ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6586/2020

Ședința publică din data de 7 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul pe rolul Tribunalului Giurgiu, secția Civilă la data de 07.03.2016, reclamantul A. a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.02.2016 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate (ANI), solicitând instanței, în contradictoriu cu această pârâtă, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea raportului de evaluare prin care s-a constatat că se află în stare de incompatibilitate.

Prin Raportul de evaluare întocmit de Agenția Naționala de Integritate, nr. x 06 2016, în urma verificărilor efectuate pentru mandatele de primar 2008-2012 și 2012-2016, s-a apreciat că în mandatul trecut (2008-2012), prin încălcarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, s-a aflat în stare de incompatibilitate, în sensul că a deținut în paralel funcția de primar și cea de administrator al S.C. B. S.R.L., în perioada 17 06 2008 - 22 01 2009. Reclamantul a avut calitatea de primar al comunei Prundu, jud. Giurgiu, în mandatul 2008-2012, iar în urma alegerilor din vara anului 2012 a redobândit aceasta calitate, fiind primar lși la data învestirii instanței.

Prin sentința civilă nr. 477 din data de 10 noiembrie 2016 pronunțată de Tribunalul Giurgiu, secția Civilă s-a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei in favoarea Curții de Apel București, secția a VllI-a contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 2372 din 15 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ privind anularea Raportului de evaluare întocmit de ANI cu nr. 6382/16.02.2016, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul A.

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Asupra recursului declarat în cauză Curtea constată următoarele:

Împotriva sentinței menționate, reclamantul A. a declarat recurs criticând soluția de respingere a acțiunii în raport cu dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. și arătând că sentința de fond este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 26 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 și a dispozițiilor art. 87 (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cadrul recursului întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă două aspecte de nelegalitate.

Primul vizează nelegala soluționare a excepției prescripției răspunderii disciplinare în ceea ce privește situația de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare nr. x/16.02.2016 pentru încălcarea dispozițiilor art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Se arată faptul că, deși a invocat excepția prescripției răspunderii disciplinare în raport de dispozițiile art. 29 alin. 5 din Legea nr. 176/2010, în mod nelegal prima instanță nu a constatat intervenită prescripția în raport cu situația de fapt, în condițiile în care termenul de trei ani a început să curgă de la data de 20.01.2009 și s-a împlinit la data de 20.01.2012, anterior sesizării autorității intimate.

Se arată că în cauză prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 11 (1) și (2) din Legea nr. 176/2010 și nu a reținut incidența Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015.

Se arată că în mod nelegal prima instanță nu a reținut prescripția răspunderii disciplinare ca motiv de nulitate a raportului de evaluare, apreciind că aceasta poate fi verificată ulterior rămânerii definitive a acestui raport când s-ar impune a fi verificate distinct excepția prescripției răspunderii disciplinare respectiv cu ocazia acțiunii în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului de primar ca urmare a constatării situației de incompatibilitate reținută în raportul de evaluare contestat.

Legat de acestaspect, se invocă faptul că prima instanță nu a analizat excepția lipsei de interes, ținând cont de faptul că reclamantul se afla în exercitarea celui de-al doilea mandat de primar la data emiterii raportului de evaluare contestat, iar situația de incompatibilitate reținută pentru perioada 17.06.2008-22.01.2009 viza primul mandat de primar al comunei Prundu - jud. Giurgiu.

Al doilea motiv de nelegalitate privește faptul că prima instanță a reținut greșit îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care recurentul arată că în temeiul legal a optat și a renunțat la funcția de administrator al S.C. B. S.R.L. calitate de natură a-i atrage incompatibilitatea cu funcția de primar. Arată că nu-i este imputabil faptul că mențiunea în Registrul Comerțului a fost înregistrată la data de 22.01.2009.

Solicită admiterea recursului casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei în sensul admiterii acțiunii și anulării raportului de evaluare emis de pârâta - intimată la data de 16.02.2016.

Intimata-pârâtă a depus la dosar, concluzii scrise prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

În recurs, Curtea a încuviințat pentru recurent, în ședința publică din 23.06.2020, proba cu înscrisuri, legat de aspectul de nelegalitate care privește data manifestării de voință a reclamantului în sensul renunțării la calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L.. În acest sens s-a depus răspuns la dosar - dosar recurs.

Analizând recursul declarat în raport de aspectele de nelegalitate invocate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., Curtea apreciază, pentru următoarele considerente, că recursul este fondat, în cauză sentința atacată fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii în ceea ce privește prima critică de nelegalitate, având ca obiect soluționarea excepției prescripției atragerii sancțiunii disciplinare, în raport de dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Fiind reținut ca întemeiat acest aspect de nelegalitate intrinsec al raportului de evaluare contestat, bazat pe incidența Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, Curtea nu va mai analiza al doilea aspect de nelegalitate invocat, care privește îndeplinirea pe fond a condițiilor situației de incompatibilitate reglementate de dispozițiile art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Curtea apreciază că în mod nelegal prima instanță a soluționat motivul de nelegalitate invocat de reclamant atât în fond cât și în recurs, respectiv incidența prescripției dreptului pârâtei ANI de a constata existența situației de incompatibilitate reținute în raportul de evaluare contestat, în condițiile în care recurentul a invocat acest motiv de nelegalitate al raportului de evaluare și prin prisma incidenței Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 625 din 18 august 2015, anterior întocmirii raportului de evaluare contestat.

Astfel, deși a constatat corect situația de fapt, în sensul că starea de incompatibilitate a încetat la data de 20.01.2009, prima instanță a înlăturat aplicarea prescripției răspunderii administrative și a prescripției dreptului pârâtei de a constata existența situației de incompatibilitate, aplicând cu prioritate dispozițiile art. 11 alin. 1 din Legea nr. 176/2010, pe motiv că reclamantul se află în exercitarea celui de al doilea mandat de primar, iar procedura de evaluare poate fi efectuată timp de trei ani după încetarea mandatului.

În esență instanța de fond a apreciat că Decizia Curții Constituționale nr. 449/2015, privind incidența prescripției răspunderii administrative, nu poate conduce la însăși anularea raportului de evaluare, ci produce efecte exclusiv în planul răspunderii, în ceea ce privește sancțiunea subsecventă constatării stării de incompatibilitate, reglementată în art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte, ca instanță de recurs, are în vedere aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 în prezenta cauză, cu efectul anulării raportului de evaluare, urmare constatării împlinirii termenului de prescripție a răspunderii administrative anterior sesizării Agenției naționale de Integritate .

În ce privește corelația instituției juridice a prescripției cu prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, instanța de contencios constitutional a reținut că textul normativ fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul de a efectua evaluarea într-un un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea (par. 27 din decizie).

Curtea Constituțională a mai reținut că "Normele, regulile și termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod.

29.(…) Agenția Națională de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenția Națională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenția Națională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

În cauza de față, Curtea apreciază că este incident termenul general de prescripție de 3 ani prevăzut în art. 3 din Decretul nr. 167/1958, termen aplicabil în raport cu considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 (par. 27), care a început să curgă cel mai târziu de la data de 22.01.2009, data încetării situației de incompatibilitate prin efectuarea mențiunilor în Registrul Comerțului, față de faptul că în dosar nu a fost probată o altă dată certă. Acest termen de prescripție s-a împlinit la data de 22.01.2012.

Agenția Națională de Integritate s-a sesizat din oficiu la 12.09.2013, dată la care, în raport cu data încetării situației de incompatibilitate (22.01.2009) era împlinit termenul de prescripție de 3 ani în ceea ce privește dreptul ANI de a constata situația de incompatibilitate, corelativ cu incidența prescripției răspunderii administrative urmare a situației de incompatibilitate reținute, aspect ce atrage însăși nulitatea raportului de evaluare.

În acest sens, prin prisma deciziei Curții Constituționale citate mai sus, Înalta Curte reține că respectarea dispozițiilor art. 11 alin. 1 din Legea nr. 176/2010 cu privire la desfășurarea activității administrative de evaluare a incompatibilității nu înlătură de plano incidența prescripției, în condițiile în care încetarea mandatului primarului, ca ales local, urmare a unei situații de incompatibilitate definitiv constatate, este o formă a răspunderii administrative, supuse prescripției.

În sensul aplicării termenului general de 3 ani prevăzut, în funcție de legea aplicabilă în timp, în art. 2517 din C. civ., și al faptului că excepția prescripției nu poate fi valorificată ulterior, în raport cu data ordinului emis de prefect în aplicarea art. 25 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 este și interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 74/16. XI.2020, pronunțată în dosarul nr. x/2020 (nepublicată la data pronunțării prezentei decizii), conform căreia:

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, art. 2.517 și următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, stabilește că:

În acțiunea în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetat de drept mandatul alesului local ca urmare a constatării situației de incompatibilitate sau existența unui conflict de interese, printr-un raport de evaluare definitiv întocmit de Agenția Națională de Integritate, nu pot fi valorificate ca motive de nelegalitate prescripția răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenției Naționale de Integritate de a-și exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și a incompatibilitaților pentru persoanele prevăzute de lege, sau decăderea din dreptul da a angaja răspunderea disciplinară.

În consecință numai odată cu acțiunea în anulare a raportului de evaluare a stării de incompatibilitate sau a conflictului de interese se poate invoca și examina, ca motiv de nelegalitate intrinsec, prescripția răspunderii administrative, respectiv prescripția dreptului ANI de a-și exercita atribuția de a evalua incompatibilitățile (sau conflictele de interese, după caz).

Față de cele expuse mai sus, fiind găsit întemeiat primul aspect de nelegalitate invocat în recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., în baza art. 496-497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va admite acțiunea formulată de reclamantul A. și va anula ca nelegal raportul de evaluare nr. x/16.02.2016, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurent-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 2372 din 15 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând cauza:

Admite acțiunea formulată de reclamantul A..

Dispune anularea Raportului de evaluare nr. x/16.02.2016 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Definitivă

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 7 decembrie 2020