ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3190/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016 la data de 1.04.2016, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu paratul Statul Roman prin Compania Naționala de Autostrăzi și Drumuri Naționale S.A. (C.N.A.D.N.R. S.A.), au solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, sa dispună obligarea paratului de a emite avizul C.N.A.D.N.R., pentru construire ansamblu clădiri având funcțiunea de locuințe, hotel, comerț, birouri și servicii, împrejmuiri teren, branșamente utilități, potrivit certificatului de urbanism nr. x/30.04.2015 al Primăriei Orașului Voluntari, Jud. Ilfov; obligarea paratului la plata amenzii pentru fiecare zi de întârziere conform art. 24 din Legea 554/2004 actualizata; acordarea de daune morale si a cheltuielilor de judecata ocazionate de acest proces. Reclamanții au depus o completare a cererii de chemare în judecata cu următoarele capete de cerere: obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcția Regionala de Drumuri și Poduri București, la plata daunelor materiale pentru suprafața de teren, afectata de zona de protecție a Autostrăzii Bucuresti - Brasov, suprafața pe care reclamanții nu pot construi, al căror cuantum va fi stabilit în urma efectuării expertizei topografice și a celei evaluatorii; obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcția Regionala de Drumuri și Poduri București, la plata daunelor morale în cuantum de 5.000 de euro. Reclamanții au depus concluzii scrise la dosar, prin care au solicitat admiterea cererii de chemare în judecata, asa cum a fost completata, cu obligarea paratei la plata sumei de 459.100 euro (2.051.800 RON) reprezentand daune materiale pentru prejudicial cauzat prin emiterea actului administrativ și la plata sumei de 5.000 euro reprezentand daune morale.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3293 din 26 septembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea promovată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat recurs reclamanții solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate si, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost cum a fost formulata si completata si obligarea paratei la plata sumei de 459.100 euro (2.051.800 RON) reprezentând daune materiale pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ cu încălcarea legii, la plata sumei de 5000 euro reprezentând daune morale și la cheltuieli de judecată constând în onorarii de expert și taxe judiciare de timbru. In susținerea motivelor de recurs au arătat următoarele: - reclamanții si-au modificat/completat cererea de chemare în judecata si, invocând nelegalitatea actului si prejudiciul produs prin emiterea actului, au solicitat obligarea emitentului la plata de daune materiale pentru suprafața de teren afectata prin avizul în cauza, precum și obligarea autorității emitente la daune morale în valoare de 5.000 euro; - hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea obligației de rol activ a instanței si cu nerespectarea dreptului la apărare si a principiului contradictorialității, motiv de casare prevăzute de art. 488 punctul 5 din C. proc. civ., prin încălcarea dispozițiilor art. 22 din C. proc. civ., care obliga instanța de a solicita lămuriri cu privire la existenta sau inexistenta unui capăt de cerere având ca obiect anularea actului, pentru a manifesta rol activ, în raport si de natura pricinii, în situația reclamanților (neasistați de avocat); - instanța nu a invocat nici excepția inadmisibilității capătului de cerere privitor la despăgubiri si nici parata nu a invocat o astfel de excepție (nu a depus întâmpinare la cererea modificatoare/completatoare), astfel încât soluția pronunțată încalcă prevederile art. 14 aliniat 5 din C. proc. civ. - în ceea ce privește capătul de cerere privitor la plata de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului s-a considerat, dat fiind natura dreptului afectat si consecințele sale - restrângerea dreptului de uz, ca si componenta a dreptului de proprietate - că reclamanții erau îndreptățiți la a solicita si primi despăgubiri, independent de caracterul abuziv sau legal al actului si de existenta sau inexistenta unei solicitări de anulare a acestuia; - în privința daunelor morale solicitate, s-a arătat că raționamentul instanței aplicat cererii privitoare la plata despăgubirilor materiale nu mai poate fi aplicat, deoarece plata de daune morale a fost solicitata în legătura cu întârzierea în emiterea actului, întârziere imputabila paratei, de vreme ce a emis actul după sesizarea instanței si primirea cererii introductive. In drept, recursul a fost întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin întâmpinare, s-a opus argumentelor susținute în cadrul recursului, arătând că soluția primei instanțe este legală și temeinică.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 31 martie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Cauza a fost suspendată având în vedere dispozițiile Decretului Președintelui României privind instituirea stării de urgență nr. 195 din 16 martie 2020, fiind repusă pe rol la data de 7 iulie 2020.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată reclamanții A. și B., în contradictoriu cu paratul Statul Roman prin Compania Naționala de Autostrăzi și Drumuri Naționale S.A., au solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, sa dispună obligarea paratului de a emite avizul C.N.A.D.N.R., pentru construire ansamblu clădiri având funcția de locuințe, hotel, comerț, birouri și servicii, împrejmuiri teren, branșamente utilități, potrivit certificatului de urbanism nr. x/30.04.2015 al Primăriei Orașului Voluntari, Jud. Ilfov; obligarea paratului la plata amenzii pentru fiecare zi de întârziere conform art. 24 din Legea 554/2004 actualizata; acordarea de daune morale și plata cheltuielilor de judecata ocazionate de acest proces. Raportat la solicitarea reclamanților de a li se elibera de CNADNR S.A. avizul în vederea construirii pe terenul proprietate, în suprafața totala de 21.009 mp, situat în sat Pipera, orașul Voluntari, jud. Ilfov, tarlaua x, parcela A 928/21, cu număr cadastral x, prin Adresa nr. x/05.05.2016, Direcția pentru Siguranța și Monitorizarea Traficului Rutier UIP pentru Acces la Drumuri Naționale și Autostrăzi din cadrul CNADNR S.A. CENTRAL a comunicat acordul în următoarele condiții: "În conformitate cu prevederile O.G. nr. 43/1997 se poate construi în afara zonei de protecție, respectiv la distanta de 50 m de la marginea exterioara a zonei de siguranța care este delimitată de coordonatele STEREO 70, C și D precizate pe planul de situație emis de S.C. C. S.A. ca urmare a suprapunerii coordonatelor STEREO 70 ale colturilor terenului cu cele din cadrul proiectului de realizare a Autostrăzii București - Brașov; - Accesul în incinta se va realiza numai prin rețeaua locala de drumuri; Beneficiarul nu va ridica nicio pretenție în momentul construirii autostrăzii în ceea ce privește luarea unor masuri privind indepartarea zgomotului utilajelor, a prafului sau prevederea unor panouri antifonice dupa finalizarea lucrărilor." În consecința, CNADNR S.A. CENTRAL le-a comunicat reclamanților acordul în vederea construirii pe terenul proprietate, în condițiile menționate în Adresa nr. x/05.05.2016. Ulterior, reclamanți și-au modificat acțiunea, solicitând obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcția Regionala de Drumuri și Poduri București, la plata daunelor materiale pentru suprafața de teren afectata de zona de protecție a Autostrăzii Bucuresti-Brasov, suprafața pe care reclamanții nu pot construi, al căror cuantum va fi stabilit în urma efectuării expertizei topografice și a celei evaluatorii și obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcția Regionala de Drumuri și Poduri București și la plata daunelor morale în cuantum de 5.000 de euro. Instanța a constatat, în ceea ce privește capătul principal al cererii de chemare în judecată, în raport de emiterea avizului solicitat, că este rămas fără obiect întrucât autoritatea pârâtă a emis actul administrativ solicitat, fără a se putea reține un refuz nejustificat de soluționare, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004. Totodată, prima instanță a reținut că, deși reclamanții se aflau în termenul de modificare al acțiunii, prevăzut de art. 204 din C. proc. civ., reclamanți nu au solicitat anularea acestui aviz, ci au cerut direct instanței de contencios administrativ plata despăgubirilor materiale pentru diferența de suprafața de teren afectată de zona de protecție, reținuta prin acest aviz care nu poate fi folosită, precum și acordarea daunelor pentru prejudiciul moral suferit. Sub un prim motiv de recurs circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., reclamanți au criticat soluția primei instanțe pentru încălcarea principiului respectării dreptului la apărare al reclamanților și al contradictorialității. Contrar celor invocate de părți și a interpretării date dispozițiilor art. 22 din C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorului, Înalta Curte constată că prevederile alin. (6) din art. 22 din C. proc. civ., prevăd că "judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel". Având în vedere și dispozițiile art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., care prevăd că obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile pârților, reține Inalta Curte că reclamanții nu pot pretinde ca instanța să schimbe din oficiu obiectul acțiunii sau să încalce dispozițiilor art. 22 alin. (6) din C. proc. civ. Nici critica privind încălcarea principiului contradictorialității nu poate fi reținută, întrucât nicio dispoziție legală nu obligă instanța de judecată să pună în discuția părților, din oficiu, o excepție nereținută în cauză, cum este cea a inadmisibilității. Văzând că recurenții - reclamanți au beneficiat de toate garanțiile procesuale prevăzute de C. proc. civ., formulând și cerere de modificare a acțiunii, Inalta Curte constată netemeinicia motivelor de recurs circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. În ceea ce privește dezlegarea dată de prima instanță cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost acesta modificată, prin prisma normelor de drept material incidente, Înalta Curte constată că nu pot fi reținute nici motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Astfel cum s-a arătat în prezenta hotărâre, în condițiile emiterii actului administrativ solicitat, corect prima instanță a constatat ca lipsit de obiect primul capăt de cerere. Pe cale de consecința, în ceea ce privește acordarea amenzii prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, se observă că solicitarea recurenților reclamanți nu se încadrează în textul de lege invocat, care prevede că instanța poate acorda penalități de întârziere dacă pârâtul nu execută în termenul stabilit în cuprinsul hotărârii obligația stabilite de instanță de a încheia, înlocui sau să modifica actul administrativ, de a elibera un alt înscris sau de a efectua anumite operațiuni administrative. Prin sentința pronunțată au fost corect interpretate dispozițiile art. 1 alin. (1) și (8) din Legea nr. 554/2004, întrucât o acțiune în despăgubiri pe calea contenciosului administrativ nu poate fi admisă decât în situația în care despăgubirile decurg din nelegalitatea actului administrativ atacat, nelegalitate constatată de o instanță de contencios administrativ. Astfel, în materia contenciosului administrativ, acordarea despăgubirilor cauzate prin emiterea unui act administrativ fiscal nelegal se poate solicita odată cu acțiunea în anularea actului, printr-o cerere accesorie, ce urmează soarta cererii principale, sau după anularea actului de către instanța de contencios administrativ, în termen de un an de la data cunoașterii pagubei, dacă paguba nu a fost cunoscută la data judecății, prin acțiune principală, adresată instanței de contencios administrativ și fiscal. Din interpretarea dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie regula în materia contenciosului administrativ și ale art. 19 din aceeași lege, care instituie excepția, rezultă că acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului, de care reclamanții nu au uzat, nesolicitând anularea avizului emis de pârât, pretins vătămător. In egală măsură, pentru aceleași argumente nu poate fi primită nici cererea de acordare a daunelor daunele morale, în sumă de 5000 de euro.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.