ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2544/2020

Ședința publică din data de 16 iunie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 4 aprilie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București și Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman:

1) obligarea pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, să emită dispoziții de salarizare, în aplicarea Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016, prin raportare la o valoare de referință sectorială în cuantum de 405 RON, indexată cu 10%, începând cu data de 9 aprilie 2015;

2) obligarea pârâților la repararea prejudiciului creat prin neaplicarea Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016, respectiv restituirea pentru fiecare lună, până la recunoașterea efectivă a dreptului prin emiterea unor noi ordine de salarizare, potrivit pct. 3 din prezenta cerere, a diferenței dintre venitul pe care l-ar fi obținut potrivit Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016 (cu indemnizația calculată prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON indexată cu 10%) și venitul efectiv plătit (prin raportare la o valoare de referință sectorială de 291,98 RON), sumă care va fi actualizată cu indicele de inflație, și la care se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective.

Prin sentința civilă nr. 3597 pronunțată în data de 10 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal:

- a respins excepțiile lipsei procedurii prealabile și lipsei de interes, invocate de pârâții Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman, ca neîntemeiate;

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, excepții invocate de pârâți;

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în privința celui de-al doilea capăt de cerere, excepție invocată din oficiu;

- a admis cererea de chemare în judecată, în parte, formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman;

- a obligat pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să emită reclamanților ordine de stabilire a drepturilor salariale individuale, astfel: - producătoare de efecte juridice în perioada 09.04.2015 - 30.11.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 405 RON; - producătoare de efecte juridice începând cu data de perioada 01.12.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 445,5 RON;

- a obligat pârâtul Parchetul de pe lângă Tribunalul Teleorman să plătească reclamanților diferențele salariale rezultate, precum și actualizarea acestora cu indicele de inflație și dobânda legală aferente perioadei de la data scadenței fiecărui venit salarial lunar și până la data plății efective;

- a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a respins cel de-al doilea capăt de cerere formulat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Împotriva sentinței civile nr. 3597 pronunțată la 10 octombrie 2017 de Curtea de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul critică sentința recurată pentru depășirea atribuțiilor puterii judecătorești (art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.), soluția instanței de fond fiind lipsită de temei legal, întemeindu-se pe dispoziții legale adoptate ulterior datei de 09.04.2015 și încălcând astfel principiul neretroactivității legii.

Prin Legea nr. 71/2015 din 2 aprilie 2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 233 din 6 aprilie 2015, s-au introdus o serie de reglementări, care au permis salarizarea uniformă a personalului la nivelul maxim în plată în instituțiile vizate.

Urmare a adoptării acestei legi, au fost recalculate drepturile salariale ale personalului, eliminându-se diferențele existente între persoanele care au trecut în noi tranșe de vechime în funcție/muncă unele anterior, altele ulterior datei de 01.01.2011, respectiv data intrării în vigoare a Legii nr. 284/2010, emițându-se în acest sens ordine colective de salarizare (necontestate de reclamanți).

Această primă recalculare a drepturilor salariale nu a avut în vedere valoarea de referință sectorială de 405 RON, ci procentele aplicate la creșterile salariale.

Ulterior, prin adoptarea O.U.G. nr. 57/2015 a materializat intenția legiuitorului de a înlătura inechitățile în materie de salarizare în raport cu nivelul situațiilor și al activităților profesionale prestate și a discrepanțelor rezultate din neaplicarea în integralitate a prevederilor Legii - cadru nr. 284/2010.

O.U.G. nr. 20/2016, prin care a fost modificată O.U.G. nr. 57/2015, a făcut pentru prima dată diferența între drepturile salariale prevăzute de lege și drepturile salariale rezultate prin includerea sporurilor sau creșterilor salariale obținute prin hotărâri judecătorești. O astfel de diferențiere raportată la legislația anterioară încalcă principiul neretroactivității legii, neregăsindu-se în nici una dintre legile de salarizare a personalului plătit din fonduri publice pentru perioada anterioară adoptării O.U.G. nr. 20/2016.

Soluția instanței de fond echivalează cu modificarea legilor de salarizare, fiind evident că, în lipsa unei dispoziții legale, legiuitorul nu a înțeles să reglementeze salarizarea personalului plătit din fonduri publice în modalitatea consacrată prin sentința recurată. Este încălcat astfel principiul separației puterilor în stat, atributul legiferării aparținând, potrivit Constituției, puterii legislative, iar autoritatea judecătorească fiind chemată să aplice legile în vigoare, iar nu să creeze norme legale noi prin nelegala interpretare a unor legi care nu mai sunt în vigoare sau încercând să prevadă soluții legislative viitoare, care să satisfacă noile pretenții salariale ale personalului bugetar.

Un alt motiv de nelegalitate a sentintei atacate este încălcarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale

Având în vedere Decizia nr. 794/2016 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 alin. (1

1

) - (1

4

) din Ordonanța de Urgentă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a emis Ordinul nr. 2536 din data de 21.12.2016.

Prin acest ordin, începând cu data de 01 august 2016, procurorii și personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor beneficiază de drepturile salariale majorate în acord cu nivelul maxim de salarizare pentru funcția de procuror, prin aplicarea la indemnizația de încadrare brută lunară a valorii de referință sectorială majorată cu 18% - acesta reprezentând la acea dată nivelul maxim în plată la nivelul Ministerului Public.

Prin Ordinul Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nr. 303 din 27.01.2017, s-a dispus recalcularea, începând cu 01.10.2016, a drepturilor salariale ale procurorilor și personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, potrivit Legii nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice.

Pentru a se decide astfel, s-au avut în vedere Ordinele nr. 283/25.10.2016 și nr. 350/28.11.2016 ale Președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a stabilit ca, începând cu data de 01.10.2016, judecătorii și magistrații asistenți menționați în anexa la ordin să fie salarizați la nivelul maxim aflat în plată în cadrul instanței supreme, pentru aceeași funcție, grad, vechime în muncă și în funcție, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Aceste două ordine au avut la bază creșterile salariale acordate prin sentința civilă nr. 4332/23.09.2010 pronunțată de Tribunalul Sălaj în dosarul nr. x/2010.

Instanța de fond a extins în mod nelegal efectele deciziei Curții Constituționale la perioada anterioară pronunțării acesteia, în condițiile în care, potrivit dispozițiilor Legii nr. 47/1992, republicată, mai sus citate, aceasta nu poate produce alte efecte decât cele prevăzute de lege și de la data prevăzută de lege, respectiv publicarea în Monitorul Oficial.

În concluzie, soluția instanței de fond este nelegală, rezultând dintr-o greșită interpretare și aplicare a legii, creșterile salariale care fac obiectul prezentei cereri neputând fi acordate anterior datei de 01.10.2016, deoarece anterior acestei date acestea nu existau în plată la nivelul familiei ocupaționale "Justiție", prin urmare nu puteau fi incluse în nivelul maxim în plată.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 3 noiembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 16 iunie 2020, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanții au formulat o cerere prin care au solicitat recalcularea drepturilor salariale, începând cu data de 09.04.2015 conform valorii de referință sectorială stabilită prin Legea nr. 71/2015 și O.U.G. nr. 20/2016.

Prin urmare, instanța de contencios administrativ este învestită cu analiza conduitei autorității, respectiv stabilirea caracterului legal sau nelegal al refuzului de emitere a unor ordine de salarizare.

De altfel, Înalta Curte constată că, prin recurs, pârâtul s-a rezumat la a relua argumentele expuse în fond în apărările expuse în fața instanței de fond cu privire la inexistența în plată, la data de 09 aprilie 2015, a unei indemnizații calculate în funcție de o valoarea de referință sectorială de 405 RON și la încălcarea principiului neretroactivității. Recurentul-pârât nu a formulat critici de nelegalitate concrete, în raport de considerentele primei instanțe, deși recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, ci, potrivit art. 483 C. proc. civ., alin. (3) C. proc. civ., este menit să examineze conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Or, în lipsa unor critici efective ale pârâtului cu privire la aspectele invocate anterior, simpla nemulțumire a pârâtului nu este suficientă pentru atingerea scopului declarării căii de atac.

Înalta Curte constată că prima instanță a prezentat detaliat motivele pentru care a apreciat că se impune stabilirea drepturilor salariale ale reclamanților în raport de o valoare de referință sectorială de 405 RON, astfel cum aceștia au solicitat pârâtului prin cererea adresată la data de 17.01.2017, având în vedere, în esență, prevederile Legii nr. 71/2015, astfel cum a fost completată și modificată, precum și considerentele Deciziei nr. 23/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și Deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016. Totodată, instanța de fond a reținut în mod corect, în raport de hotărârile judecătorești indicate în cuprinsul sentinței recurate, că într-o serie de litigii au fost stabilite, cu caracter definitiv, drepturile salariale cuvenite unor magistrați, prin raportare la această valoare de referință sectorială, cu începere de la data de 09.04.2015, considerent pe care recurentul nu l-a criticat sau invalidat în vreun fel în calea de atac.

Prin urmare, instanța de fond a concluzionat în mod corect că, începând cu data de 09.04.2015, reclamanții din prezenta cauză aveau dreptul de a beneficia de indemnizații brute de încadrare calculate în raport de valoarea de referință sectorială de 405 RON, astfel cum beneficiau și alți magistrați, în urma pronunțării unor hotărâri judecătorești definitive, fiind neîntemeiată susținerea pârâtului, reiterată în recurs, în sensul că această indemnizație poate fi avută în vedere doar de la data de 01.10.2016.

Argumentul pârâtului nesocotește considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 749/2016, care a stabilit că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare (…) trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri judecătorești și să fie același pentru tot personalul salarizat potrivit dispozițiilor de lege aplicabile în cadrul aceleiași categorii profesionale, respectiv familii ocupaționale prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice."

Potrivit considerentelor 26-32 din această hotărâre, forul constituțional a reținut că hotărârile judecătorești prin care s-a recunoscut majorarea indemnizației de încadrare a magistraților reclamanți în cauzele respective au aplicabilitate generală, întrucât prin acestea nu s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situații de fapt particulare, ci s-au interpretat norme de lege cu aplicabilitate generală. În continuare, Curtea Constituțională a stabilit că efectul constatării neconstituționalității art. 3

1

alin. (1

2

) din O.U.G. nr. 57/2015, introdus prin O.U.G. nr. 43/2016, îl reprezintă calcularea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare la care se face egalizarea prin includerea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești (considerentul 32).

Prin urmare, însăși instanța de control constituțional a stabilit modalitatea în care se va face aplicarea dispozițiilor legale, consecutiv constatării caracterului neconstituțional al normelor cu examinarea cărora a fost învestită, în sensul extinderii beneficiilor recunoscute prin hotărâri judecătorești individuale întregii categorii profesionale și familii ocupaționale, aceasta fiind unica modalitate de înlăturare a inechităților constatate în sistemul de salarizare a personalului bugetar.

Ca atare, este nefondat și argumentul pârâtului, privitor la un pretins caracter retroactiv al solicitării de stabilire a drepturilor salariale de la data de 09.04.2015.

Instanța de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor legale prevăzute de legislația civilă, constatând existența obligației pârâtului de emitere a ordinelor de stabilire a drepturilor salariale individuale, astfel: - producătoare de efecte juridice în perioada 09.04.2015 - 30.11.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 405 RON; - producătoare de efecte juridice începând cu data de perioada 01.12.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referință sectorială de 445,5 RON.

Nefondată este și critica recurentului-pârât referitoare la extinderea, de către prima instanță, a normei legale, în sensul completării nepermise a acesteia.

Judecătorul fondului are dreptul, dar și obligația de a interpreta textul normativ atât în litera sa, cât și în spiritul său, urmărind ca aplicarea efectivă a legii să fie în concordanță cu intenția legiuitorului, astfel cum rezultă aceasta atât din textul supus analizei, cât și din celelalte prevederi ale actului normativ, dar și din expunerea de motive, ori din celelalte acte normative incidente în domeniul vizat.

Instanța de judecată este datoare să asigure o aplicare unitară a tuturor actelor normative ce reglementează o situație juridică, aspect confirmat de Înalta Curte în motivarea Deciziei nr. 23/2016 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cuprinsul căreia se arată că:"Deși expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenției legiuitorului în operațiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică. (...) dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (5

1

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiași nivel de salarizare între personalul din celelalte autorități și instituții publice și personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiași nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme și să fie exceptate de la această finalitate - eliminarea discriminării - celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorități sau instituții publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime cu alte persoane din cadrul aceleiași autorități sau instituții publice care au un nivel de remunerare superior.(...)

În plus, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului și substanței normei, s-ar menține inechitățile ori diferențele salariale în cadrul aceleiași categorii de personal și, în consecință, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenționat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislația internă cu prevederile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și cu cele ale dreptului Uniunii Europene."

Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privința legalității hotărârii recurate, prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente raportat la starea de fapt reținută, în condițiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecății îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurent prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul MINISTERUL PUBLIC - PARCHETUL DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE împotriva sentinței civile nr. 3597 din 10 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 iunie 2020.