/2016, reclamanții A., B. și C. au chemat în judecată pârâții MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE, MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună suspendarea ordinului nr. 171/2.09.2016 al Procurorului General al PICCJ până la soluționarea acțiunii în anulare, anularea în tot a aceluași ordin, obligarea pârâților MINISTERUL PUBLIC - PÎCCJ, PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN să le plătească indemnizațiile de încadrare brute lunare cuvenite începând cu 1.08.2016, astfel cum au fost stabilite prin ordinul nr. 156/2016 al Procurorului General de pe lângă ICCJ, precum și la plata dobânzii legale la sumele datorate actualizate cu indicele de inflație la data efectivă a plății.

Reclamanții au mai solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, pentru modificarea și completarea unor acte normative și pentru aplicarea unitară a dispozițiilor legale.

De asemenea, au solicitat obligarea MF să deschidă creditele bugetare pentru plata sumelor datorate ca urmare a aplicării ordinului nr. 156/2016, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1115 din 29 martie 2017, a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 3 indice 1 din O.U.G. nr. 43/2016, ca inadmisibilă, a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, respingând capătul de cerere privind obligarea acestuia la deschiderea de credite bugetare, ca inadmisibil.

Deopotrivă, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE, MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN, și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, obligând pârâții 1 și 2 la plata indemnizațiilor cuvenite reclamanților începând cu 1.08.2016, astfel cum au fost stabilite prin ord. 156/2016, diferențele urmând a fi actualizare cu indicele de inflație până la data efectuării plăților, respingând în rest, acțiunea reclamanților.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, în condițiile art. 493 C. proc. civ.

Prin recursul său, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul -pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a solicitat casarea în tot a sentinței recurate respingerea acțiunii, în integralitate, pentru următoarele considerente:

Într-un prim considerent, recurentul - pârât a susținut că instanța de fond în mod greșit a admis în parte acțiunea reclamanților, aceasta fiind lipsită de interes.

Arată astfel că, având în vedere Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curții Constituționale, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3

1

alin. (1)

1

- 1

4

din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, Procurorul General a emis Ordinul nr. 2536/21.12.2016, potrivit căruia, începând cu data de 01.08.2016 procurorii și personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor beneficiază de drepturile salariale pentru funcția de procuror, prin aplicarea la indemnizația de încadrare brută lunară a valorii de referință sectorială majorate cu 18%.

Susține astfel că, urmare a acestui Ordin, în cursul lunii ianuarie reclamanții au primit integral diferențele salariale solicitate, motiv pentru care acțiunea este lipsită de interes.

În continuarea, recurentul - pârât aduce argumente în sprijinul legalității și temeiniciei Ordinului nr. 171/02.09.2016, arătând că, prin acesta s-a dispus încetarea aplicării Ordinelor nr. 154/2016, nr. 155/2016 și nr. 156/2016, începând cu data de 01 august 2016, urmând ca drepturile salariale ale procurorilor și personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor să fie cele stabilite anterior acestei date, fiind emis conform prevederilor legale în vigoare.

A arătat recurentul că Ordinul nr. 171/02.09.2016 a fost emis în vederea executării în concret a legii, în considerarea dispozițiilor art. 3

1

alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2015, text introdus în legislație prin prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 20/2016 și modificat conform art. I alin. (2) din O.U.G. nr. 43/2016.

Consideră că respectivul ordin a fost emis conform prevederilor legale în vigoare.

Deopotrivă, recurentul - pârât solicită instanței să respingă și cererile accesorii privind actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflație, arătând că fondurile alocate Ministerului Public pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual, prin Legea Bugetului de stat, lege care nu cuprinde un capitol distinct pentru acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflație.

Imposibilitatea aplicării indicelui de inflație se datorează și faptului că, în conformitate cu dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget și nici angajată și efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. Totodată, arată că, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice:

"cheltuielile prevăzute în capitole și articole au destinație precisă și limitată", iar potrivit art. 47 alin. (4) teza a doua:

"creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol".

Întrucât Ministerul Public este o instituție bugetară, fondurile salariale sunt stabilite de legiuitor prin legea bugetului de stat, iar angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.

Ministerul Public nu are alte surse de finanțare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflație putându-se face numai prin intervenția legiuitorului, iar obligarea la plata acesteia reprezintă stabilirea în sarcina instituțiilor pârâte a unei obligații imposibile.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și respingerea acțiunii, în integralitate.

La rândul său, recurentul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, critică în parte hotărârea instanței, respectiv doar în ceea ce privește dispoziția privind obligarea Ministerului PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE și PARCHETUL DE PE LÂNGĂ TRIBUNALUL TELEORMAN, la plata indemnizațiilor cuvenite reclamanților începând cu 1.08.2016, astfel cum au fost stabilite prin Ordinul nr. 156/2016, diferențele urmând a fi actualizare cu indicele de inflație până la data efectuării plăților.

Apreciază astfel că reclamanților nu li se cuvine acordarea indicelui de inflație pentru intervalul indicat în dispozitiv, având în vedere că plata drepturilor salariale s-a realizat imediat după recunoașterea majorărilor prin actul administrativ emis la data de 21.12.2016, respectiv la data de 13,01.2017, data de 13 a fiecărei luni reprezentând ziua achitării drepturilor salariale în favoarea procurorilor.

Solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat, casarea sentinței recurate și, pe fondul cauzei, respingerea capătului de cerere privind obligarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Parchetului de pe lângă Tribunalul Teleorman să procedeze la plata către reclamanți a indicelui de inflație aferent indemnizațiilor cuvenite reclamanților începând cu data de 01.08.2016 până la data efectuării plăților.

Apărările formulate în cauză

Nici intimații - reclamanți A., B. și D. și nici intimatul-pârât Ministerul Finanțelor Publice nu au formulat apărări, nedepunând la dosar întâmpinări.

Procedura de soluționare a recursurilor

Cu privire la examinarea recursurilor în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluție s-a fixat primul termen pentru judecata recursurilor la data de 04 februarie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată, în raport cu motivul de casare invocat de ambii recurenți și cu prevederile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că cele două recursuri sunt nefondate, urmând a fi respinse prin considerente comune, raporat la criticile parțial asemănătoare și la finalitatea lor concretă.

Criticile recurentului-pârât Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție referitoare la lipsa de interes a acțiunii promovate de reclamanți sunt nefondate.

Înalta Curte reține că Ordinul nr. 171/02.09.2016, atacat în cauză, a fost emis în aplicarea dispozițiilor art. 3

1

alin.

2

din O.U.G. nr. 57/2015, text de lege care a fost declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale nr. 794/2016.

Recurentul-pârât a susținut că a emis un nou ordin, respectiv Ordinul nr. 2536/21.12.2016, prin care s-a dispus recalcularea indemnizațiile procurorilor și personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor la nivelul maxim în plată, cu includerea majorării solicitate, începând cu data de 01.08.2016, astfel cum s-a stabilit prin Ordinele nr. 154, nr. 155 și nr. 156/2016, susținând că reclamanții au primit integral diferențele salariale, astfel că acțiunea este lipsită de interes.

Instanța de control judiciar constată însă că Ordinul nr. 2536/21.12.2016, invocat de recurent, reprezintă un act de executare emis în aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016.

Totodată, se observă că prin acest ordin s-a stabilit acordarea drepturilor salariale începând cu data de 01.08.2016, dar nu și actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflație.

Deopotrivă, Înalta Curte constata că reclamanții nu au învestit instanța doar cu acțiune în anularea actului vătămător, ci au solicitat, ca urmare a emiterii acestui act, inclusiv actualizarea sumelor datorate, cu indicele de inflație, până la data efectuării plăților.

Se constată așadar că, în cauză nu s-a făcut dovada că, deși prin Ordinul nr. 2536/21.12.2016 reclamanților le-a fost recunoscut un anumit cuantum al drepturilor începând cu data de 01.08.2016, respectiv s-a recunoscut în mod implicit nelegalitatea Ordinului nr. 171/2016, prejudiciul rezultat din aplicarea Ordinului nr. 171/2016 a fost efectiv înlăturat, prin plata diferențelor de drepturi salariale dintre sumele recunoscute prin Ordinul nr. 2536/2016, ce reprezintă practic o revenire la nivelul de salarizare stabilit prin Ordinul nr. 156/2016 și sumele efectiv plătite.

Or, în condițiile în care recurenții-pârâti nu au depus la dosarul cauzei, nici în fața instanței de fond și nici a instanței de recurs, vreo dovadă referitoare la achitarea sumelor reprezentând rata inflației, aferentă diferențelor salariale, după cum au solicitat reclamanții, interesul soluționării acestui petit ale acțiunii subzistă inclusiv la momentul soluționării recursului.

De altfel, din cuprinsul celorlalte motive de recurs reiese că recurenții-pârâți contestă pretențiile reclamanților, referitoare la achitarea sumelor reprezentând acordarea indicelui de inflație, existând, așadar, un obiect litigios cu privire la care reclamanții justifică interesul procesual al dezlegării date de instanța de contencios administrativ.

Deopotrivă, reține instanța de control judiciar că lipsirea de efecte a Ordinului nr. 171/02.09.2016 are drept consecință recunoașterea drepturilor salariale în cuantumul solicitat de către reclamanți, începând cu data de 01.08.2016, ceea ce se reflectă în obligația recurenților - pârâți de a achita reclamanților diferențele dintre drepturile salariale cuvenite potrivit legii și cele stabilite prin Ordinul nr. 171/02.09.2016, precum și de a acoperi orice prejudiciul suferit de reclamanți prin acordarea cu întârziere a drepturilor salariale complete, având în vedere că, prin acest ordin s-a stabilit acordarea drepturilor salariale începând cu data de 01.08.2016, dar nu și actualizarea sumelor pretinse cu indicele de inflație.

Mai mult decât atât, Înalta Curte are în vedere și faptul că, noțiunea de "interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ", nu se confundă cu noțiunea de "interes" în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în procesul civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii). Stabilirea existenței unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Intimații-reclamanți au justificat un interes legitim, ce necesită a fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ, indemnizația stabilită prin Ordin al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, nefiind luate în considerare creanțele încasate eșalonat, cu titlu retroactiv.

Faptul că recurentul a emis Ordinul nr. 2536 din 21.12.2016, de recalculare a indemnizațiilor procurorilor de la parchetele de pe lângă curțile de apel, tribunale și judecătorii, la nivelul maxim în plată, cu includerea majorării solicitate de intimații-reclamanți, începând cu data de 01.08.2016, anterior pronunțării sentinței recurate, nu determină admiterea recursului și anularea hotărârii atacate, ci înseamnă de fapt recunoașterea nelegalității ordinului atacat, obiect al acțiunii judiciare de față.

Astfel, având în vedere că nu s-a făcut dovada plății integrale a drepturilor salariale cuvenite intimaților-reclamanți, inclusiv a diferențelor actualizate cu indicele de inflație, susținerea recurentului Ministerul Public -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și justiție, în sensul că acțiunea reclamanților este lipsită de interes, nu poate fi primită de instanța de control judiciar, care o apreciază ca nefondată.

Nici justificarea recurentului referitoare la motivul neacordării ulterioare a sumelor de bani reprezentând indicele de inflație, respectiv faptul că fondurile alocate pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual prin Legea bugetului de stat iar această lege nu cuprinde și un capitol distinct pentru astfel de plăți, nu poate fi primită și nu poate constitui temeiul refuzului punerii în aplicare a unei hotărâri judecătorești, nereprezentând o obligație imposibil de executat de către pârât.

Înalta Curte reține că dispozițiile Legii finanțelor publice nr. 500/2002 permit efectuarea unor rectificări bugetare în cursul anului fiscal-bugetar, respectiv modificarea exercițiului bugetar inițial, astfel cum prevăd dispozițiile art. 2 alin. (1) pct. 32, art. 5, art. 6 și art. 17 din acest act normativ. Prin legea de rectificare bugetară pot fi înscrise în bugetul de cheltuieli și sume care nu au putut fi avute în vedere la elaborarea bugetului inițial.

În situația de față, pierderea efectiv suferită de creditori, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, trebuie remediată prin măsura actualizării sumelor datorate cu indicele prețurilor de consum comunicat de Institutul Național de Statistică.

Prin actualizarea sumei debitului cu indicele prețurilor de consum, se realizează o reparație parțială, prin acordarea de daune-interese compensatorii ("damnum emergens").

Actualizarea cu indicele de inflație are, cum sugerează chiar denumirea, finalitatea aducerii creanței la valoarea ei reală, în aceeași expresie economică din momentul stabilirii ei (deci, înăuntrul noțiunii de lucrum cessans), fără altă componentă adăugată, protejându-se, astfel, interesele creditorului, care nu trebuie să suporte din patrimoniul propriu, fără o culpă a sa, efectele devalorizării monedei.

Înalta Curte reține că, prin Ordinul emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sub nr. x/21.12.2016 a fost revocat implicit Ordinul nr. 171/02.09.2016, emis de aceeași autoritate, ca urmare a Deciziei nr. 794 din 15 decembrie 2016, pronunțată de Curtea Constituțională.

Revocarea ordinului contestat a produs efecte retroactive, reclamanții fiind repuși în situația anterioară emiterii acestui act administrativ, redobândind indemnizațiile brute stabilite anterior, prin Ordinul nr. 156/2016, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Lipsirea de efecte a Ordinului nr. 171/02.09.2016 are drept consecință recunoașterea drepturilor salariale în cuantumul solicitat de către reclamanți, începând cu data de 01.08.2016, ceea ce se reflectă în obligația pârâților de a achita reclamanților diferențele dintre drepturile salariale cuvenite potrivit legii și cele stabilite prin Ordinul nr. 171/02.09.2016, precum și de a acoperi orice prejudiciul suferit de reclamanți prin acordarea cu întârziere a drepturilor salariale complete.

Instanța de control judiciar are în vedere Decizia nr. 2/2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în care s-a reținut că actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflație acoperă prejudiciul cauzat creditorului, datorat devalorizării monedei naționale (damnum emergens).

În considerentele acestei decizii, s-a reținut că "…pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele prețurilor de consum (…).".

Repararea integrală a prejudiciului suferit de reclamanți prin lipsirea acestora de drepturile salariale cuvenite cuprinde trei componente: plata diferențelor salariale; plata prejudiciului cauzat de devalorizarea monedei naționale, echivalent al ratei inflației; plata beneficiului nerealizat, echivalent al dobânzii legale.

Înalta Curte reține că prin nerecunoașterea de către pârâti a drepturilor salariale s-a produs reclamanților un prejudiciu reprezentat de diferența dintre drepturile salariale pe care le-ar fi încasat dacă salariile le-ar fi fost stabilite prin Ordinul nr. 156/2016, astfel că, în mod corect au fost obligați pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman să repare acest prejudiciu prin plata indemnizațiilor actualizate cu indicele de inflație la data efectivă a plății.

Prin urmare, instanța de fond în mod corect a reținut ca fiind întemeiată solicitarea reclamanților de actualizare a sumelor datorate cu indicele de inflație până la data efectuării plăților.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților - pârâți sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor legale, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În considerarea celor expuse, ce relevă legalitatea hotărârii atacate, nefiind identificate motive de reformare în sensul art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondate, recursurile formulate de pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman împotriva sentinței civile nr. 1115 din 29 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 4 februarie 2020.