ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2163/2020

Ședința publică din data de 29 mai 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16 ianuarie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ, (A.P.I.A.), București, solicitând instanței: în temeiul art. 8 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, anularea în tot a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 29.01.2014 de către A.P.I.A. București, și în temeiul art. 14 alin. (1) și art. 15 alin. (1) ale Legii nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ menționat până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Totodată, a solicitat și anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 17499 din 25.04.2016.

La data de 20.02.2017, pârâta a formulat întâmpinare, prin care, pe cale de excepție, a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar, pe fond, a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În ședința de dezbteri din 25.04.2017, instanța a respins excepția de prescripție a dreptului la acțiune cu privire la decizia de soluționare a contestației, ca neîntemeiată și a luat act de cererea reclamantului de renunțare la capătul de cerere privind suspendarea executării actului administrativ contestat.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1688 din 9 mai 2017, pronunțată în dosar nr. x/2017, a respins capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 17499/25.04.2016 de soluționare a contestației nr. 6647/17.02.2016, ca neîntemeiat, și a respins cererea de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 30.01.2014, încheiat la data de 29.01.2014, formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A. București, ca inadmisibil.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea litigiului pe fond, anulând decizia și procesul-verbal contestate; în subsidiar, în temeiul art. 497 C. proc. civ.., a solicitat casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanței de fond, respectiv, Curții de Apel București.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. .8 al art. 488 C. proc. civ., recurentul- reclamant a relevat scurt istoric al cauzei și a criticat sentința recurată, ca nelegală și netemeinică, în dezvoltarea motivelor de recurs invocate susținând, în esență, următoarele:

Aplicând în mod greșit prevederile legale aplicabile, instanța de fond a omis să cerceteze fondul cauzei.

Prin hotărârea recurată, Curtea de Apel București a respins în mod nelegal capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 17499/2016.

Susține recurentul-reclamant că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material, apreciind că decizia contestată este una nelegală. În fapt, arată acesta, decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare, iar contestația administrativă a procesului-verbal în mod greșit a fost respinsă, ca tardiv introdusă, întrucât, pe de o parte, respingerea contestației ca tardiv introdusă nu a fost probată, iar, pe de altă parte, consideră recurentul că în speță este vorba despre un act lovit de nulitate absolută, căruia nu-i sunt aplicabile dispozițiile privind termenul de decădere, în opinia acestuia, nulitatea absolută putând fi invocată oricând.

Astfel, apreciază recurentul-reclamant că, în speță, sunt incidente dispozițiile art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant a mai susținut că, prin hotărârea recurată, Curtea de Apel București a respins în mod nelegal capătul de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 29.01.2014 de către A.P.I.A. În fapt, susține acesta, actul contestat este lovit de nulitate absolută, iar instanța de fond, anulând decizia sus-menționată, trebuia să analizeze pe fond solicitările reclamantului și, pe baza dovezilor invocate, să constate că actul respectiv a fost emis cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare care antrenează nulitatea absolută și apreciază, astfel, că, în speță, sunt incidente dispozițiile art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ., în continuare, recurentul-reclamant relevând, pe larg, aspectele invocate în susținerea motivelor de anulare a celor două acte administrative contestate.

Intimata-pârâtă AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ (A.P.I.A.), București a formulat întâmpinare în recurs, înregistrată la data de 09.02.2018 prin care a invocat, pe cale de excepție, excepția privind nulitatea recursului, în raport cu dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) și art. 489 alin. (2) C. proc. civ.., iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca fiind nefondat, cu consecința menținerii, ca fiind temeinică și legală, a sentinței instanței de fond pronunțată în cauză.

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 29 mai 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Criticile formulate de recurentul-reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.., sunt neîntemeiate, sentința atacată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei.

Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, Decizia nr. 17499 din 25 aprilie 2016, emisă de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură București, prin care a fost respinsă, ca tardiv introdusă, contestația formulată de reclamant împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 29.01.2014 de către A.P.I.A.

Învestită fiind cu cererea de anulare a Deciziei nr. 17499 din 25 aprilie 2016, emisă de pârâtă, prin care s-a soluționat contestația formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat de A.P.I.A. la data de 29 ianuarie 2014, instanța de fond a respins capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 17499/25.04.2016, de soluționare a contestației nr. 6647/17.02.2016, ca neîntemeiat, și a respins cererea de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 30.01.2014, încheiat la data de 29.01.2014, ca inadmisibil.

Procedând de o asemenea manieră, instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept aplicabile, conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentului fiind neîntemeiate.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 29 ianuarie 2014 de către A.P.I.A., este un act administrativ numit, fiind calificat ca atare de legiuitor prin art. 21 alin. (19) din Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora.

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, care constituie, prin obiectul său, un titlu de creanță în sensul actului normativ anterior menționat, se poate formula contestație în temeiul art. 46 și 47 din O.U.G. nr. 66/2011, în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, sub sancțiunea decăderii.

În ceea ce privește soluția pronunțată de instanța de fond asupra excepției criticate de recurent, criticile formulate sunt nefondate.

Inadmisibilitatea a fost reținută de instanța de fond raportat la faptul că, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilirea a creanțelor bugetare nr. x din 30 ianuarie 2014, încheiat la data de 29.01.2014, nu putea face obiectul acțiunii promovate, având în vedere neparcurgerea de către recurent a procedurii prealabile administrative, ceea ce conduce la imposibilitatea efectuării controlului de legalitate pe fond, fiind fine de neprimire.

Înalta Curte constată că instanța fondului în mod temeinic și legal a reținut că, în funcție de dispozițiile legale incidente în cauză, se instituie o procedură administrativă obligatorie și care stabilește obiectul acțiunii judiciare prin raportare la soluția dată contestației administrative.

Omisiunea părții interesate de a urma această procedură, respectiv, neformularea unei contestații de genul celei expres indicate de art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, impun admiterea excepției de inadmisibilitate, astfel cum aceasta a fost motivată de instanță.

Astfel, așa cum corect a constatat și instanța de fond, nu se poate reține că, în ce privește procesul-verbal contestat, recurentul-reclamant ar fi urmat procedura administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, prevăzută de dispozițiile art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011, iar, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ. sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

În mod judicios instanța de fond a constatat că reclamantul nu a urmat procedura administrativă prevăzută de dispozițiile art. 46 alin. (1) și art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control și de atacare a acestora, anterior sesizării instanței de judecată.

Potrivit art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 "(1) Contestația administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță, și trebuie să conțină următoarele elemente: a) datele de identificare a contestatarului; b) obiectul contestației; c) motivele de fapt și de drept; d) dovezile pe care se întemeiază; e) semnătura contestatarului sau a împuternicitului acestuia, precum și ștampila, în cazul persoanelor juridice. (2) Dovada calității de împuternicit al contestatarului, persoană fizică sau juridică, se face potrivit legii. (3) Obiectul contestației administrative îl constituie numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanței bugetare care reprezintă titlu de creanță. (4) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere. (5) Contestația administrativă se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanță care este contestat și nu este supusă taxelor de timbru."

Conform prevederilor legale, împotriva titlului de creanță, se poate formula contestație administrativă termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanță, iar potrivit art. 51 alin. (2) "Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Prin urmare, în temeiul dispozițiilor legale menționate și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ, decizia pronunțată în soluționarea contestației administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ fiscal.

În ceea ce privește soluția pronunțată de prima instanță asupra cererii de anulare a Deciziei nr. 17499/25.04.2016, de soluționare a contestației nr. 6647/17.02.2016, criticile formulate de recurent sunt nefondate.

În mod judicios judecătorul fondului a constatat că acest act administrativ a fost contestat de reclamant cu nerespectarea termenului legal, iar motivul pentru care intimata a respins, ca tardivă, contestația a vizat tocmai acest fapt.

Astfel, așa cum s-a arătat și mai sus, conform prevederilor legale menționate, împotriva titlului de creanță, reprezentat de Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, decizia pronunțată în soluționarea contestației poate fi atacată de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Or, față de data la care a fost formulată contestația administrativă în speță- 17.02.2016, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că a fost depășit termenul de 30 de zile prevăzut de art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, de formulare a contestației administrative.

Susținerea recurentului-reclamant, că, în speță, este vorba despre un act lovit de nulitate absolută, căruia nu-i sunt aplicabile dispozițiile privind termenul de decădere, și, în opinia acestuia, nulitatea absolută putând fi invocată oricând, sunt contrazise de înseși prevederile art. 47 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, text legal imperativ, care stabilește că, "Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere.".

În fine, urmează a fi înlăturată și apărarea recurentului că, în fapt, nu există nicio dovadă prin care acesta să fi confirmat primirea și luarea la cunoștință despre conținutul deciziei, invocând, în acest sens, că prevederile Codului de procedură fiscală, care vizează comunicarea actelor fiscale, au în vedere faptul că rolul comunicării este acela de a crea certitudini cu privire la faptul că, într-un fel, sau altul, titularul obligației fiscale a luat la cunoștință despre conținutul actului fiscal.

Pe de o parte, instanța de fond a arătat corect, și amplu argumentat, prin considerentele reținute la pagina 8 din decizie, modalitatea de comunicare a actului și etapele parcurse, iar, pe de altă parte, recurentul-reclamant este inconsecvent inclusiv în recurs, și nu aduce lămuriri precise în acest sens.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală și corectă, fiind la adăpost de orice critică.

Procedura prealabilă învestirii instanței de judecată nu încalcă accesul liber la justiție, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanță, care are posibilitatea să-și revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată.

Impunerea unei proceduri prealabile cum este cea de față nu reprezintă o încălcare a dreptului la acțiune al reclamantei. Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, a statuat că "parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești".

În acord cu principiile cristalizate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și Curtea Constituțională a reținut, de altfel, că stabilirea unor condiționări pentru introducerea unor acțiuni în justiție nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiție consacrat de art. 21 din Constituție și la un proces echitabil, în însăși substanța sa, statul dispunând de o anumită marjă de apreciere în acest sens.

Faptul că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele și în modalitățile instituite de lege, nu poate reprezenta o încălcare a dreptului la apărare și la un proces echitabil.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluția instanței de fond este legală, criticile formulate de recurentul- reclamant nefiind fondate și nefiind incident, astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 1688 din 9 mai 2017, a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 mai 2020.