ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6836/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 10 martie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva prin Direcția Silvică Alba, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor și Garda Forestieră Cluj, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat: suspendarea executării acordului nr. 1159/26.02.2020 de reziliere a contractului nr. x/08.08.2011 și a adresei nr. x/27.02.2020 de punere în aplicare a acordului nr. 1159/26.02.2020, emise de Ministerul Apelor și Pădurilor, a efectelor adresei, implicit a măsurii de reziliere a contractului nr. x/08.08.2011 pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieșul Mare Superior din jud. Alba, a măsurii de predare a gestiunii faunei din cuprinsul fondului cinegetic, a măsurii de încasare a sumei din scrisoarea de garanție bancară de bună execuție, aferentă contractului nr. x/08.08.2011, a măsurii de virare integrală a sumei la bugetul de stat, a demersurilor în vederea demarării procedurii de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice, suspendarea notificării de reziliere nr. x/03.03.2020, emisă de Garda Forestieră Cluj, suspendarea executării efectelor acestei notificări și implicit a măsurii de reziliere a contractului de gestionare nr. x/08.08.2011, suspendarea executării măsurii predării faunei cinegetice și a măsurii semnării contractului de gestiune temporară, precum și a încheierii procesului-verbal de predare-primire a gestiunii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 45 din 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Cluj a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva prin Direcția Silvică Alba, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor și Garda Forestieră Cluj, ca inadmisibilă, în ceea ce privește acordul, adresa și măsurile solicitate, și ca neîntemeiată, în ceea ce privește notificarea de reziliere.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva prin Direcția Silvică Alba, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, așa cum a fost formulată. O primă critică vizează soluția inadmisibilății cererii de suspendare a acordului, adresei și măsurilor solicitate. Instanța de fond a apreciat eronat că acordul nr. 1159/26.02.2020 nu ar produce efecte juridice, întrucât în absența acestuia nu ar putea exista celelalte acte atacate, respectiv adresa de reziliere nr. x/27.02.2020 și notificarea de reziliere nr. x/03.03.2020. Recurenta-reclamantă susține că acordul este un act administrativ, producător de efecte juridice prin faptul că, bazându-se pe el și dându-i eficiență, Garda Forestieră Cluj a procedat la rezilierea contractului și a executat măsurile dispuse. Acest acord este vătămător pentru reclamantă, întrucât nu este un simplu aviz consultativ, ci este unul conform, rezilierea neputând interveni în lipsa acestuia. În plus, chiar Ministerul Apelor și Pădurilor a arătat, prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, că acordul nr. 1159/26.02.2020 este un act administrativ. În ceea ce privește soluția pronunțată pe cererea de suspendare a notificării, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a interpretat și a aplicat greșit prevederile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reținând neîndeplinirea condiției referitoare la existența unui caz bine justificat. Astfel, instanța de fond a reținut că reclamanta nu a adus critici de nelegalitate a actului administrativ care să conducă la concluzia că rezultă cu evidență o nelegalitate vădită a acestui act fără a se intra în cercetarea fondului cauzei, întrucât încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (6) din contractul de gestiune ar rezulta din procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020, act care a fost semnat și de reprezentanții reclamantei fără obiecții, menționând doar că s-a strecurat o eroare de calcul cu privire la cantitățile de hrană ce trebuie asigurate. Această reținere a instanței este greșită, susține recurenta-reclamantă, întrucât, prin procesul-verbal de control s-au dispus cu totul alte măsuri, cele care au determinat rezilierea contractului de gestionare de către Garda Forestieră Cluj, cu avizul MAP, fiind dispuse ulterior, fără cunoștința Direcției Silvice Alba. Având în vedere că măsura rezilierii nu a fost menționată în procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020, recurenta-reclamantă arată că nu putea face obiecții cu privire la aceasta. Recurenta-reclamantă reia prezentarea motivelor de nelegalitate din cuprinsul cererii introductive pentru care apreciază că aparența dreptului este în favoarea sa. În acest sens, arată că există o mare deosebire între neasigurarea hranei care să prevină producerea unei pierderi faunei de interes cinegetic și neîntocmirea documentelor financiar contabile cu privire la asigurarea hranei complementare, susținându-se că hrana a fost recoltată și asigurată, doar documentele nu au fost prezentate. Nu i se poate imputa, așadar, neîndeplinirea obligațiilor contractuale în sensul invocat de către Garda Forestieră Cluj, întrucât hrana complementară a fost recoltată și asigurată. De asemenea, solicitarea Gărzii Forestiere nu a ținut seama de termenul impus pentru remedierea deficiențelor stabilite în procesul-verbal de control, recurenta-reclamantă arătând că termenele au fost respectate în totalitate, iar măsurile au fost duse la îndeplinire. În acest sens, în actul adițional nr. x la contractul de gestiune a faunei cinegetice din fondul cinegetic nr. 1 Arieșul Mare Superior din județul Alba nr. 36/08.08.2011, s-a menționat la art. 18 alin. (4) că, pentru situațiile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) și g) se acordă un termen de 30 de zile pentru remedierea deficiențelor. Măsura rezilierii de drept putea fi eventual dispusă doar în ipoteza în care, în urma termenului de remediere nu erau îndeplinite obligațiile stabilite de către organele de control a Gărzii Forestiere. Toate aceste elemente demonstrează existența cazului bine justificat, iar instanța a reținut greșit că nu ar fi îndeplinită această condiție. Referitor la paguba iminentă, instanța de fond în mod greșit a considerat că această condiție nu este îndeplinită, deoarece gestionarea temporară a fondului cinegetic se realizează tot de către Direcția Silvică Alba, iar pierderea dreptului de gestionare a fondului de vânătoare se realizează doar în cazul atribuirii unei alte persoane juridice în baza art. 17 alin. (2) din Ordinul nr. 2020/2016. Este real că, până la atribuirea fondului de vânătoare către alte persoane, acest fond se află în gestionarea temporară tot a Direcției Silvice Alba, însă, susține recurenta-reclamantă, instanța de fond nu a avut în vedere că cel mai grav efect al actelor contestate îl reprezintă faptul că aceasta a pierdut calitatea de gestionar consacrat în înțelesul Legii nr. 407/2006. Prin punerea în executare a actelor administrative atacate, acest beneficiu al legii îi este anulat într-o manieră nelegală. Arată că, urmare rezilierii și implicit a dreptului de gestionare a fondului cinegetic, este în situația de a concedia personalul angajat în mod special pentru acest fond cinegetic. De asemenea, i se diminuează fondurile cinegetice cu 15.090 ha și va pierde suma de 7.242,8 euro din scrisoarea de garanție bancară de bună execuție depusă în bancă la dispoziția administratorului la data semnării contractului. În fine, i se va produce chiar și o pagubă de ordin social.

Apărările formulate în cauză 4.1 Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (în prezent Ministerul Apelor și Pădurilor) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. 4.2. Intimata-pârâtă Garda Forestieră Cluj a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, în esență, reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 30 iulie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 16 decembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată în raport cu motivele de casare invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva prin Direcția Silvică Alba este nefondat, pentru următoarele considerente. 1. Argumente de fapt și de drept relevante În cauza dedusă judecății, recurenta-reclamantă a sesizat instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării acordului nr. 1159/26.02.2020 de reziliere a contractului nr. x/08.08.2011, a adresei nr. x/27.02.2020 de punere în aplicare a acordului nr. 1159/26.02.2020, ambele emise de Ministerul Apelor și Pădurilor, precum și a notificării de reziliere nr. x/03.03.2020, emisă de Garda Forestieră Cluj, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004. Prin sentința recurată în cauză, prima instanță a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privind suspendarea acordului, adresei și măsurilor solicitate, și ca neîntemeiat, capătul de cerere privind suspendarea notificării de reziliere. Înalta Curte constată că soluția pronunțată de instanța de fond asupra cererii de suspendare a executării acordului, adresei și măsurilor solicitate este corectă. Ministerul Apelor și Pădurilor a emis acordul nr. 1159/26.02.2020 cu privire la rezilierea de către Garda Forestieră Cluj a contractului de gestionare nr. x/08.08.2011, luând în considerare procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020 și raportul de activitate nr. 865/22.01.2020, întocmit de reprezentanții Gărzii Forestiere Cluj, prin care s-a constatat încălcarea de către RNP - Romsilva - Direcția Silvică Alba a prevederilor art. 7 alin. (6) din contractul nr. x/08.08.2011 de gestionare a faunei cinegetice din fondul cinegetic nr. 1 Arieșul Mare Superior, județ Alba. Prin adresa de reziliere nr. x/27.02.2020, Ministerul Apelor și Pădurilor i-a comunicat Gărzii Forestiere Cluj că i-a fost avizată favorabil solicitarea de reziliere a contractului de gestionare nr. x/08.08.2011 pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieșul Mare Superior din județul Alba, încheiat cu Romsilva Direcția Silvică Alba. Prin intermediul notificării de reziliere nr. x/03.03.2020, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor prin Garda Forestieră Cluj, în calitate de reprezentant al administratorului fondului cinegetic național, a notificat reclamanta cu privire la rezilierea contractului nr. x/08.08.2011 și, prin urmare, s-a semnat contractul de gestiune temporară a faunei cinegetice cu Direcția Silvică Alba din cadrul RNP Romsilva pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieșul Mare Superior, județul Alba. Așa cum a reținut instanța de fond și contrar susținerii-recurentei-reclamante, acordul nr. 1159/26.02.2020 nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (care definește actul administrativ ca fiind actul cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice), ci reprezintă un act premergător emiterii deciziei finale (respectiv a notificării de reziliere a contractului), care nu produce efecte juridice prin el însuși, nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Judecătorul fondului a apreciat în mod corect că actul de comunicare, respectiv adresa nr. x/27.02.2020, nu are, de asemenea, caracterul unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât scopul acestuia este doar acela de a informa solicitantul Garda Forestieră Cluj cu privire la emiterea acordului și că este posibilă în continuare rezilierea contractului prin notificare, nefiind nici acesta un act de autoritate care să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice. Cât privește celelalte măsuri a căror suspendare se cere, corect a reținut judecătorul fondului că nici acestea nu constituie acte administrative, ci măsuri materiale tehnice care nu pot fi suspendate în procedura reglementată de art. 14 și 15, ci doar în procedura de soluționare a acțiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele și operațiunile administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ, astfel cum este acesta definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate numai odată cu actul final (în speță, notificarea de reziliere nr. x/03.03.2020 constituie un act administrativ, întrucât stinge efectele unui contract administrativ - contractul de gestiune nr. x/2011 pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieșul Mare Suerior din jud. Alba). Prin urmare, Înalta Curte constată că, în ceea ce privește inadmisibilitatea cererii de suspendare a acordului, a adresei și a măsurilor solicitate, soluția pronunțată de prima instanță este corectă, iar criticile aduse de recurenta-reclamantă sub acest aspect sunt neîntemeiate. Cât privește criticile formulate de recurenta-reclamantă pe fondul cererii de suspendare, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate, de asemenea. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeași lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții de fond, și anume existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actelor administrative, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Pe cale de consecință, împrejurările de fapt și de drept care ar putea contura existența unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, ce reclamă o cercetare amănunțită, pe baza unui probator mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conținutul actelor administrative a căror executare s-a cerut a fi suspendată. Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă, în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ (notificarea de reziliere) . Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă și în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate și temeinicie pe fond, specifică acțiunii în anularea actului administrativ. Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat (referitoare, în esență, la existența în cuprinsul procesului-verbal de control nr. x/17.01.2020 a unor erori de calcul care ar fi generat aplicarea unei sancțiuni/măsuri mult prea drastice - rezilierea contractului, deși, în opinia recurentei, s-ar fi impus cel mult constatarea unei abateri disciplinare) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat. Prima instanță nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în fața sa, dacă au existat sau nu erori de calcul cu privire la cantitățile de hrană ce trebuie asigurate, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranșată exclusiv în cadrul acțiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. De altfel, din moment ce procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020 a fost semnat și de reprezentanții reclamantei fără obiecții sau alte adăugiri, iar încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (6) din contractul de gestiune rezultă din chiar cuprinsul actului, fiind sancționată de art. 18 alin. (1) lit. b) din contract cu rezilierea, în mod corect a reținut prima instanță că, această situație, conduce la prima vedere la legalitatea măsurii dispuse prin actul administrativ. În egală măsură, prima instanță nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în fața sa, dacă Garda Forestieră a respectat termenul impus pentru remedierea deficiențelor stabilite în procesul-verbal de control, respectiv dacă măsurile trasate în sarcina reclamantei au fost îndeplinite de aceasta sau nu, aspectele de nelegalitate invocate, fiind chestiuni litigioase care pot fi tranșate exclusiv în cadrul acțiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. Totuși, la nivel de aparență, prima instanță a observat că remedierea deficiențelor prevăzute poate fi realizată doar pentru anul 2020 și nu pentru anul 2018-2019, astfel încât doar pentru acesta a putut fi dispusă o astfel de remediere dat fiind faptul că este vorba de asigurarea hranei pentru animalele sălbatice de pe fondul cinegetic. Singurul motiv de nelegalitate ce poate fi analizat și în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ îl constituie lipsa motivării actului administrativ, cerință de formă a cărei neîndeplinire naște o îndoială justificată asupra legalității actului administrativ. În cauză, așa cum a reținut și prima instanță, notificarea de reziliere contestată este motivată, cel puțin la nivel formal (prin menționarea temeiul de fapt și de drept), iar caracterul succint ori necorespunzător al motivării, criticat de recurenta-reclamantă, nu poate fi analizat decât în cadrul acțiunii în anulare. Pe cale de consecință, Înalta Curte constată că prima instanță a concluzionat, cu interpretarea și aplicarea corectă a Legii nr. 554/2004, că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, care ar fi permis suspendarea efectelor notificării contestate. Înalta Curte reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția necesității prevenirii unei pagube iminente și, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva prin Direcția Silvică Alba, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,