ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 907/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 30 august 2016 reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat anularea parțială a listei operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de aceștia pentru anul 2016, aferentă trimestrului I, publicată pe site-ul ANRE la data de 13.05.2016, în ceea ce o privește pe reclamantă; anularea parțială a Deciziei nr. 796/16.05.2016 privind stabilirea operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de către aceștia, pentru anul 2016, aferente trimestrului I, în ceea ce o privește pe reclamantă; anularea Răspunsurilor ANRE nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 și nr. w/17.06.2016; anularea tuturor actelor premergătoare și subsecvente deciziei ANRE, cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 467 din 15 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția tardivității, formulată de pârâtă. A fost respinsă, ca tardiv formulată, cererea de anulare în parte a Deciziei nr. 796/16.05.2016 emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și a Anexei reprezentând lista operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de către aceștia pentru anul 2016, aferente trimestrului I, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. S-a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtă. A fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de anulare a adreselor nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 și nr. w/17.06.2016 emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. Prin sentința civilă nr. 2362 din data de 14.06.2017 s-a admis cererea de completare formulată de reclamanta A. S.R.L. și s-a dispus completarea sentinței civile nr. 467/15.02.2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2016, în sensul că s-a respins cererea de anulare parțială a listei operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de aceștia pentru anul 2016, aferentă trimestrului I, publicată pe site-ul ANRE în data de 13 mai 2016, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.: - în mod nelegal a admis instanța de fond excepția tardivității cererii de anulare în parte a Deciziei nr. 796/16.05.2016 emisă de ANRE. - în mod greșit a apreciat instanța că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 sunt aplicabile în prezenta cauză, contrar celor reținute prin sentință, decizia nr. 796/16.05.2016 fiind un act administrativ cu caracter normativ, în raport de obiect, destinatar, precum și de trăsăturile acestuia; - sub aspectul obiectului, decizia cuprinde obligații cu privire la care se pretinde că decurg din lege; sfera persoanelor vizate este mult mai largă, cuprinzând inclusiv operatorii casnici; actul nu îmbracă forma unui act individual, necuprinzând calea de atac și termenul de contestare, precum și sancțiunea aplicabilă și motivarea; - instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, fără nicio distincție între tipul acestora, individual sau normativ, - prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 încalcă dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României ce garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, fără nicio distincție între tipul acestora, individual sau normativ, norma din ordonanță, trebuind a fi aplicată având în vedere atât dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României cât și prevederile Deciziei Curții Constituționale nr. 136/2015; - instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 prin invocarea excepției tardivității, în condițiile în care actul administrativ nu prevede calea de atac aplicabilă și termenul de decădere, solicitând aplicarea prin analogie a soluției consacrate de dispozițiile art. 270 din Codul de procedură fiscală; - în mod greșit a apreciat instanța de fond că termenul de 30 de zile prevăzut de O.U.G. nr. 33/2007 este un termen de decădere și nu un termen de prescripție ce a fost suspendat ca urmare a formulării plângerii prealabile, invocând dispozițiile art. 2447 din C. civ. - contrar aprecierilor instanței, sunt aplicabile dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004; - în mod nelegal, instanța de fond a admis excepția tardivității și în ceea ce privește capătul unu al cererii de chemare în judecată. (motiv de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5 și 8 din C. proc. civ.), în condițiile în care această excepție nu a fost invocată decât pentru capătul 2 al cererii; - în mod nelegal, instanța a admis excepția inadmisibilității invocată cu privire la Adresele ANRE nr. x/2016, y/2016, w/2016, care constituie acte administrative, întrunind condiția esențială specifică actului administrativ, respectiv aceea de a produce efecte juridice, în cadrul acestora autoritatea motivând includerea reclamantei în lista operatorilor care nu și-au îndeplinit cota obligatorie; Față de considerentele arătate s-a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata - pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate apreciind că hotărârea primei instanțe este dată cu respectarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente respectiv a art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 160/2012, în forma aflată în prezent urmare admiterii de către Curtea Constituțională prin Decizia nr. 136/2015 a excepției de neconstituționalitate a respectivelor prevederi, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ. invocate de recurentă prin cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 18 februarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea parțială a listei operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de aceștia pentru anul 2016, aferentă trimestrului I, publicată pe site-ul ANRE la data de 13.05.2016, în ceea ce o privește; anularea parțială a Deciziei nr. 796/16.05.2016 privind stabilirea operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de către aceștia, pentru anul 2016, aferente trimestrului I, în ceea ce o privește; anularea Răspunsurilor ANRE nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 și nr. w/17.06.2016; anularea tuturor actelor premergătoare și subsecvente deciziei ANRE, cu cheltuieli de judecată. Analizând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural și care sunt sancționate cu nulitatea de art. 174 din C. proc. civ., precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs, iar nu modalitatea în care instanța a apreciat asupra excepției tardivității, sau modalitatea în care a soluționat excepția inadmisibilității în raport de calificarea unui "act administrativ" din perspectiva Legii nr. 554/2004, aceste motive încadrându-se tot în cazul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ. De asemenea, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta - reclamantă a invocat omisiunea instanței de a se pronunța asupra capătului de cerere privind anularea parțială a listei operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie de achiziție de certificate verzi (capătul 1 al acțiunii), cu privire la care însă, a fost pronunțată sentința civilă nr. 2362 din data de 14.06.2017 prin care s-a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. și s-a dispus completarea sentinței civile nr. 467/15.02.2017, nerecurată în prezenta cauză. Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte constată că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., pentru care s-ar impune trimiterea cauzei spre rejudecare. Analizând soluția primei instanțe din perspectiva motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., expuse în cererea de recurs, Înalta Curte constată, de asemenea, netemeinicia acestora. Sub un prim aspect, instanța de recurs are în vedere împrejurarea că, aprecierea caracterului de act administrativ individual al Deciziei nr. 796/16.05.2016, este rezultatul unei corecte aplicări a normelor de drept material. In ceea ce privește stabilirea caracterului deciziei atacate, nu pot fi reținute susținerile recurentei, potrivit cărora, obiectul, destinatarul și trăsăturile deciziei, o plasează în categoria actelor administrative cu caracter normativ. Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau față de mai mulți subiecți de drept, nominalizați expres în conținutul acestor acte. Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce. Prin Decizia nr. 796/16.05.2016 emisă de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei - A.N.R.E., a fost aprobată lista operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziție de certificate verzi și numărul de certificate verzi neachiziționate de către aceștia pentru anul 2016, aferente trimestrului I, listă prevăzută în anexa la decizia indicată Așa cum a reținut și prima instanță, hotărârea în speță are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmărește stabilirea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept, respectiv "operatorii economici prevăzuți în anexă", acesta nu se adresează consumatorilor, neprezentând relevanță în calificarea actului relația economică/contractuală dintre operator și consumatorul final. De asemenea, nu prezintă relevanță nici aspectele de formă ale actului administrativ, cum ar fi absența motivării, neprevederea căii de atac și a termenului în care poate fi contestat actul, acestea ținând de legalitatea unui act, iar nu de natura lui. Astfel, contrar susținerilor recurentei - reclamante, devin incidente în cauză dispozițiile speciale prevăzute de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, potrivit cărora ordinele și deciziile emise de președinte în exercitarea atribuțiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părților interesate, cenzurate pentru neconstituționalitate prin decizia nr. 136/2015 pronunțată de Curtea Constituțională cu privire la exceptarea de la acest termen a actelor emise de președintele ANRE cu caracter normativ. Referitor la natura termenului de 30 de zile, prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, Înalta Curte reține că un termen pentru exercitarea unei contestații sau căi de atac reprezintă un termen de decădere, astfel cum este acesta reglementat de dispozițiile art. 2545 din C. civ. si, respectiv, art. 185 din C. proc. civ. În mod greșit recurenta invocă dispozițiile art. 2547 din C. civ., natura termenului, de decădere, fiind reținută chiar de Curtea Constituțională în decizia mai sus menționată, în paragraful 17. Aceeași decizie a Curții Constituționale recunoaște pentru actele administrative cu caracter individual emise de ANRE, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, că nu pot fi aplicate prevederile legii generale în condițiile existenței unei legi speciale care fixează expres un anumit termen, referirea la legea generală vizând legea contenciosului administrativ. In această situație, a derogării prin legea specială, nu se aplică nici dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 cu privire la termenele de contestare și nici dispozițiile art. 7 din aceeași lege, cu privire la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile. In ceea ce privește critica referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 126 alin. (6) din Constituția României, Înalta Curte are în vedere că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat, în mod constant, că reglementarea de către legiuitor a condițiilor de exercitare a unui drept, subiectiv sau procesual, inclusiv prin instituirea unor termene, nu constituie o restrângere a exercițiului acestuia, ci doar o modalitate eficientă de a preveni exercitarea sa abuzivă, în detrimentul altor titulari de drepturi, în egală măsură ocrotite. Mai mult, obligația părților de a-și exercita drepturile procesuale în cadrul termenelor stabilite de lege reprezintă expresia aplicării principiului privind dreptul persoanei la judecarea procesului său în mod echitabil și într-un termen rezonabil, potrivit prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, instituirea unor termene procesuale servind unei mai bune administrări a justiției, precum și necesității aplicării și respectării drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților (a se vedea, în acest sens, decizia nr. 114 din 23 februarie 2021, decizia nr. 608 din 6 octombrie 2015, nr. 877 din 24 noiembrie 2015). Recurenta nu se poate prevala de împrejurarea că actul contestat nu prevede calea de atac și termenul de exercitare, deoarece, pe de o parte, condițiile, limitele și termenele în care pot fi exercitate contestațiile împotriva deciziilor ANRE sunt prevăzute de lege, astfel încât printr-o hotărâre judecătorească instanța nici nu le poate prelungi ea însăși, nici nu le poate suprima, iar, pe de altă parte, partea nu poate invoca necunoașterea legii, potrivit adagiului "nemo censetur ignorare legem", dispozițiile ordonanței fiind adoptate prin Legea nr. 160/2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 685 din 03 octombrie 2012. În egală măsură, instanței nu îi este permis să aplice prin analogie nici dispozițiile art. 270 din Legea nr. 207/2015, care se referă la actele fiscale. In condițiile mai sus arătate, constată Înalta Curte că formularea unei cereri intitulate plângere prealabilă, nu poate duce nici la prorogarea și nici la suspendarea termenului expres prevăzut de lege, aceasta având doar scopul de a solicita o soluționare amiabilă a diferendului. În concluzie, observând că Decizia nr. 796/16.05.2016 emisă de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei - A.N.R.E. reprezintă un act administrativ cu caracter individual, că aceasta i-a fost comunicată recurentei - reclamante la data de 19.05.2016, în timp ce acțiunea în anulare a fost depusă la data de 30.08.2016, Înalta Curte reține că, în mod corect, prima instanță a constatat tardivitatea capătului de cerere, depus cu depășirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007. Recurenta-reclamantă a solicitat și anularea Răspunsul ANRE nr. x/27.05.2016 prin care s-a dispus respingerea contestației A. ca neîntemeiată, Răspunsul ANRE nr. y/08.06.2016 prin care au fost menținute concluziile comunicate prin Răspunsul ANRE nr. x/27.05.2016 și Răspunsul ANRE nr. w/17.06.2016 prin care s-a răspuns la plângerea prealabilă apreciind că aceste adrese constituie acte administrative în sensul noțiunii explicate de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, arătând recurenta că prin acestea intimata -pârâtă a motivat includerea în lista operatorilor economici care nu și-au îndeplinit cota obligatorie. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, doar actele administrative putând face obiectul excepției de nelegalitate. Un act administrativ produce efectele juridice pe care le are în vedere organul emitent al actului în mod direct asupra celor cărora li se adresează, prin aceasta deosebindu-se de comunicări sau operațiuni administrative, care nu produc efecte juridice de sine stătătoare. Actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanțelor de judecată trebuie să producă efecte juridice, să creeze să modifice sau să suprime o situație juridică subiectivă sau obiectivă. În speță, actul administrativ care continuă să producă efectele juridice, emis de autoritatea pârâtă în condițiile art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007, în acest scop, rămâne decizia ANRE nr. 796/16.05.2016, adresele nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 și nr. w/17.06.2016 nefiind apte a produce efectele unui act administrativ în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel cum s-a arătat anterior, în condițiile în care legea specială derogă de la legea contenciosului administrativ cu privire la procedura prealabilă și la reducerea termenului de constatare, urmarea unei astfel de proceduri de către reclamantă nu poate avea efectul urmărit, întrucât actul care se atacă în fața curții de apel este reprezentant tot de decizia nr. 796/16.05.2016, iar nu de răspunsurile la solicitările recurentei - reclamante. Pentru aceste motive, constată Înalta Curte că, în mod judicios, instanța fondului a admis excepția inadmisibilității și a respins în consecință cererea de anulare a adreselor nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 și nr. w/17.06.2016 emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.