ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3520/2020

Ședința publică din data de 14 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24.04.2019, reclamantul Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" (IFIN-HH) a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, în temeiul dispozițiilor art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019 și la reclamant sub nr. x din 27.03.2019, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin sentința civilă nr. 194 din 23 mai 2019 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: "Admite cererea de suspendare formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Competitivitate (DGPEC).

În temeiul disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendă executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat sub nr. x/26.03.2019 (respectiv sub nr. x/27.03.2019), până la pronunțarea instanței de fond.

Ia act că reclamantul își rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.".

Împotriva sentinței civile nr. 194 din 23 mai 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Pârâtul arată că față de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu este așadar suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu (serios după cum prevede legea) asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată.

În susținerea pretinsei incidențe a cazului bine justificat, intimatul nu a prezentat argumente de natură a evidenția un potențial viciu, fie de drept procedural, fie de drept material, de o asemenea amploare încât, fără a antama fondul litigiului, instanța ar fi putut fi în măsură să pronunțe o soluție în sensul dorit de el, respectiv de suspendare a executării Procesului-verbal.

Din contră chiar, toate susținerile Intimatului au vizat aspecte referitoare la fondul dreptului său, argumente care converg spre o pretinsă inexistență a faptelor sancționate și a căror analiză ar face de prisos acțiunea în anulare atât timp cât toate aceste chestiuni au făcut obiectul analizei instanței învestite cu cererea de suspendare, lucru care, evident, este în contradicție cu sensul și scopul măsurii suspendării executării actului administrativ prevăzută de Legea nr. 554/2004.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța nu poate aprecia discreționar necesitatea unei asemenea măsuri, ci doar prin raportare la probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a se analiza, pe fond, conținutul actului administrativ, condiție care nu a fost îndeplinită în speța de față atât timp cât argumentele Intimatului se identifică și se confundă ce cele pentru anularea actului, presupunând cercetarea temeinică și aprofundată a fondului dreptului, așa cum în mod viciat a procedat prima instanță.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie așadar evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului.

Din această perspectivă, în raport cu natura pricinii, cercetarea aspectelor de pretinsă legalitate a modului în care a încetat Contractul de achiziție și a efectelor rezoluțiunii acestuia, necesită un probatoriu complex și o analiză aprofundată, ce poate fi efectuată numai în cadrul litigiului de fond.

Cu toate acestea, în speța de față, ignorând atât prevederile legale anterior invocate cât și practica unitară și constantă a instanțelor în astfel de litigii, Curtea de Apel București a intrat într-o veritabilă cercetare a fondului dreptului intimatului, analizând și expunând păreri cu privire la o pretinsă dublă sancționare a Institutului (prin Procesul-verbal s-ar reține o sumă egală cu cea la care însuși Institutul ar fi renunțat, diminuându-și valoarea solicitată prin Cererea de rambursare 14) sau cu privire la caracterul eligibil al cheltuielilor efectuate în cadrul Proiectului urmare rezoluțiunii Contractului de achiziție, chestiuni care exced analizei formale specifice unei cereri de suspendare.

Apreciem însă că analizarea argumentelor referitoare la efectele rezoluțiunii și caracterului neeligibil al sumelor acordate în baza Contractului de achiziție se impun a fi dezvoltate în fața instanței învestite cu soluționarea fondului.

Nici în ceea ce privește paguba iminentă aprecierile primei instanțe nu sunt mai valide și de natură a justifica în mod rezonabil admiterea cererii de suspendare atât timp cât, de fapt, contravaloarea sancțiunii aplicate prin intermediul Procesului-verbal poate fi recuperată de Institut de la Asociere, drept sancțiune contractuală pentru nerespectarea propriilor obligații asumate conform Contractului de finanțare.

Mai mult, așa cum am menționat anterior, faptul că Institutul nu a solicitat, prin intermediul CR14, rambursarea aceleiași sume ce i-a fost reținută cu titlu de creanță bugetară prin Procesul-verbal atacat nu constituie temei al suspendării Titlului de creanță întrucât rolul acestuia nu este de a se asigura compensarea unor eventuale creanțe reciproce ci de a sancționa Beneficiarul pentru acele cheltuieli făcute în temeiul Contractului de finanțare fără suport legal.

Faptul că, ulterior, în situația punerii în executare efectivă a titlului de creanță, s-ar putea realiza o eventuală compensare între sumele cerute la rambursare și cele stabilite prin Titlul executoriu, nu prezintă nicio relevanță față de specificul cererii de suspendare deoarece, în acea situație, Institutul oricum nu ar putea fi prejudiciat deoarece ar opera respectiva compensare.

Distinct însă față de acest lucru, trebuie avut în vedere că legalitatea și temeinicia Procesului-verbal și a sancțiunii dispuse prin intermediul acestuia nu sunt influențate și nici nu se justifică suspendarea acestora pe acest considerent.

În altă ordine de idei, atât timp cât executarea Procesului-verbal s-ar putea realiza fără prejudicierea efectivă a bugetului Institutului, urmare compensării despre care am făcut vorbire, înlătură existența condiției prejudiciului iminent eronat invocată de intimat și însușită de prima instanță, astfel că, și în privința acestei condiții, soluția primei instanțe este una viciată a cărei reformare se impune.

Nu în ultimul rând, arată pârâtul, nu se poate susține că valoarea în sine a sancțiunii și cuantumul acesteia ridicat, ar fi, prin el însuși, de natură a justifica îndeplinirea condiției prejudiciului iminent atât timp cât, un astfel de raționament ar presupune că toate actele administrative prin care se dispun sancțiuni pecuniare ar îndeplini cerința suspendării executării lor pe acest considerent, lipsind de rațiune însuși caracterul de excepție al măsurii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, chestiune care, în mod firesc, nu poate fi acceptată.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12 septembrie 2019, intimatul-reclamant Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene este nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamantul Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH) a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019 și la reclamant sub nr. x din 27.03.2019, până la pronunțarea instanței de fond.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantul (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, întrucât argumentele reclamantului cu privire la greșita aplicare, de către organul de control, a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 în sensul existenței unei nereguli, din perspectiva faptului că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nu face referire la dispozițiile legale în materie încălcate, respectiv nu detaliază care sunt mijloacele/acțiunile prin care s-a produs o abatere de la prevederile naționale sau comunitare, reprezintă împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului contestat. Astfel, indicarea temeiurilor de fapt și de drept este una generică, fără a fi precizată norma potrivit căreia emiterea declarației unilaterale de rezoluțiune determină considerarea cheltuielilor efectuate ca fiind neeligibile, cu consecința constatării unor nereguli și declanșării procedurii necesare recuperării creanței rezultate din respectiva neregulă. În acest sens va fi avută în vedere jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

În concluzie, instanța de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ fiscal atacat, criticile recurentului-pârât fiind nefondate.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 204 din 17 martie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) și a fost anulată decizia nr. 37800/23.05.2019 și procesul-verbal nr. x/26.03.2019.

Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv, fiind atacată cu recurs, soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecății, făcând de prisos analiza celorlalte susțineri ale recurentului-pârât cu privire la dovedirea cerinței cazului bine justificat.

Independent de conținutul motivelor de recurs, Înalta Curte reține că instanța de fond corect a comparat aspectele expuse de reclamant cu starea de fapt reținută de organul de control, reținând că se identifică o serie de probleme, respectiv lipsa temeiului legal, anumite compensări de sume, inconsecvențe de raționament ale organului de control.

Raportat la probele administrate, instanța de fond, motivat și argumentat, a constatat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără, însă, ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Înalta Curte apreciază, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte constată că instanța de fond a apreciat corect, în sensul îndeplinirii cerinței prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. raportat la valoarea debitului impus și la criticile de nelegalitate aduse actului administrativ fiscal, punerea în executare a deciziei atacate, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantului, generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat.

Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Instanța de control judiciar are în vedere și împrejurarea că, susținerile formulate de pârât prin cererea de recurs, cu privire la neîndeplinirea condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, au un caracter general, teoretic și nu se contestă în mod efectiv considerentele sentinței recurate, prin care s-a conturat o aparență de nelegalitate a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019.

Este de necontestat împrejurarea că actul administrativ ce face obiectul prezentei cereri se bucură de prezumția de legalitate, însă, în cadrul examinării cererii de suspendare, instanța de judecată procedează la o analiză minimală a condițiilor de legalitate ale actului atacat, precum și a existenței unei pagube iminente a se produce în patrimoniul reclamantului, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004. Analiza efectuată de instanța de fond s-a înscris în limitele cererii de suspendare, iar recurenta-pârâtă nu a combătut, concret și efectiv, considerentele hotărârii de fond și nici nu a prezentat probatorii suplimentare, care să invalideze concluziile primei instanțe.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinței civile nr. 194 din 23 mai 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 iulie 2020.