ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1279/2020

Ședința publică din data de 3 martie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23.08.2016 sub nr. x/2016 reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București și cu Administrația Sector 5 a Finanțelor Publice, anularea Deciziei de angajare a răspunderii solidare a reclamantului nr. x/26.11.2014, anularea Deciziei nr. 1844/22.02.2016 privind soluționarea de către DGRFB a contestației formulate împotriva Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 142 din 23 ianuarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București în reprezentarea Administrația Sector 5 a Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul - reclamant a susținut că nu a găsit în perioada 02.12.2014 și până la data de 11.12.2015 (data la care Judecătoria Buftea i-a comunicat Decizia de angajare a răspunderii printre actele atașate întâmpinării depuse de DGRFP București prin AJFP Ilfov la contestația la executare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015) un aviz poștal de înștiințare și vreun aviz poștal de reînștiințare (reavizare) în cutia poștală de la adresa de domiciliu.

Prin urmare, pretinsa neridicare de la poștă a Deciziei de angajare a răspunderii nu a fost rezultatul relei-credințe sau unei "libere alegeri a reclamantului", astfel cum greșit și fără fundament a afirmat instanța de fond.

Totodată, a menționat că pe confirmarea de primire, pe care Curtea de Apel București și-a fundamentat raționamentul, era necesar a fi înscrise mențiunile: "avizat, reavizat, expirat termen de păstrare" și să fie astfel transmisă expeditorului.

Or, confirmarea de primire nu menționează decât următoarele:

"Destinatar lipsa domiciliu. Avizat. Data 02.12.2014. B.", fără a face vreo mențiune despre reavizare sau despre expirarea termenului de prestare.

În aceste circumstanțe, consideră că a formulat contestație la Decizia de angajare a răspunderii în termen legal, ținând cont de prevederile art. 270 alin. (1) din Legea 207/2015 privind Codul de procedură fiscală coroborat cu dispozițiile art. 44 din O.G. nr. 92/2003.

Faptul că procedura de comunicare a Deciziei de angajare a răspunderii solidare prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, nu a fost în realitate realizată este, de altfel, probat și prin documentele depuse la fond chiar de către pârâtă, anexat întâmpinării.

Astfel, deși se arată prin întâmpinare că plicul conținând Decizia de angajare a răspunderii solidare a fost returnat de Poșta Română cu mențiunea "Destinatar lipsa domiciliu. Avizat. 02.12.2016", procedându-se astfel la comunicarea prin publicitate în prin anunțul colectiv nr. 41462/06.01.2015, anexat întâmpinării au fost depuse două borderouri de corespondență cu indicația "RECOMANDAT" din data de 07.05.2015, semnate de Șeful adjunct al Administrației Sector 5 a Finanțelor Publice, dna. C., precum și de Șef serviciu dna. D., și care, aparent, se referă la comunicarea Deciziei de angajare a răspunderii solidare. Cu toate acestea, nu a primit niciodată Decizia de angajare a răspunderii solidare.

În aceste circumstanțe, există o îndoială mai mult decât serioasă cât privește pretinsa comunicare a Deciziei de angajare a răspunderii solidare conform rigorilor art. 44 alin. (2) și alin. (4) din O.G. nr. 92/2003; în condițiile în care procedura de comunicare a acesteia ar fi fost realizată prin publicitate încă din data de 06.01.2016, nu de ce ar mai fi trimis Administrația sector 5 a Finanțelor Publice București prin posta acest document în data de 07.05.2015.

În concluzie, instanța de fond a făcut o aplicare greșita a normelor de drept material referitoare la comunicarea actelor administrativ-fiscale conform art. 44 din O.G. nr. 92/2003, restrângând în mod nepermis sfera de aplicare a acestui articol în baza unei prezumții care nu putea fi trasă în realitate la o analiză riguroasă a procedurii de comunicare a unei scrisori recomandate cu confirmare de primire conform uzanțelor serviciilor poștale.

În fine, a mai susținut recurentul că omisiunea numărului actului administrativ-fiscal, ca element esențial, de natură să identifice în mod public acest document în raport cu destinatarul acestuia, nu poate fi considerată o simplă eroare materială, care nu afectează legalitatea procedurii de comunicare prin publicitate a Deciziei de angajare a răspunderii.

Astfel, recurentului, în calitate de contribuabil, trebuia să îi fie comunicat prin publicitate chiar actul administrativ-fiscal purtând datele de identificare corespunzătoare, acesta fiind sensul art. 44 alin. (5) din O.G. nr. 92/2003.

4.1. Intimata-pârâtă Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, în reprezentarea Administrației Sector 5 a Finanțelor Publice, a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Recurentul - reclamant a depus răspuns la întâmpinare și, ulterior, note de ședință, prin care invocă puterea de lucru judecată a deciziei civile 4095/2017 a Tribunalului Ilfov și a sentinței nr. 242/2016 a Judecătoriei Buftea.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a dispozițiilor legale incidente în cauză și a probatoriului administrat, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, având în vedere considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ atât legalitatea Deciziei nr. 1844/22.02.2016 emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București, prin care aceasta a respins, ca nedepusă în termenul legal, contestația formulată împotriva Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014, cât și legalitatea Deciziei de angajare a răspunderii solidare.

Instanța de primă jurisdicție a respins acțiunea reclamantului, confirmând soluția administrativă de respingere ca nedepusă în termenul legal a contestației.

Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția pronunțată de curtea de apel pentru că nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor normative pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În raport cu obiectul acțiunii, Înalta Curte reține că prezintă importanță verificarea legalității Deciziei nr. 1844/22.02.2016 de respingere a contestației recurentului-reclamant ca nedepusă în termen, respectiv a formulării în termen a acestei contestații.

În condițiile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, instanța de contencios administrativ nu poate analiza fondul raportului juridic fiscal, ci, cel mult, poate obliga organul fiscal să soluționeze pe fond contestația împotriva deciziei de angajare a răspunderii solidare.

Potrivit prevederilor art. 205 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, împotriva titlului de creanță, precum și împotriva altor acte administrative fiscale, se poate formula contestație potrivit legii. Contestația este o cale administrativă de atac și nu înlătură dreptul la acțiune a celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, în condițiile legii.

Potrivit art. 210 alin. (1) Codul de procedură fiscală, în soluționarea contestației, organul competent se pronunță prin decizie sau dispoziție, după caz, iar alin. (2) al aceluiași articol statuează că decizia sau dispoziția emisă în soluționarea contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

Conform dispozițiilor art. 218 alin. (2) din același cod, deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluționare a contestației potrivit art. 212, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă în condițiile legii.

De asemenea, potrivit art. 2 din Codul de procedură fiscală, prezentul cod constituie procedura de drept comun pentru administrarea impozitelor taxelor, contribuțiilor si a altor sume datorate bugetului general consolidat. Deci, procedura de contestare la organul fiscal este obligatorie în situația dată, fiind urmată de procedura în fața instanței de judecată.

Conform dispozițiilor art. 47 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, actul administrativ fiscal poate fi modificat, anulat sau desființat în condițiile prezentului cod.

Din interpretarea coroborată a textelor legale menționate mai sus, Înalta Curte apreciază că nu poate fi contestată direct la instanța de contencios administrativ decizia de angajare a răspunderii solidare, ci decizia dată de organul fiscal competent în soluționarea contestației împotriva actului administrativ-fiscal după contestarea acestuia în procedura recursului administrativ reglementată de art. 205 și următoarele din Codul de procedură fiscală.

Conform art. 207 alin. (1) Codul de procedură fiscală, "Contestația se va depune în termen de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ fiscal, sub sancțiunea decăderii".

Procedura de comunicare a actului administrativ fiscal este reglementată de art. 44 Codul de procedură fiscală care prevede următoarele: "(1) Actul administrativ fiscal trebuie comunicat contribuabilului căruia îi este destinat. În situația contribuabililor fără domiciliu fiscal în România, care și-au desemnat împuternicit potrivit art. 18 alin. (4), precum și în situația numirii unui curator fiscal, în condițiile art. 19, actul administrativ fiscal se comunică împuternicitului sau curatorului, după caz. (2) Actul administrativ fiscal emis pe suport hârtie se comunică prin remiterea acestuia contribuabilului/împuternicitului, dacă se asigură primirea sub semnătură a actului administrativ fiscal sau prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire. (3) Comunicarea prin publicitate se face prin afișarea, concomitent, la sediul organului fiscal emitent și pe pagina de internet a Agenției Naționale de Administrare Fiscală, a unui anunț în care se menționează că a fost emis actul administrativ fiscal pe numele contribuabilului. În cazul actelor administrative emise de organele fiscale prevăzute la art. 35, afișarea se face, concomitent, la sediul acestora și pe pagina de internet a autorității administrației publice locale respective. În lipsa paginii de internet proprii, publicitatea se face pe pagina de internet a consiliului județean. În toate cazurile, actul administrativ fiscal se consideră comunicat în termen de 15 zile de la data afișării anunțului. (4) Dispozițiile C. proc. civ. privind comunicarea actelor de procedură sunt aplicabile în mod corespunzător".

Prin Decizia nr. 536/2011, Curtea Constituțională a statuat că art. 44 Codul de procedură fiscală instituie, în mod obligatoriu, o regulă a ordinii de comunicare.

Mai precis, în considerentele deciziei s-a reținut că: "procedând la o interpretare teleologică a acestor dispoziții legale, Curtea observă că enumerarea pe care o conține nu este întâmplătoare, ci modalitățile de comunicare a actelor administrative fiscale sunt menționate într-o ordine de prioritate în ceea ce privește aplicarea lor. Astfel, prima dintre acestea, care asigură certitudinea absolută a luării la cunoștință a contribuabilului de conținutul actului administrativ fiscal, este cea de la lit. a), constând în prezentarea contribuabilului la sediul organului fiscal emitent și primirea actului administrativ fiscal de către acesta sub semnătură. De asemenea, un grad înalt de certitudine îl oferă și modalitatea prevăzută la lit. b), și anume remiterea către contribuabil, sub semnătură, a actului administrativ fiscal de către persoanele împuternicite ale organului fiscal. Urmează, potrivit lit. c), comunicarea prin poștă, la domiciliul fiscal al contribuabilului, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, precum și prin alte mijloace, cum sunt fax, e-mail, dacă se asigură transmiterea textului actului administrativ fiscal și confirmarea primirii acestuia. În fine, la lit. d) se menționează comunicarea prin publicitate, a cărei descriere se regăsește în textul de lege criticat în cauza de față."

Curtea Constituțională a explicitat și faptul că "în mod evident, intenția legiuitorului a fost de a institui o anumită ordine pentru modalitățile de comunicare a actelor administrative fiscale, prefigurând, prin succesiunea menționată la lit. a) - d), obligația organului fiscal de a proceda la comunicare doar cu respectarea ordinii de utilizare a acestora, prevăzută în art. 44 alin. (2)."

În plus, s-a precizat și faptul că: "prevederile art. 44 alin. (3) din O.G. nr. 92/2003, care consacră posibilitatea realizării comunicării prin publicitate, reglementează o modalitate ultimă și subsidiară de comunicare a actelor administrative fiscale, folosită doar în cazul în care celelalte modalități de comunicare nu au putut fi îndeplinite din motive obiective".

"Art. 44 alin. (4) din aceeași ordonanță prevede că dispozițiile C. proc. civ. privind comunicarea actelor de procedură sunt aplicabile în mod corespunzător și în materia comunicării actelor administrative fiscale, ceea ce înseamnă că este incident art. 95 alin. (4) din C. proc. civ., în sensul că, în cazul comunicării cu rea-credință prin publicitate a actului administrativ fiscal, vor fi anulate actele săvârșite ulterior acestui moment".

"Interesul organelor fiscale de aducere la cunoștința contribuabilului a existenței unei obligații fiscale al cărei creditor este însuși statul implică necesitatea comunicării actului administrativ în care aceasta este consemnată prin modalități care să asigure aducerea efectivă la cunoștința contribuabilului despre existența unor obligații fiscale în sarcina sa".

Această regulă se regăsește și în C. proc. civ. care, la art. 154 alin. (4) stabilește că numai în cazul în care comunicarea nu se poate face potrivit alin. (1), se procedează la comunicarea prin poștă, cu scrisoare recomandată.

În speța de față, în ceea ce privește decizia de atragere a răspunderii solidare, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că organele fiscale au procedat la comunicarea prin poștă a acesteia, potrivit art. 44 alin. (2) din O.G. nr. 92/2003 la adresa de domiciliu a acestuia, așa cum rezultă din formularul de confirmare de primire de la dosarul de fond, în care se menționează "Destinatar lipsă domiciliu. Avizat. Data 02.12.2014".

Instanța de recurs constată că, într-adevăr, nu reiese din înscrisurile de la dosar că s-ar fi procedat la reavizare și nici că plicul a fost returnat de către Poșta Română după expirarea perioadei de păstrare, astfel încât modul în care s-a realizat comunicarea deciziei de atragere a răspunderii solidare nu poate fi opozabil recurentului.

Ulterior, potrivit art. 44 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 92/2003, organele fiscale au procedat la comunicarea deciziei prin intermediul publicării anunțului colectiv afișat la data de 22.01.2015.

În recurs, prin notele de ședințe depuse la data de 4 decembrie 2021, recurentul a invocat puterea de lucru judecată a deciziei civile nr. 4095/2017 a Tribunalului Ilfov și a sentinței nr. 242/2016 a Judecătoriei Buftea.

În considerentele deciziei civile nr. 4095/2017 a Tribunalului Ilfov s-a reținut că "Titlul executoriu nr. x/03.02.2015 a fost emis în baza deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014, comunicată către contestator prin publicare, conform anunțului colectiv nr. 41662/06.01.2015 cu nesocotirea dispozițiilor cuprinse în art. 44 alin. (1)-(4) din Codul de procedură fiscală.

Față de necomunicarea legală a deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014, organul fiscal a procedat în mod nelegal și netemeinic la emiterea titlului executoriu nr. x/03.02.2015".

Potrivit art. 431 C. proc. civ.,

"(1) Nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeași calitate, în temeiul aceleiași cauze și pentru același obiect.

(2) Oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.".

Deci, potrivit acestui articol, autoritatea de lucru judecat prezintă două aspecte, un aspect pozitiv și unul negativ.

Aspectul negativ, consacrat de alin. (1), este incident dacă, într-un al doilea proces, între aceleași părți, se încearcă valorificarea aceleiași pretenții, invocându-se același temei juridic, extinzând astfel autoritatea de lucru judecat a hotărârii inițiale asupra sorții unui viitor litigiu, în sensul de a institui o interdicție a unei noi judecăți cu privire la aceeași chestiune litigioasă, între aceleași părți.

Aspectul pozitiv reiese din alin. (2) al art. 431 C. proc. civ., de acesta beneficiind oricare dintre părțile litigante, în sensul că fiecare dintre ele are posibilitatea de a opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă.

Deci, aspectul pozitiv al autorității de lucru judecat sau prezumția legală de lucru judecat este incident atunci când nu sunt întrunite condițiile excepției autorității de lucru judecat (tripla identitate de elemente: părți, obiect, cauză), dar, potrivit hotărârii judecătorești definitive anterioare, există o identitate de chestiune litigioasă între aceleași părți, fapt care obligă instanța sesizată cu un al doilea litigiu să țină seama de ceea ce s-a decis deja în prima hotărâre și să-și sprijine propriul raționament pe dezlegările jurisdicționale anterioare, în măsura în care acestea au legătură și influențează chestiunea litigioasă dedusă judecății ulterior.

Astfel, puterea, prezumția de lucru judecat, impune consecvența în judecată, astfel că ceea ce s-a constatat și statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre.

Înalta Curte va ține cont de dezlegarea deja dată prin decizia civile nr. 4095/2017 a Tribunalului Ilfov, definitivă, asupra aspectului litigios privind legalitatea procedurii de comunicare a deciziei de angajare a răspunderii solidare, dând eficiență prezumției de lucru judecat.

Prin urmare, instanța de control judiciar reține că dreptul la formularea contestației administrative în condițiile art. 207 din O.G. nr. 92/2003 s-a născut la la momentul efectivei luări la cunoștință de către reclamant de existența și conținutul actului atacat, anume la data de 11.12.2015, când Judecătoria Buftea i-a comunicat acest titlu de creanță fiscală printre actele atașate întâmpinării depuse de DGRFP București prin AJFP Ilfov în dosarul nr. x/2015.

În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că recursul administrativ formulat de recurent la data de 16.01.2016 a respectat termenul reglementat de art. 207 alin. (1) Codul de procedură fiscală și, ca atare, în raport de considerentele anterior arătate, Decizia nr. 1844/22.02.2016, prin care intimata-pârâtă a respins ca nedepusă în termen contestația formulată de recurentul-reclamant, este nelegală.

Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va admite în parte acțiunea formulată de reclamantul A., va anula Decizia nr. 1844/22.02.2016 de soluționare a contestației și va obliga pârâta DGRFP București să soluționeze pe fond contestația formulată de reclamant împotriva Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014, respingând cererea de anulare a acesteia din urmă, ca prematur formulată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 142 din 23 ianuarie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite în parte acțiunea formulată de reclamantul A..

Anulează Decizia nr. 1844/22.02.2016 de soluționare a contestației și obligă pârâta DGRFP București să soluționeze pe fond contestația formulată de reclamantul A. împotriva Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014.

Respinge cererea de anulare a Deciziei de angajare a răspunderii solidare nr. x/26.11.2014 ca prematur formulată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 martie 2020.