ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 981/2021

Ședința publică din data de 17 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună:

În principal,

- modificarea Raportului de fundamentare privind stabilirea venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată și propunerile de prețuri reglementate în sectorul gazelor naturale pentru anul 2016, pentru A.;

- obligarea A.N.R.E. la întocmirea, aprobarea și comunicarea către reclamantă a unui raport de modificare a Raportului de fundamentare;

- modificarea Ordinului Președintelui A.N.R.E. nr. 22/2016 privind aprobarea prețurilor pentru furnizarea reglementată a gazelor naturale realizată de A., publicat în Monitorul Oficial nr. 329/28.04.2016;

- obligarea A.N.R.E. la întocmirea, aprobarea și publicarea în Monitorul Oficial a unui ordin de modificare a Ordinului nr. 22/2016;

În subsidiar,

- în eventualitatea în care recuperarea costurilor nerecunoscute A. nu ar mai fi posibilă la data punerii în executare de către A.N.R.E. a hotărârii definitive, respectiv în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, obligarea A.N.R.E. la plata de despăgubiri către A., în cuantum de 89.884.011 RON, reprezentând diferențe de venit nerecuperate, ca urmare a nerecunoașterii nelegale a costurilor de către A.N.R.E., actualizate cu rata inflației, conform dispozițiilor normative aplicabile;

- obligarea A.N.R.E. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului demers judiciar, în temeiul art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.

1.2. Prin întâmpinarea formulată la acțiunea inițială ANRE a invocat, în principal, excepția inadmisibilității capătului principal de cerere motivată prin aceea că Raportul de fundamentare privind stabilirea venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată și propunerile de prețuri reglementate în sectorul gazelor naturale pentru anul 2016 nu are natura unui act administrativ, întrucât nu produce prin el însuși efecte juridice. Pe fondul cauzei, ANRE a combătut pe larg criticile societății reclamante, argumentând legalitatea actului administrativ în litigiu și a celor subsecvente, și, în consecință, solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

1.3. Prin cererea modificatoare/precizatoare, depusă la termenul de judecată din data de 07.12.2016, societatea reclamantă a arătat că prin acțiunea adresată instanței a înțeles să solicite următoarele:

În principal,

- anularea Ordinului Președintelui A.N.R.E. nr. 22/2016, inclusiv a Anexelor nr. 1 și 2 la Ordin, cu privire la aprobarea venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată pentru anul 2016 și a prețurilor reglementate pentru furnizarea gazelor naturale în regim reglementat, pentru clienții casnici;

- constatarea nelegalității Raportului de fundamentare, ca urmare a anulării Ordinului nr. 22/2016 și obligarea A.N.R.E. la emiterea, aprobarea și comunicarea către reclamantă a unui raport de modificare a Raportului de fundamentare;

- obligarea A.N.R.E. la emiterea, aprobarea și publicarea în Monitorul Oficial al României a unui ordin prin care să dispună modificarea Ordinului nr. 22/2016, în sensul înlocuirii valorilor venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată pentru anul 2016, precum și a prețurilor reglementate pentru furnizarea gazelor naturale în regim reglementat, pentru clienții casnici, prevăzute în anexele la Ordinul nr. 22/2016, cu valorile ce vor rezulta din modificarea Raportului de fundamentare.

În subsidiar,

- obligarea A.N.R.E. la plata de despăgubiri către A., în cuantum de 89.884.011 RON, în eventualitatea în care recuperarea costurilor nerecunoscute A. nu ar mai fi posibilă la data punerii în executare de către A.N.R.E. a hotărârii definitive, respectiv în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, despăgubiri reprezentând diferențe de venit nerecuperate, ca urmare a nerecunoașterii nelegale a costurilor de către A.N.R.E., actualizate cu rata inflației, conform dispozițiilor normative aplicabile.

- 1.4. Prin întâmpinarea formulată la cererea modificatoare/precizatoare, A.N.R.E. a invocat excepția tardivității acestei cereri, soluționată de instanță în sensul respingerii, la termenul de judecată din data de 22.02.2017 pentru considerentele arătate în încheierea de ședință de la acea dată .

Față de modificarea obiectului acțiunii, autoritatea publică pârâtă nu a mai susținut excepția inadmisibilității capătului principal al cererii introductive de instanță.

1.5. Societatea reclamantă a depus răspuns la întâmpinările autorității publice pârâte prin care a solicitat respingerea excepțiilor invocate și admiterea acțiunii, astfel cum a fost precizată și completată.

1.6. În cauză au fost administrate probele cu înscrisuri și expertiză contabilă.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2776 din 13.06.2018, a respins acțiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii, astfel cum a fost precizată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a următoarelor prevederi și principii legale:

- principiul motivării actului administrativ, principiu recunoscut unanim de doctrina și jurisprudența națională și europeană;

- art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 123/2012 și art. 5 și urm. din Metodologia pentru stabilirea venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată, desfășurată într-un an de reglementare, și de aprobare a prețurilor reglementate în sectorul gazelor naturale, începând cu anul 2016, dispoziție normativă care consacră principiul recunoașterii și recuperării costurilor justificate, prudent efectuate de către operatorii a căror activitate este guvernată de prevederile Legii 123/2012.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.1. Prima instanță a reținut în mod greșit faptul că autoritatea intimată a respectat principiul motivării actului administrativ cu ocazia emiterii Ordinului Președintelui A.N.R.E. nr. 22/2016, în condițiile în care Raportul de fundamentare care a stat la baza ordinului analizat a fost comunicat societății în aceea zi în care a fost publicat în Monitorul Oficial al României.

Totodată, în privința anumitor categorii de costuri, autoritatea emitentă nu arată motivele pentru care a respins respectivele solicitări de costuri. Cu titlu exemplificativ, recurenta face referire la:

- cheltuielile cu personalul (salarii, prime și alte drepturi);

- motivele pentru care ANRE a calculat suma pe care a recunoscut-o de 5.915.320 RON față de solicitarea A. de 8.756.510.54 RON;

- cheltuielile cu auditul financiar; Raportul de fundamentare nu indică niciun motiv pentru care ANRE a decis respingerea lor;

- cheltuielile efectuate cu deplasările, respectiv cheltuielile cu B. S.R.L.; ANRE nu a cerut niciun fel de explicații și nu a furnizat motivele respingerii lor;

- suma de 369.392 RON, reprezentând alte cheltuieli salariale; ANRE nu a făcut nicio mențiune despre motivul respingerii lor.

- În plus de aceasta, atunci când a oferit motivele respingerii anumitor costuri (altele decât cele de mai sus), ANRE a acționat în mod discreționar, fără să facă referire la prevederi clare ce ar împiedica recunoașterea respectivelor costuri. În special, ANRE nu a arătat că elementele de cost solicitate nu ar reprezenta costuri prudente, astfel cum sunt definite la art. 11 din Metodologie (respectiv faptul că un anumit cost nu ar fi necesar, oportun, eficient sau nu ar reflecta condițiile pieței).

Ca atare, recurenta concluzionează în sensul că, prin sentința recurată, prima instanță a reținut în mod nelegal îndeplinirea condiției motivării actelor administrative atacate, pe baza faptului că în unele cazuri ANRE a oferit un fel de motivare (deși aceea a fost și rămâne deficitară și/sau discreționară).

3.2. Prima instanță a aplicat greșit normele de drept material care reglementează principiul recunoașterii costurilor prudent efectuate, justificate de prestarea activității de furnizare reglementată.

Astfel, respingând/reducând anumite categorii de costuri de furnizare a gazelor naturale efectuate de subscrisa, ANRE a încălcat principiul recunoașterii costurilor prudent efectuate, justificate de prestarea activității de furnizare reglementată. La rândul său, instanța de fond, reținând că ANRE ar fi aplicat în mod corect prevederile Metodologiei și și-ar fi exercitat marja de apreciere în limitele permise de aceasta, a aplicat în mod greșit normele de drept material care reglementează principiul recunoașterii costurilor prudent efectuate.

Pe acest aspect, recurenta arată faptul că toate costurile sale de furnizare, precum și transmiterea datelor în acest sens, prin care a justificat că aceste costuri sunt prudente, au fost efectuate cu respectarea cerințelor reglementate în art. 11 alin. (2) din Metodologie. Cu toate acestea, intimata nu le-a recunoscut în mod nejustificat suma de 18.316.376,62 RON, compusă din elementele de cost precizate în acțiunea introductivă.

De asemenea, niciunul dintre elementele de cost enumerate în acțiune nu se încadrează în categoria costurilor excluse de la recunoașterea în venit, prevăzute la art. 15 din Metodologie. În același timp, multe dintre costurile cerute și respinse se încadrează în categoria costurilor calificate ca fiind costuri justificate prin art. 12 din Metodologie.

În fine, recurenta precizează faptul că expertiza contabilă efectuată în cauză, care a stat la baza pronunțării soluției de către prima instanță, constă într-o simplă preluare a formulelor de calcul din metodologia A.N.R.E., precum și dintr-o enumerare a sumelor pe care A.N.R.E. le-a determinat și inclus în ordinul contestat în prezentul litigiu. Expertul nu a dat nicio explicație cu privire la sumele reclamate de recurentă chiar dacă a avut la dispoziție toate informațiile, documentele și explicațiile oferite de parte în perioada efectuării raportului. În aceste condiții, expertul desemnat nu a prezentat vreo opinie de specialitate proprie cu privire la problema ridicată prin obiectivul expertizei și nici nu a formulat un răspuns propriu la aceasta. În atare situație, concluziile raportului de expertiză nu puteau fi reținute de instanța de fond.

În același timp, curtea de apel a înlăturat concluziile din raportul de expertiză efectuat de expertul consilier ale recurentei, pe motiv că expertul nu ar fi îndreptățit să interpreteze dispozițiile legale aplicabile, ci doar să se limiteze la "lămurirea unor împrejurări de fapt". Însă, instanța nu a dezvoltat într-un mod așa-zisa "motivare" a soluției înlăturării concluziilor expertului consilier.

Intimata Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a precizat la pct. 1 al prezentei decizii, controlul judiciar declanșat de recurenta A. are ca obiect, în principal, verificarea legalității Ordinului Președintelui A.N.R.E. nr. 22/2016 privind aprobarea prețurilor pentru furnizarea reglementată a gazelor naturale realizată de A., inclusiv a Anexelor nr. 1 și 2 la Ordin, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 329/28.04.2016, iar în subsidiar obligarea intimatei la plata sumei de 89.884.011 RON, cu titlu de despăgubiri, în eventualitatea în care recuperarea costurilor nerecunoscute A. nu ar mai fi posibilă la data punerii în executare de către A.N.R.E. a hotărârii definitive pronunțate în cauză.

Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

Înalta Curte nu împărtășește soluția judecătorului fondului cauzei

Examinând hotărârea recurată din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității"), Înalta Curte constată că acesta este fondat.

Motivul de casare în discuție are în vedere neregularități procedurale, precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a încălcat cele două principii anterior enunțate, în raport de argumentele ce vor fi redate în continuare.

Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar reține faptul că prin Ordinul nr. 182/2015 s-a aprobat Metodologia pentru stabilirea venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată, desfășurată într-un an de reglementare, și de aprobare a prețurilor reglementate în sectorul gazelor naturale, începând cu anul 2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 4/05.01.2016.

Recurenta își desfășoară activitatea în regim reglementat, în raport de dispozițiile art. 179 alin. (2) lit. b) din Legea energiei electrice și gazelor naturale nr. 123/2012. Prețurile pe care le facturează consumatorilor finali sunt stabilite în totalitate de A.N.R.E., pe baza venitului unitar aprobat de A.N.R.E., potrivit prevederilor art. 179 alin. (4), (5) și (6) din Legea nr. 123/2012 și art. 35 din Metodologie.

În temeiul art. 178 alin. (1) lit. b) din legea în discuție și art. 5 din Metodologie, la stabilirea venitului unitar A.N.R.E. se raportează la costurile justificate, prudent efectuate de operator cu prestarea activității de furnizare reglementată în anul de reglementare anterior. În plus de aceasta, la stabilirea veniturilor, A.N.R.E. aplică anumite corecții datorate diferențelor înregistrate între costurile aprobate de A.N.R.E. pentru anii anteriori și costurile efectiv suportate.

De asemenea, conform prevederilor art. 35 alin. (4) și (5) din Metodologie, costurile cu furnizarea reglementată, acoperite prin venitul unitar pot fi structurate în următoarele categorii: (i) costurile aferente achiziționării și comercializării gazelor naturale ca marfă în sine; (ii) costurile aferente desfășurării activității de furnizare reglementată; (iii) toate costurile aferente serviciilor de transport, înmagazinare și distribuție și (iv) costurile aferente dezechilibrelor generate de clienții care beneficiază de furnizarea reglementată a gazelor naturale.

Pentru stabilirea venitului unitar, operatorii transmit la A.N.R.E. evidențe privind costurile solicitate a fi recunoscute, organizate în evidențe contabile reglementate, documente de fundamentare a costurilor solicitate, raportul de separare contabilă și orice alte documente pe care A.N.R.E. le poate solicita acestora în procesul de consultare (art. 13 din Metodologie).

Metodologia prevede condițiile în care A.N.R.E. poate refuza recunoașterea unor costuri sau reducerea lor [art. 16 raportat la art. 11 alin. (2)]. Marja de apreciere a A.N.R.E. este strict determinată, autoritatea având obligația să prezinte în concret motivele pentru care nu recunoaște anumite categorii de costuri, respectiv de ce ar fi nejustificate anumite costuri.

În același timp, Metodologia reglementează expres costurile excluse de la recunoașterea în venitul unitar (art. 15), precum costurile care sunt în mod evident și automat aferente activității reglementate și cu privire la care se impune recunoașterea (art. 12).

Prin Ordinul nr. 22/2016, Președintele A.N.R.E. a aprobat valoarea venitului unitar și a prețurilor reglementate pentru recurentă la nivelul anului 2016, respingând o parte considerabilă a costurilor solicitate de operator. Pentru a proceda în acest sens, A.N.R.E. a considerat că anumite costuri nu ar fi justificate/prudente.

Motivele de nelegalitate ale ordinului anterior nominalizat invocate de recurentă prin acțiunea dedusă judecății vizează încălcarea:

- obligației de motivare a actelor administrative, condiție de legalitate a acestora;

- principiului recunoașterii costurilor justificate, prudent efectuate.

Recurenta a apreciat că ordinul contestat nu este motivat corespunzător în raport de două considerente:

- Raportul de fundamentare i-a fost comunicat în aceeași zi în care ordinul a fost publicat în Monitorul Oficial al României;

- în privința anumitor categorii de costuri, autoritatea emitentă a ordinului nu a indicat într-o manieră corespunzătoare motivele pentru care a respins respectivele solicitări de costuri ale recurentei.

Instanța de fond a respins critica de nelegalitate referitoare la nerespectarea obligației de motivare a ordinului, precizând faptul că "nu identifică, după cum nici reclamanta nu a indicat, care ar fi vătămarea reclamantei, în condițiile în care, venitul unitar a fost stabilit în baza documentelor transmise de aceasta, iar respingerea unora dintre costuri a fost motivată de autoritatea de reglementare prin Raportul de fundamentare; faptul că i-au fost respinse anumite costuri, iar altele au fost reduse, autoritatea expunând explicit, pentru care motive de fapt și de drept a procedat astfel, nu poate fi reținută ca o motivare necorespunzătoare."

Instanța de control judiciar constată faptul că, în realitate, curtea de apel nu a analizat în mod corespunzător acest motiv de nelegalitate, în condițiile în care nu a verificat punctual susținerile recurentei, respectiv dacă în Raportul de fundamentare au fost, de exemplu, expuse argumentele pentru care:

- în privința cheltuielilor cu personalul (salarii, prime și alte drepturi), prezentate în detaliu la pagina 13 din cererea de chemare în judecată, A.N.R.E. a calculat suma pe care a recunoscut-o de 5.915.320 RON față de solicitarea A. de 8.756.510.54 RON;

- cheltuielile cu auditul financiar, prezentate în detaliu la pagina 14 din cererea de chemare în judecată, au fost respinse de A.N.R.E.;

- cheltuielile efectuate cu deplasări, respectiv cheltuielile cu B. S.R.L., prezentate în detaliu la pagina 17 din cererea de chemare în judecată, au fost respinse de A.N.R.E.;

- suma de 369.392 RON, reprezentând alte cheltuieli salariale, prezentată în detaliu la pagina 18 cererea de chemare în judecată, au fost respinse de A.N.R.E.

Cu alte cuvinte, instanța de prima jurisdicție nu a respectat obligația de a verifica motivarea concretă realizată de emitentul ordinului contestat pe fiecare cost solicitat de recurentă, cost ce a fost respins sau redus. Procedând astfel, instanța a încălcat dreptul la apărare al recurentei.

În ceea ce privește modalitatea în care curtea de apel a analizat și s-a pronunțat asupra celei de a doua critici de nelegalitate a ordinului aflat în discuție invocată de recurentă, Înalta Curte reține, în esență, următoarele:

Obiectivul expertizei contabile încuviințate de instanță a fost acela de a se preciza dacă există erori de calcul la stabilirea venitului unitar de către autoritatea pârâtă prin Raportul de fundamentare contestat în cauză, prin raportare la Ordinul Președintelui A.N.R.E. nr. 182/2015 prin care s-a aprobat Metodologia pentru stabilirea venitului unitar aferent activității de furnizare reglementată, desfășurată într-un an de reglementare, și de aprobare a prețurilor reglementate în sectorul gazelor naturale, începând cu anul 2016, precum și la legislația aplicabilă; în caz afirmativ, să se facă un calcul al acestora.

În cadrul raportului întocmit, expertul judiciar a concluzionat în sensul că:

"În urma analizelor și calculelor efectuate pa baza datelor din evidența contabilă a societății A. S.A. existentă la dosarul cauzei la ANRE și pusă la dispoziție, coroborat cu Ordinul Președintelui ANRE nr. 182/2015, s-a stabilit venitul unitar aferent activității de furnizare reglementată în sectorul gazelor naturale în anul 2016 în valoare de 7,86 RON M/wh., valoare ce este identică cu cea calculată de ANRE, în baza Metodologiei."

Curtea de Apel a omologat acest raport de expertiză și a înlăturat concluziile expertizei întocmite de expertul parte, întrucât a apreciat că acesta din urmă nu a respectat obiectivul stabilit de instanță.

Instanța de fond a prezentat categoriile de cheltuieli solicitate a fi recunoscute drept costuri justificate de către recurentă, costuri respinse sau reduse de A.N.R.E. prin ordinul contestat, după care a procedat la redarea concluziilor raportului de expertiză și la preluarea argumentației prezentate de intimată în întâmpinarea depusă la dosar, însă, fără să prezinte propriul raționament juridic.

Ca atare, instanța de control judiciar reține faptul că prima instanță nu a analizat în mod corespunzător nici acest motiv de nelegalitate a ordinului în discuție.

Raportul de expertiză nu poate constitui un argument suficient în scopul respingerii acțiunii exercitate de recurentă, deoarece valoarea sa probatorie este subsidiară, relevanța sa fiind condiționată de modul în care instanța interpretează și aplică normele juridice la situația de fapt stabilită. Proba cu expertiza contabilă administrată în cauză la cererea recurentei, față de specializarea expertului, poate prezenta interes doar pentru calculele aritmetice, iar nu pentru interpretarea reglementarilor și verificarea condițiilor din ordinele președintelui A.N.R.E., întrucât acestea sunt aspecte care exced pregătirii profesionale a expertului.

În cadrul analizării acestei critici de nelegalitate a ordinului dedus judecății Curtea de apel avea obligația să verifice dacă s-a aplicat corect de către intimată principiul recunoașterii costurilor prudente, în acord cu prevederile art. 11 alin. (2) din Metodologia aplicabilă, respectiv dacă costurile solicitate de parte erau necesare, oportune, eficiente și în măsură să reflecte condițiile pieței.

În acest sens, instanța trebuia să procedeze la analiza concretă a situației fiecărui cost în parte și a tuturor respectelor care evidențiază caracterul prudent al costurilor.

Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, care are, în mod necesar, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă și argumentelor invocate de părțile litigante.

În consecință, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În raport de incidența acestui motiv de recurs, care determină casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei la aceeași instanță, Înalta Curte reține că nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate ale sentinței subsumate motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței nr. 2776 din 13 iunie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 17 februarie 2021.