ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3477/2020

Ședința publică din data de 14 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. Compania de Apa Oltenia S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a solicitat anularea Deciziei nr. 1992/16.01.2017 privind soluționarea contestației formulate de către S.C. Compania de Apa Oltenia S.A. împotriva Notei de constatare a neregulilor si de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/14.11.2016, emisă de către Ministerul Fondurilor Europene (actual Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene), prin Direcția Generală Infrastructură Mare - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial de Mediu privind încheierea Actului adițional nr. x/06.06.2016 la contractual de lucrări nr. x/05.04.2013 - "Sursa de apă și rețele de apă și canalizare în Segarcea (CL 13) din cadrul proiectului "Extinderea și modernizarea infrastructurii de apă și apă uzată în județul Dolj" cod SMIS 24122, precum și anularea tuturor actelor subsecvente Deciziei nr. 1992/16.01.2017, și, ca urmare exonerarea de la plata corecțiilor financiare aplicate, iar în situația în care sumele reprezentând corecții financiare au fost reținute de pârât să fie restituite Companiei de Apa Oltenia.

Prin sentința nr. 441/2017 din 11 septembrie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta S.C. Compania De Apă Oltenia S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a anulat Decizia nr. 1992/16.01.2017 de soluționare a contestației și Nota de constatare a neregulilor nr. 90829/14.11.2016 emisă de M.F.E.-AMPOS.Mediu, obligând pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 4083 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a susținut că, în considerentele hotărârii recurate, instanța de fond s-a limitat la a menționa doar criticile aduse de intimata-reclamantă. Nu a arătat, însă, care sunt textele de lege în baza cărora comportamentul intimatei-reclamante apare ca fiind legal, deși acestea au fost menționate în mod expres în actul de control, instanța omițând să arate de ce acestea nu sunt incidente în cauză.

Necesitatea motivării soluției impune ca instanța să facă o analiză proprie a aspectelor de fapt și de drept relevante, cu examinarea argumentelor părților, ceea ce va determina într-un final formarea convingerii proprii a instanței.

Având în vedere faptul ca, în motivarea hotărârii, instanța și-a însușit în exclusivitate criticile formulate de către intimata-reclamantă, devin incidente dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunțată fiind una nemotivată în accepțiunea textelor legale învederate.

Circumscris cazului de cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut următoarele:

- instanța de fond a soluționat cauza cu încălcarea principiului contradictorialității și încălcarea dreptului la apărare, întrucât expertiza dispusă în cauză nu a fost comunicată pârâtului, pentru ca acesta să ia cunoștința de obiectivele fixate de instanță și să formuleze obiecțiuni. Procedura în care instanța a încălcat principiile contradictorialității și egalității armelor în procesul civil nu corespunde exigențelor art. 6 din Convenția Europeana a Drepturilor Omului, situație în care devin incidente dispozițiile art. 496 alin. (2) din C. proc. civ.

- instanța de fond a respins fără nicio motivare apărările formulate prin întâmpinare, respectiv că autoritatea contractantă a încălcat prevederile Ordinului ministrului fondurilor europene nr. 543/2013 prin modificarea substanțială a valorii contractului de lucrări nr. x/14.11.2014, precum și prevederile O.U.G. nr. 34/2006 referitoare la principiul tratamentului egal. Mai mult decât atât, în pofida dispozițiilor legale exprese, prima instanță și-a însușit susținerile intimatei-reclamante cu privire la motivele care nu au fost cunoscute în momentul lansării procedurii de achiziție, ci au fost descoperite în timpul implementării contractului.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Un argument de nelegalitate invocat de recurent se referă necomunicarea raportului de expertiză întocmit în cauză și, ca urmare, imposibilitatea formulării de obiecțiuni, fiind încălcate principiile contradictorialității și egalității armelor în procesul civil.

Deși a fost încadrată de recurent ca motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în mod evident această critică intră în sfera de aplicație a motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care cuprinde cele mai variate neregularități de ordin procedural, precum și încălcarea unor principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, în termen optim și previzibil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilității, principiul contradictorialității, principiul oralității, principiul rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Incontestabil, în procesul civil sau administrativ părțile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfășurarea judecății, atât prin susținerea și dovedirea pretențiilor proprii cât și prin dreptul de a combate susținerile părții potrivnice și de a-și exprima poziția față de măsurile pe care instanța le dispune, aceste drepturi fundamentale ale participanților la judecată fiind asigurate prin respectarea unui principiu fundamental al procesului civil, cel al contradictorialității.

Noțiunea de "proces echitabil" presupune, în mod evident, respectarea și aplicarea principiului contradictorialității, implicit și a dreptului la apărare, iar potrivit art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil, printre care se află și cel al contradictorialității.

Înalta Curte reține că principiul contradictorialității, reglementat de art. 14 din C. proc. civ., reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale procedurii desfășurate în fața instanțelor judecătorești, având menirea de a garanta dreptul părților la un proces echitabil. Însă, ca în cazul oricărui principiu procedural, pentru a decide asupra respectării sau nerespectării sale, instanța de control judiciar va avea în vedere atât îndeplinirea de către instanța de judecată a obligațiilor ce-i revin în asigurarea contradictorialității procesului civil, cât și conduita părților, guvernată de principiul disponibilității.

Potrivit art. 14 alin. (1) din C. proc. civ., instanța nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfățișarea părților, dacă legea nu prevede altfel, iar dispozițiile art. 223 din același act normativ stipulează că lipsa părții legal citate nu poate împiedica judecata cauzei. Totodată, art. 411 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. permite instanței să pășească la judecarea cauzei, dacă reclamantul sau pârâtul a solicitat în scris judecarea în lipsă.

În cauza de față, la termenul de judecată din 4 septembrie 2017, când la dosar a fost depus raportul de expertiză, procedura de citare a părților a fost legal îndeplinită, însă pârâtul nu s-a prezentat la apelarea pricinii, prezentă fiind doar reclamanta. Față de această împrejurare și întrucât, prin întâmpinare, pârâtul a solicitat judecarea cauzei în lipsă, conform art. 223 C. proc. civ., judecătorul fondului a procedat la soluționarea cauzei.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu există o încălcare a principiului contradictorialității, prima instanță soluționând cauza cu respectarea dispozițiilor legale incidente în materia citării părților și cu respectarea principiului disponibilității, manifestat prin voința părților, respectiv a pârâtului, de judecare a cauzei în lipsă. Mai mult, pronunțarea soluției a fost amânată, recurentul având posibilitatea exercitării dreptului la apărare, formulând concluzii scrise.

Înalta Curte nu poate reține nici incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sub aspectul nemotivării hotărârii.

Un alt argument de nelegalitate se referă la incidența prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul invocând nemotivarea hotărârii de către instanța de fond.

Obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Din perspectiva acestui motiv de casare, reține Înalta Curte că cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările părților litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa și să ofere toate garanțiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituția României și ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părților, cât timp raționamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar și în condițiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Circumstanțiind aceste aspecte teoretice la speța dedusă judecății, se observă că, în cauză, recurentul a invocat motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 detaliat mai sus, în legătură cu faptul că hotărârea primei instanțe nu ar fi motivată corespunzător, nerăspunzând tuturor argumentelor de fapt și de drept invocate și fără a arăta care sunt textele de lege în baza cărora a apreciat comportamentul intimatei - reclamante ca fiind legal.

Din verificarea hotărârii atacate, referitor la această critică, se observă că prima instanță a analizat argumentele ambelor părți, precum și probele administrate și în baza acestora și a concluziilor proprii a adoptat soluția recurată, care este temeinic motivată.

Împrejurarea că instanța nu ar fi realizat o analiză detaliată nu duce la concluzia nemotivării, cât timp instanța este obligată să analizeze argumentele esențiale, de natură să tranșeze soluția în cauză.

Prin urmare, hotărârea instanței de fond este la adăpost de critică și nu poate fi reformată în condițiile art. 488 alin. (1) pct. 6, având în vedere că a argumentat soluția adoptată și a întemeiat motivarea acesteia pe argumente pertinente și logice, simpla nemulțumire a recurentului față de soluția pronunțată de către instanță nefiind suficientă pentru casarea acesteia.

Analizând recursul declarat în raport cu aspectele de nelegalitate invocate în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte apreciază pentru următoarele considerente că recursul este nefondat.

Prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/14.11.2016, emisă de M.F.E.-Direcția Generală Programe Infrastructură Mare-AMPOS Mediu, s-a aplicat o corecție financiară compusă din valoarea corespunzătoare diminuării contractului și 25% din valoarea finală a contractului respectiv 11.204.363,65 RON (5.575.830,50 RON + (22.514.132,59 RON x 25%), motivul aplicării fiind modificarea substanțială a contractului în raport cu documentația de atribuire.

S-a reținut că autoritatea contractantă ar fi încălcat principiul tratamentului egal, defavorizând operatorii economici participanți la procedură, precum și operatorii economici potențial participanți, inclusiv prin cerința legată de valoarea cifrei de afaceri.

Împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/14.11.2016, emisă de M.F.E.-Direcția Generală Programe Infrastructură Mare-AMPOS Mediu, autoritatea contractantă a formulat contestație, aceasta fiind respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 1992/16.01.2017, emisă de M.F.E.

Prin demersul judiciar inițiat în fața instanței de contencios administrativ și fiscal, autoritatea contractantă reclamantă solicită anularea Deciziei nr. 1992/16.01.2017 emisă de M.F.E și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/14.11.2016, emisă de M.F.E.-Direcția Generală Programe Infrastructură Mare-AMPOS Mediu.

Prin sentința recurată, instanța de fond a admis acțiunea și a anulat actele administrative atacate, reținând că probele administrate demonstrează cu prisosință faptul că descoperirea zăcământului de gaze naturale a impus cu necesitate renunțarea la continuarea forajelor și că diminuarea contractului în valoare de 5.575.830.50 RON nu poate reprezenta o culpă a reclamantei.

În jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, astfel cum a specificat Comisia Europeană (prin DGMarkt) în Adresa nr. Ares (2012) 601434 - 21/05/2012, s-a statuat că modificarea unui contract în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială atunci când, prin această modificare, contractul devine substanțial diferit față de cel încheiat inițial. O modificare este considerată substanțială atunci când este îndeplinită una dintre următoarele condiții: a) Modificarea introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială de achiziție, ar fi permis participarea și/sau selectarea altor operatori economici decât cei selectați inițial sau ar fi permis atribuirea contractului unui alt ofertant. b) Modificarea schimbă echilibrul economic al contractului în favoarea contractantului. c) Modificarea extinde în mod considerabil aria de acoperire a contractului, astfel încât acesta să includă bunuri, servicii sau lucrări care nu erau incluse inițial.

Conform punctului 4 din Scrisoarea DG Markt MARKT/C3/EP/kr (2012) 677516, în secțiunea III - Principii de bază ce guvernează modificarea contractelor pe durata executării acestora, punctul 4:

"Cu privire la condiția particulară referitoare la "circumstanțele imprevizibile", această cerință trebuie interpretată într-o manieră obiectivă, ca făcând referire la ceea ce o autoritate contractantă diligentă ar fi trebuit să prevadă (de exemplu dezastre naturale, noi cerințe rezultate din adoptarea a noi reglementări comunitare sau naționale, ori condiții tehnice care nu ar fi putut fi prevăzute în ciuda investigațiilor tehnice care au stat la baza proiectului și care au fost întreprinse în conformitate cu regulile artei). Modificările determinate de pregătirea neadecvată a procedurii de atribuire a proiectului nu pot fi considerate "circumstanțe imprevizibile".

Conform H.G. nr. 519 din 26/06/2014, pct. A, nota viii Noțiunea de "circumstanțe neprevăzute" trebuie să fie interpretată ca referindu-se la situații pe care o autoritate contractantă diligentă nu le prevedea (de ex., cerințe noi rezultate din adoptarea unei noi legislații europene sau naționale sau a condițiilor tehnice, care nu au putut să fie prevăzute cu toate că s-au executat toate investigațiile tehnice prevăzute în etapa de proiectare, în condițiile impuse de cele mai noi standarde tehnice în domeniu).

În cauza de față, corecția de 25% aplicată vizează actul adițional nr. x/30.10.2015 la contractul de lucrări nr. x/05.04.2013, prin care a fost ajustată valoarea contractului prin scăderea respectivei valori până la suma de 22.514.132,59 RON (fără TVA).

Organele administrative au apreciat că această modificare este una substanțială, având în vedere că s-a redus obiectul contractului cu 19,84%".

Totodată, au apreciat că renunțarea la executarea lucrărilor aferente unei părți a "sursei de captare" și "aducțiunii" din contractul de lucrări nr. x/05.04.2013 nu s-ar datora unor circumstanțe imprevizibile.

Înalta Curte constată că împrejurările invocate de intimata-reclamantă pot fi încadrate prin prisma elementelor mai sus menționate ca fiind imprevizibile, fiind evenimente/împrejurări care nu puteau fi prevăzute sau evitate prin depunerea tuturor diligențelor.

Astfel, cele 8 puțuri de aducțiune, în valoare de 5.575.830.50 RON, nu au mai fost executate, deoarece în amplasamentul stabilit prin proiect, cu ocazia forajelor, au apărut erupții de gaze ce au condus la necesitatea cimentării a două puțuri forate și la abandonarea forării celorlalte 6, datorită existenței unui zăcământ secundar de gaze naturale.

Raportul de expertiză efectuat în cauză a relevat faptul că în cadrul proiectului au fost respectate toate fazele de proiectare premergătoare începerii lucrărilor de execuție, că proiectul tehnic a fost supus verificării de verificatori atestați, că au existat suficiente investigații preliminare fazei de proiect tehnic și execuție respectiv studii hidrogeologice, că au fost solicitate toate avizele necesare și că niciuna dintre părțile implicate în proiect sau autorităților responsabile de hidrogeologie și gospodărirea apelor din zonă nu au atras atenția cu privire la posibilitatea ca soluția tehnică aleasă să fie riscantă din punct de vedere al interceptării unor orizonturi de gaze naturale.

În acest context este corectă și pertinentă aprecierea instanței de fond în sensul că renunțarea la continuarea forajelor și diminuarea contractului în valoare de 5.575.830.50 RON nu poate reprezenta o culpă a reclamantei, în condițiile în care au fost întreprinse toate demersurile pentru a avea informații în ceea ce privește documentația tehnico-economică la data demarării procedurii de achiziție.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost anulată Decizia de soluționare a contestației nr. 1992/16.01.2017 și Nota de constatare a neregulilor nr. 90829/14.11.2016 emisă de M.F.E.-AMPOS.Mediu, este legală, fiind pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinței nr. 441/2017 din 11 septembrie 2017 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 iulie 2020.