ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2152/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12 octombrie 2015, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice, a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015, a scrisorii de notificare a debitului nr. x/18.06.2015, a Deciziei nr. 9911/04.08.2015 și, pe cale de consecință, declararea sumei de 27.484,71 RON drept cheltuială eligibilă, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 1051 din 29 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare Direcția Generală Organism Intermediar pentru Cercetare din cadrul Ministerului Educației și Cercetării Științifice, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015, scrisoarea de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 și Decizia nr. 9911/04.08.2015 și a obligat pârâta la 50 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond, a formulat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare. În motivarea recursului, recurentul a susținut, în esență, că instanța de fond a încălcat regulile aplicării în timp a legislației în materie. Astfel, soluția atacată are la bază interpretarea eronată a instanței de fond cu privire la problematica ridicată de aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 asupra unui contract încheiat anterior intrării în vigoare a acestui act normativ. În opinia sa, în mod greșit instanța fondului a reținut incidența Deciziei nr. 66/2015 pronunțată de Curtea Constituțională a României, în cauză impunându-se a se efectua analiza legalității actelor administrative în raport de situația de fapt și de drept de la data emiterii acestora.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu respectarea principiului neretroactivității legii, întrucât presupusele nereguli s-au constatat în anul 2010, deci înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 6 iunie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 17 aprilie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Aspecte procesuale În considerarea dispozițiilor O.U.G. nr. 1/2017, s-a luat act de transmiterea calității procesuale pasive a autorității publice pârâte, în final, stând în judecată Ministerul Cercetării și Inovării, prin preluarea activității și structurilor specializate în domeniul cercetării și inovării de la Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice și prin preluarea activității și structurilor de la Autoritatea Națională pentru Cercetarea Științifică și Inovare, care a fost desființată. II. Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Între Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică (în calitate de Organism Intermediar) și A. (în calitate de Beneficiar), a fost încheiat Contractul de finanțare nr. x/01.03.2009, cod SMIS 2643, privind Proiectul "Institutul de Cercetări pentru Energii Regenerabile". În vederea implementării Proiectului menționat, A. a încheiat cu SC B. SRL contractul de servicii nr. x/27.01.2010. În baza Deciziei nr. 174/10.03.2015 emisă de Directorul General al D.G.O.I., o echipă de control din cadrul instituției recurente a procedat la efectuarea unei verificări documentare a cazului de suspiciune de nereguli înregistrat la autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene, ce a avut drept scop verificarea aspectelor menționate în conținutul notificării privind Suspiciunea de neregulă nr. 6214/19.02.2015, vizând contractul nr. x/27.01.2010. Ca urmare a verificărilor întreprinse în perioada 10.03.2015 - 14.05.2015, echipa de control din cadrul instituției recurente a constatat că aspectele din suspiciunea de neregulă se confirmă, iar prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015 a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în cuantum total de 27.484,71 RON, reținând că diriginții de șantier nu au respectat prevederile Legii nr. 10/1995, sub sancțiunea aplicării unei amenzi contravenționale prevăzute de art. 33 alin. (1) pct. III lit. b) din același act normativ. Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015, intimata-reclamantă a formulat contestație, care a fost soluționată prin intermediul Deciziei nr. 9911/04.08.2015, în sensul respingerii acesteia. Intimata-reclamantă a supus controlului instanței de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 9911/04.08.2015 emisă de recurentul-pârât prin care, soluționând contestația administrativă împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.06.2015, a fost menținută măsura administrativă dispusă. Instanța de fond a dispus anularea actelor administrative contestate, iar întreg raționamentul juridic expus în hotărâre a fost construit, exclusiv, din perspectiva încălcării principiului neretroactivității legii civile, corelativ cu declararea ca neconstituționale a dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curții Constituționale. Criticile din recurs, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt fondate. Instanța de control judiciar nu împărtășește această interpretare a instanței de fond, întrucât abordarea primei instanțe nu are în vedere, pe de o parte, scopul urmărit de legiuitor prin cele două reglementări naționale succesive, O.G. nr. 79/2003 și O.U.G. nr. 66/2011 și, pe de altă parte, aspectele comune și elementele care, dimpotrivă, diferențiază soluțiile legislative cuprinse în actele normative respective, interpretate sistematic și prin prisma reglementărilor corespunzătoare din ordinea juridică a Uniunii Europene. În privința Deciziei Curții Constituționale a României nr. 66/2015, se constată că, la pronunțarea acesteia, instanța de contencios constituțional a avut în vedere două diferențe de reglementare de drept substanțial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii și cea privitoare la implementarea principiului proporționalității, prin aplicarea corecțiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanțate din fonduri europene și bani sau fonduri publice naționale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achizițiile. Astfel, s-a reținut că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă și la potențialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene. Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității. Aceste considerente ale Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanțare și a avut loc acțiunea beneficiarului finanțării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului și Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și obiectivul urmărit prin acest regulament. Rezultă, din aceste considerente, că acțiunile beneficiarului finanțării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli și sub imperiul reglementării anterioare, care este conformă cu regulamentele anterior citate, ceea ce determină inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp. De altfel, în cazul concret al prezentei spețe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantei și le-a încadrat în noțiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanțial, sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006 privind procedura achizițiilor publice, astfel cum acest aspect este menționat și în actele administrative atacate. Totodată, Înalta Curte reține, în acord și cu prevederile Deciziei Curții Constituționale, că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speță și din perspectiva stabilirii corecțiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003. În privința acestui aspect, al aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reține considerentele obligatorii ale Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează: "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale". Totodată, Curtea a stabilit că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă poate constitui o abatere sau neregularitate, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii, prin imputarea unei cheltuieli nejustificate. În speță, contractul de servicii nr. x a fost încheiat în data de 27.01.2010, iar neregula a fost constatată prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență încheiat la 05.06.2015, sub imperiul O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte, ținând seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiu, constată că presupusa abatere a fost săvârșită sub imperiul legii naționale - O.G. nr. 79/2003, în timp ce legislația europeană era reprezentată de cele două Regulamente ale Consiliului, amintite deja, iar între legea națională și legea europeană exista o contradicție cu privire la definiția neregulii și măsura care urma să fie luată, ce a fost remediată odată cu emiterea O.U.G. nr. 66/2011. În această situație, judecătorul național are obligația să aplice direct reglementarea europeană și nu este ținut să aștepte o eventuală modificare/abrogare a normei naționale contrare. Prin urmare, Înalta Curte constată că, în speță, judecătorul fondului, în mod greșit, nu a aplicat direct legislația europeană conform căreia, la data săvârșirii abaterii, prejudiciul poate să fie cert sau eventual. Cât privește natura juridică a corecției aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, se reține că aplicarea acestei corecții nu constituie o sancțiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecință a constatării nerespectării condițiilor necesare pentru obținerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat. Luând în considerare faptul că măsura administrativă a retragerii finanțării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută și de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecției, ca expresie a principiului proporționalității, reprezintă un efect viitor al situației juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecției a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, soluția de admitere a cererii de chemare în judecată exclusiv în considerarea aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, fără o cercetare aprofundată a tuturor cererilor și apărărilor părților sub aspectul existenței neregulii reținută prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015 echivalează cu necercetarea fondului cauzei și determină imposibilitatea instanței de recurs să exercite controlul judiciar asupra sentinței atacate. În aceste condiții, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare la aceeași instanță de fond a cererii de chemare în judecată, pentru a asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.