ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2719/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de la data de 25.11.2015, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice și Autoritatea Națională Pentru Cercetare Științifică și Inovare, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea în tot a Ordinului Ministerului Educației și Cercetării Științifice nr. 4758/13.08.2015, anularea tuturor actelor subsecvente, ca efect al anularii acestuia; suspendarea Ordinului Ministerului Educației și Cercetării Științifice, nr. 4758/13.08.2015, până la soluționarea definitiva a cauzei; obligarea pârâților la repararea pagubei cauzate, constând în: 1) prejudiciul material, reprezentat de îndemnizația lunara, de la data stabilirii, până la data rămânerii definitive a soluției instanței de judecată, precum și până la data achitării efective, cu dobânda legala aferenta; 2) despăgubiri morale, în cuantum de 30.000 RON; obligarea pârâților la emiterea unui nou ordin, cu respectarea dispozițiilor legale; cu acordarea cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul proces. Prin cererea precizatoare depusă la dosar la data de 26.05.2016, reclamantul a arătat că solicită reformularea capătului al treilea de cerere din acțiunea sa în sensul că repararea prejudiciului material de către pârâți să fie dispusă de către instanță începând cu data emiterii ordinului a cărui anulare a solicitat-o.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea de ședință din data de 12.05.2016, Curtea a respins ca inadmisibilă în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Institutul Național de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea. Prin decizia nr. 2528/11.10.2016, Înalta Curte de Casație și Justiție - SCAF a admis recursul formulat de partea intervenientă, a casat încheierea din data de 12.05.2016 și, rejudecând, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Institutul Național de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea. Prin sentința civilă nr. 1051 din 24 martie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția inadmisibilității acțiunii precizate în contencios administrativ, formulată de reclamantul A.. S-a respins excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes a reclamantului A.. S-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată prin întâmpinare de către pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, actual preluată de Ministerul Cercetării și Inovării - continuator al Autorității Naționale Pentru Cercetare Științifică și Inovare și s-a respins acțiunea precizată în contradictoriu cu aceasta, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. S-a respins, ca neîntemeiată, acțiunea precizată în contencios administrativ, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării Științifice, intervenientul accesoriu Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea". S-a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea" în interesul pârâtului Ministerul Educației și Cercetării Științifice (actual Ministerul Educației Naționale).

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate și netemeinicie circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. A apreciat recurentul că sentința civilă este, nelegală, fiind dată cu încălcarea si greșita aplicare a legii, cât și netemeinică, plecând de la situația de fapt reținuta în mod greșit de prima instanța, pentru următoarele argumente: - greșit prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a A.N.C.S.I., în sensul respingerii acțiunii ca fiind formulata împotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva, pe motiv că nu este emitentul actului: - numirea membrilor consiliului de administrație al institutului s-a făcut prin ordin al Ministerului Educației și Cercetării Științifice, cu avizul Autorității Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare, reorganizata în timpul procesului, potrivit competentelor stabilite de art. 10 alin. (1) din regulamentul de organizare și funcționare al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", anexa la H.G. nr. 318/2015; - greșit a reținut prima instanță că ca intimatul M.E.C.S. are calitatea de autoritate de stat pentru cercetare - dezvoltare si inovare, Autoritatea Naționala pentru Cercetare Științifică și Inovare având aceasta calitate, în subordinea ministerului, emitentul ordinului atacat; - prin emiterea Ordinului Ministerul Educației și Cercetării Științifice nr. 4758, din data de 13.08.2015, au fost încălcate prevederile art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 637/2003, pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a institutelor naționale de cercetare-dezvoltare, conform cărora, din consiliul de administrație (pana la apariția H.G. nr. 318/2015 nu a existat consiliu de administrație), face parte în mod obligatoriu, președintele consiliului științific al institutului național; - ulterior promovării cererii de chemare în judecata, inregistrata la Curtea de Apel București la data de 25.11.2015, Institutul National de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea" a emis o decizie de concediere, inregistrata sub nr. 190 în data de 05.05.2016. anulata prin sentința nr. 2622/11.01.2017, pronunțata de Tribunalul București în Dosarul nr. x/2016, dovada anexata; - referatul de aprobare pentru emiterea ordinului, a fost elaborat de Autoritatea Naționala pentru Cercetare Științifică și Inovare, este avizat de B., cea care este propusa prin acest referat, ca membru în consiliul de administrație, cea ce reprezintă un caz de incompatibilitate absolută; - ca președinte în exercițiu al Consiliului Științific numit prin Hotărârea nr. 1 din 12.12.2011 a Consiliului Științific al Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice, hotărâre care nu a fost niciodată revocată, este membru de drept al consiliului de administrație; - de asemenea, Consiliul Științific al institutului, nu a fost revocat sau dizolvat, invocând procedura de numire a unui membru nou al consiliului în situația încetării activității unui membru numit, potrivit Regulamentului de Organizare si Funcționare al Consiliului Științific, al Institutului de Cercetări si Amenajări Silvice, în vigoare la momentul emiterii ordinului atacat; - motivarea instanței de fond pleacă de la nerecunoasterea calității de președinte al Consiliului Științific, în institutul reorganizat, apreciindu-se în mod greșit că este vorba despre doua instituții publice diferite; - vechea entitate juridica si-a încetat existenta, concomitent cu inființarea, în locul ei, a unei alte persoane juridice, drepturile si obligațiile persoanei juridice care si-a încetat existenta fiind transferate persoanei juridice nou-inființate, personalul fiind preluat fără concurs (aici intrând toți angajații, directorul general - si celelalte organele de conducere, precum si celelalte funcții deținute de angajații institutului) în concordanta cu prevederile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 318/2015; - ca preluarea personalului prin lege, vizează inclusiv organele de conducere, angajate cu contract individual de munca, cu statut de salariat, respectiv directorul general al institutului, directorul adjunct, directorul economic, precum si celelalte funcții deținute de angajații institutului, consiliul de administrație fiind nou introdus prin H.G. nr. 318/2015, care urma sa fie ales în concordanta cu dispozițiile legii; - paratele-intimate și-au exercitat drepturile procesuale cu încălcarea principiului bunei-credițe, asemenea acțiuni fiind sancționate de dispozițiile în vigoare, peste care instanța de judecată a trecut, incălcând dispozițiile art. 22 din C. proc. civ. - instanța de fond a respins și apărarea că ordinul a fost emis cu ignorarea Hotărârii nr. 1 din data de 12.12.2011 a Consiliului Științific al Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice, reorganizat prin înființarea Institutului National de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", prin care a fost ales Președinte al Consiliului Științific al institutului; - totodată, s-au încălcat și dispozițiile art. 9 din H.G. nr. 318/2015, privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultura "Marin Drăcea", ca institut național de cercetare-dezvoltare potrivit cărora "institutul național se substituie în toate drepturile si obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile și parteneriatele interne si internaționale"; - au fost încălcate și dispozițiile art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 637/2003 care prevăd componența consiliului de administrație prin includerea președintelui consiliului științific al institutului național; - cu privire la prejudiciul material suferit ca urmare a nerespectării dispozițiilor legale, s-au invocat prevederile art. 11 alin. (2) din regulamentul -anexa la H.G. nr. 318/2015. potrivit cărora pentru activitatea desfășurată, în calitatea de membri ai consiliului de administrație, aceștia beneficiază de o indemnizație lunara stabilită de consiliul de administrație, dar nu mai mult de 20% din salariul de bază al directorului general al institutului național" - cu privire admiterea cererii de intervenție accesorie a Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultura "Marin Drăcea", în raport de motivarea instanței de fond, s-a solicitat respingerea ca neîntemeiata, întrucât nu se dovedește condiția principala prevăzuta de art. 61, alin. (1) C. proc. civ., respectiv interesul; - instanța de fond, învestită să soluționeze cererea de chemare în judecata, a încălcat toate garanțiile conferite de lege, consacrate cu titlu de principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi legalitatea, prevăzuta de art. 7 C. proc. civ., potrivit căruia procesul civil se desfășoară în conformitate cu dispozițiile legii, judecătorul având îndatorirea de a asigura respectarea dispozițiilor legii privind realizarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor părților din proces și egalitatea, principiu care garantează exercitarea drepturilor procesuale, în mod egal si fără discriminări; Pentru aceste motive, a solicitat recurentul - reclamant admiterea recursului și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulata, cu obligarea paratelor la cheltuielile de judecata ocazionate de proces, atât cele de la fond, cat si cele din recurs.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Ministerul Cercetării și Inovării a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat ca nefondat, și menținerea soluției primei instanțe ca legală și temeinică, atât în ceea ce privește modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare cât și asupra fondului.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 12 ianuarie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin H.G. nr. 318/2015, potrivit art. 1 alin 1 s-a inființat Institutul Național de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", denumit în continuare institut național, persoană juridică de drept public care își desfășoară activitatea în coordonarea Autorității Naționale pentru Cercetare Științifică și Inovare (ANCSI), organ de specialitate, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Ministerului Educației și Cercetării Științifice, prin reorganizarea Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice - ICAS București. Prin cererea de chemare în judecată recurentul reclamant a solicitat instanței anularea Ordinului MECS nr. 4758/13.08.2015 și a actelor subsecvente acestuia prin care s-a numit componenta consiliului de administrație al Institutului Național pentru Cercetare Dezvoltare în Agricultură "Marin Drăcea". Pârâtul MECS a emis Ordinul nr. 4758/13.08.2015 în executarea prevederilor art. 10 din Anexa la H.G. nr. 318/2015 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", ca institut național de cercetare-dezvoltare, potrivit cărora: (1) Consiliul de administrație este format din 7 membri, cetățeni români, numiți prin ordin al conducătorului autorității de stat pentru cercetare-dezvoltare, pentru un mandat de 4 ani care poate fi reînnoit. (2) Din consiliul de administrație fac parte în mod obligatoriu: a) directorul general al institutului național, care este președintele consiliului de administrație; b) președintele consiliului științific al institutului național; c) un reprezentant al autorității de stat pentru cercetare-dezvoltare; d) un reprezentant al Ministerului Finanțelor Publice; e) un reprezentant al Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice. Referitor la cadrul procesual, deși prin motivele de casare recurentul critică calitatea de intervenient a Institutului Național de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea, în raport de lipsa interesului, reține instanța că aceste aspecte nu pot fi reiterate în recurs având în vedere cele statuate prin decizia nr. 2528/11.10.2016 prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - SCAF a casat încheierea din data de 12.05.2016 și a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Institutul Național de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea, intrând sub puterea autorității de lucru judecat, prevăzută de art. 430 din C. proc. civ. In ceea ce privește soluția primei instanțe privind admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, actual preluată de Ministerul Cercetării și Inovării, criticată prin recurs, Înalta Curte apreciază că aceasta reprezintă rezultatul unei corecte dezlegări date asupra raportului juridic dedus judecății. Are în vedere instanța de control judiciar că actul administrativ atacat în cauză, presupus vătămător este reprezentat de ordinul emis de pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice. Spre deosebire de actele administrative care pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ, operațiunile administrative (avize, referate, proiecte, rapoarte etc.), nu produc efecte juridice prin ele însele ci pregătesc emiterea unui actului administrativ propriu-zis. In aceste condiții, referatul de aprobare pentru Ordinul privind componenta Consiliului de administrație și Institutului National de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", chiar dacă a fost însușit de către emitentul MECS, nu da naștere unui raport juridic dintre reclamant și emitenta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, instanța de contencios analizând-ul potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 544/2004. Astfel, în cazul pârâtei ANCSI nu se justifică calitatea procesuală pasivă în cauză. In ceea ce privește nelegalitatea Ordinului Ministerului Educației și Cercetării Științifice nr. 4758/13.08.2015, reclamantul invocă, în esență, incălcarea dispozițiilor art. 9 alin. (2) H.G. nr. 637/2003, pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a institutelor naționale de cercetare-dezvoltare, conform cărora, din consiliul de administrație face parte în mod obligatoriu președintele consiliului științific al institutului național, precum și ale art. 10 din Anexa la H.G. nr. 318/2015. Astfel cum corect a constatat prima instanță, acțiunea recurentului - reclamant s-a întemeiat pe raționamentul juridic greșit, reluat prin motivele de recurs, potrivit căruia, în urma reorganizării fostului Institut de Cercetări și Amenajări Silvice - ICAS București, în cadrul căruia a fost ales președinte al Consiliului Științific și-a păstrat această calitate, care îi conferea dreptul de a participa în noul consiliu de administrație. Recurentul - reclamant invocă ca temei juridic dispozițiile art. 8 alin. (2)-(3) din H.G. nr. 318/2015 care stabilesc că (2) Personalul Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice - ICAS București se preia de către institutul național, fără concurs, cu aceleași drepturi salariale până la negocierea unui nou contract colectiv de muncă. (3) Preluarea personalului se face în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 67/2006 privind protecția drepturilor salariaților în cazul transferului întreprinderii, al unității sau al unor părți ale acestora și ale Statutului personalului de cercetare-dezvoltare, precum și ale art. 9 din același act normativ, potrivit cărora, institutul național se substituie în toate drepturile și obligațiile decurgând din toate actele normative, contractele, convențiile, înțelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile și parteneriatele interne și internaționale, precum și în toate litigiile în care Institutul de Cercetări și Amenajări Silvice - ICAS București este parte, precum și cu privire la dreptul de proprietate asupra siglelor/mărcilor sub care acesta este cunoscut pe plan intern și internațional potrivit reglementărilor legale sau contractuale. Reține Înalta Curte că dispozițiile invocate se referă la preluarea personalului fostului institut fără concurs precum și la preluarea drepturilor și obligațiilor instituției și nu prevăd preluarea sau păstrarea organelor de conducere. Mai mult, potrivit art. 7 din Anexa la H.G. nr. 318/2015 se prevăd noile organe de conducere, respectiv consiliul de administrație, comitetul de direcție și directorul general, iar art. 27 din Anexă prevede condițiile de numire a membrilor Consiliului Științific. De altfel, este evident că în cadrul procedurii de reorganizare a unei instituții aflate în subordine, autoritatea pârâtă beneficiază de o marjă de apreciere în îndeplinirea atribuțiilor prevăzute de lege, în privința modificărilor pe care le poate aduce componenței conducerii, în limitele hotărârii de guvern, cum este ce de organizare a ședinței de alegere și constituire a Consiliului Științific al noului institut. De altfel și prin răspunsul transmis de ANCPI cu nr. x/21.10.2015 s-a comunicat că ordinul atacat, prin care au fost numiți membrii consiliului de administrație, urmează a fi completat și cu președintele Consiliului Științific. In urma parcurgerii procedurii de selecție, la care reclamantul nu și-a depus candidatura, a fost emis Ordinul MECS nr. 5970/16.12.2015 care a completat Ordinul nr. 4758/13.08.2015 în privința componenței Consiliului de Administrație cu dl. C., în calitate de Președinte al Consiliului Științific al INCDS Marin Drăcea. Având în vedere că Institutul de Cercetări și Amenajări Silvice - ICAS București și-a încetat existența, înființau-se prin H.G. nr. 318/2015 Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", Hotărârea nr. 1 din data de 12.12.2011 a Consiliului Științific al Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice - ICAS București prin care reclamantul a fost ales președinte al Consiliului Științific, și-a încetat efectele, nefiind nevoie de o revocare expresă a sa, sau de o dizolvare a consiliului. Susținerile cu privire la încălcarea regulamentului Consiliului Științific privind modalitatea de alegere a unui nou membru în caz de încetare a activității unui membru numit, urmează a fi respinse ca nerelevante, in raport de cadrul legal. Având in vedere dezlegarea dată raportului juridic, in sensul că este vorba despre două instituții publice diferite, una care și-a încetat existența și una care a luat naștere prin reorganizare, neexistând niciun temei de drept pentru păstrarea sau preluarea funcției deținute în cadrul Consiliului Științific al instituției publice care și-a încetat existența prin reorganizarea sa, nu prezintă relevanță nici critica privind presupusa nelegalitate a referatului ANCPI în raport de încălcarea regimului incompatibilităților de către persoana care a avizat propunerea. Pentru toate aceste motive, se constată că în mod corect curtea de apel a respins ca neîntemeiată pretenția reclamantului de anulare a Ordinului MECS nr. 4758/13.08.2015 și, în consecință, a actelor subsecvente emiterii acestuia precum și pretenția de reparare a prejudiciului material și moral.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.