ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6532/2020

Ședința publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la 27.09.2016, reclamanta A. a solicitat, în nume propriu dar și pentru partenerii proiectului "Studentul Consiliat - excelent viitor angajat", Universitatea Aurel Vlaicu din Arad, Universitatea Lucian Blaga din Sibiu, Universitatea Valahia Târgoviște, Universitatea NATC, B., C., S.C. D. S.R.L., E., în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene și CNDIPT_OI, următoarele: 1) obligarea pârâtelor la îndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul de finanțare x cu rambursarea cheltuielilor în cuantum de 1.384.489,95 RON; 2) anularea în tot a adresei emisă de CNDIPT nr. x/30.08.2016 și pe cale subsecventă anularea adreselor nr. x/20.06.2016, y/11.07.2016, 6586/2016- adrese ce reprezintă răspunsuri la contestațiile aferente cererii de rambursare nr. x, 25 și 20, precum și scrisorile standard de informare nr. x/2016, y/2016 și 5778/2016; 3) anularea în parte a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din 26.01.2016 și pe cale subsecventă a adreselor x adrese ce reprezintă răspunsuri la contestațiile aferente CR3, CR7, CR8, CR9 și CR14, precum și scrisorile standard de informare aferente, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 4197 din 8 noiembrie 2017 a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii formulate și a fost respinsă ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale Administrației Publice și Fondurilor Europene -Autoritatea de Management POSDRU (AMPOSDRU) și Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT - OI).

Prin încheierea de ședință din 29.03.2017 a fost admisă excepția lipsei calității procesuale active a partenerilor proiectului.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond și a încheierii din 29.03.2017 a formulat recurs A., în nume propriu și în reprezentarea partenerilor proiectului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței și încheierii și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, a arătat că, în mod eronat, instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale active a partenerilor proiectului x, cu excepția liderului de parteneriat al proiectului, fiind în mod eronat înlăturate din cauză părțile ce justifică un interes legitim și calitatea de a sta ca reclamante în cauză potrivit condițiilor stabilite de Legea nr. 554/2004.

A menționat că toți partenerii proiectului au calitate procesuală activă prin raportare la faptul că aceștia au calitatea de persoană vătămată statuată în cuprinsul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Partenerii sunt titularii drepturilor subiective a căror vătămare a fost supusă spre soluționare instanței și prin nicio dispoziție legală sau convențională nu a operat o transmitere a acestora către liderul de parteneriat, astfel că nu se poate considera legală luarea unei măsuri în sensul scoaterii partenerilor din proces și judecarea numai cu liderul de parteneriat în calitate de reclamant.

Prin acordul de parteneriat nu îi este acordat liderului un mandat special de reprezentare în fața instanței și nu există nici un temei pentru a se reține existența unei reprezentări legale, astfel încât scoaterea celorlalți parteneri din proces ar echivala cu o veritabilă denegare de dreptare.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității, recurenta a arătat că sentința atacată este nelegală și netemeinică întrucât cuprinde motive străine de natura cauzei. Astfel cum se poate observa din motivare, instanța de fond a reținut în mod greșit actele administrative contestate în prezentul dosar. În timpul ședinței de judecată, cu ocazia concluziilor orale și ulterior prin concluzii scrise depuse la dosar, s-a precizat în mod clar care sunt actele administrative atacate în cauză și că, numai ca urmare a atacării acestora, se solicită obligarea intimaților-pârâți la respectarea contractului.

A mai arătat recurenta că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. A menționat că Scrisorile standard de informare asupra validării cheltuielilor efectuate și răspunsurile la contestațiile depuse la aceste scrisori reprezintă acte administrative ale autorității contractante, emise în legătură cu implementarea proiectului, acte în urma cărora beneficiarul - lider de parteneriat și partenerii au fost prejudiciați în drepturilor lor.

Instanța de fond a pus în discuția părților doar criteriul referitor la nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, fără a menționa și celelalte trei criterii evident îndeplinite în cauză de pârâte: pretinsa încălcare a legislației incidente este realizată de o autoritate publică (autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene), în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii.

A menționat recurenta că practica judiciară este unitară în sensul admiterii că actele juridice de tipul celor a căror anulare a fost solicitată prin acțiunea formulată sunt acte administrative.

Intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale - Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței și încheierii atacate.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în nume propriu, dar și pentru partenerii proiectului "Studentul Consiliat - excelent viitor angajat", respectiv Universitatea Aurel Vlaicu din Arad, Universitatea Lucian Blaga din Sibiu, Universitatea Valahia Târgoviște, Universitatea NATC, B., C., S.C. D. S.R.L., E., în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene și CNDIPT - OI, următoarele: 1) obligarea pârâtelor la îndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul de finanțare x cu rambursarea cheltuielilor în cuantum de 1.384.489,55 RON; 2) anularea în tot a adresei emisă de CNDIPT nr. x/30.08.2016 și pe cale subsecventă anularea adreselor nr. x/20.06.2016, y/11.07.2016, 6586/2016 - adrese ce reprezintă răspunsuri la contestațiile aferente cererii de rambursare nr. x, 25 și 20, precum și scrisorile standard de informare nr. x/2016, y/2016 și 5778/2016; 3) anularea în parte a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din 26.01.2016 și pe cale subsecventă a adreselor x/19.10.2015, 25738/2015, 23736/2015, 23737/2015, 25052/2016 adrese ce reprezintă răspunsuri la contestațiile aferente CR3, CR7, CR8, CR9 și CR14, precum și scrisorile standard de informare aferente, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Urmare a solicitărilor instanței de fond privind precizarea obiectului acțiunii, reclamanta a arătat că solicită obligarea pârâtelor la îndeplinirea în solidar a obligațiilor asumate prin contractul de finanțare încheiat și acordarea finanțării nerambursabile din valoarea totală exigibilă a proiectului "Studentul consiliat - excelent viitor angajat", stipulată în contractul de finanțare x, cu validarea și rambursarea cheltuielilor în cuantum de 1.417.366,67 RON cu titlul de cheltuieli solicitate spre rambursare de către reclamantă, potrivit centralizatorului sumelor solicitate per partener. Totodată, a menționat că solicită anularea în tot a adresei emise de CNDIPT-OIPOSDRU nr. x/30.08.2016 și anularea în parte a următoarelor acte, față de invalidările de cheltuieli menținute de pârâtă: adresa nr. x/20.06.2016, adresa nr. x/11.07.2016, adresa nr. x/2016, ce reprezintă răspunsuri la contestațiile aferente cererii de rambursare nr. x, 25 și 20, precum și scrisorile standard de informare nr. x/2016, y/2016 și 5778/2016, raportat la Evidența finală a cheltuielilor astfel cum rezultă din Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. 7259/17.08.2016 ce statuează toate sumele menținute ca invalidate pentru toți partenerii proiectului.

A mai precizat că solicită anularea în parte a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din 26.01.2016 și a următoarelor acte, față de invalidările de cheltuieli menținute ca neeligibile: adresa nr. x/19.10.2015, adresa nr. x/2015, adresa nr. x/2015, adresa nr. x/2015, adresa nr. x/2016, ce reprezintă răspunsuri la contestațiile aferente CR3, CR7, CR8, CR9 și CR14, precum și scrisorile standard de informare aferente, raportat la Evidența finală a cheltuielilor astfel cum rezultă din Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. 7259/17.08.2016 ce statuează toate sumele menținute ca invalidate pentru toți partenerii proiectului.

Prima instanță a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, reținând că, față de obiectul acțiunii, nu a fost învestită cu o cerere în anularea unui act administrativ sau cu un refuz de soluționare a unei cereri, în sensul pe care legea contenciosului administrativ le dă acestor concepte.

A mai reținut că, față de procedura reglementată de contractul părților precum și de actele normative speciale incidente cauzei, precum și prin raportare la dispozițiile art. 1 și 8 din legea 554/2004, calea prin care partea interesată ce invocă încălcarea unui drept sau interes privat și prin care poate tinde la recunoașterea cheltuielilor efectuate ca fiind eligibile este cea a contestării scrisorilor standard de informare, scrisori ce reprezintă actul administrativ ce produce consecințe juridice în sensul admiterii/neadmiterii la plată a sumelor solicitate de reclamantă.

În ceea ce privește anularea adresei nr. x/30.08.2016, a reținut că prin aceasta pârâtul a comunicat reclamantei răspunsul față de solicitarea celei din urmă de reanalizare a răspunsurilor la contestațiile privind cererile de rambursare nr. x, 25 și 20, fiind menționat că se menține modul de rezolvare comunicat în legătură cu aceste cereri.

Față de conținutul acestei adrese, Curtea de apel a reținut că aceasta reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamantă în raport de cererile de rambursare 15, 20, 25, fiind un act premergător emiterii celui ce are aptitudinea de a fi contestat la instanță, context în care, nefiind aptă de a naște, stinge sau modifica raporturi juridice între părți și nereprezentând un act administrativ, se impune admiterea excepției și respingerea acțiunii in anularea acestei adrese ca fiind inadmisibilă.

În fine, a reținut Curtea de apel că acțiunea sub cele două capete de cerere ale sale este inadmisibilă.

Înalta Curte nu poate împărtăși soluția primei instanțe, apreciind că aceasta a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale incidente, conform considerentelor mai jos expuse.

Răspunzând punctual criticilor de nelegalitate ale sentinței atacate, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține:

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a invocat faptul că hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, arătând că instanța de fond nu a înțeles obiectul cererii de chemare în judecată, deși au fost depuse precizări în acest sens.

Înalta Curte apreciază că aceste susțineri au fost încadrate greșit, în realitate invocându-se încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel că, urmează să fie analizate în cadrul criticilor expuse pentru pct. 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.. Totodată, este de observat că acest motiv conduce la casarea hotărârii atunci când aceasta cuprinde numai motive străine de natura cauzei, situație care nu se regăsește în prezentul dosar.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a criticat sentința instanței de fond, apreciind că Scrisorile standard de informare asupra validării cheltuielilor efectuate reprezintă acte administrative ale autorității contractante, emise în legătură cu implementarea proiectului.

Înalta Curte reține că această critică a recurentei este fondată.

Actul administrativ este forma juridică principală a activității autorităților publice și constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații în realizarea puterii publice.

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai acelea care îndeplinesc în mod cumulativ aceste condiții.

Înalta Curte constată că scrisoarea standard de informare constituie un act emis de o autoritate publică, în controlul anterior efectuat asupra unei cereri de rambursare, dat în executarea unui contract de finanțare, prin care se pot aplica excluderi/reduceri/constatarea neeligibilității (noțiuni apreciate de către instanță ca fiind echivalente prin prisma refuzului de autorizare a plății), cu consecința directă a refuzului de plată a sumelor înscrise în cererea de rambursare, pentru care au fost constatate neconformități față de legislația aplicabilă.

În aceste condiții, existând reglementarea regimului juridic aplicabil emitentului scrisorii standard de informare, de autoritate publică, existența atribuției de excludere de la rambursare (atribuție exercitată în regim de putere publică), precum și valențele refuzului de plată (în realizarea dreptului de apreciere al autorității publice asupra conformității cheltuielilor cu legislația aplicabilă), Înalta Curte apreciază ca fiind aplicabile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, scrisoarea standard de informare fiind, în esență, un act administrativ unilateral, cu caracter individual.

Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că aceasta a fost învestită cu o cerere în anularea unui act administrativ, astfel că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, judecătorul fondului urmând să aibă în vedere argumentele prezentate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată și reiterate în prezentul recurs, prin raportare la apărările formulate de pârâte și la probatoriul administrat în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situației de fapt.

În ceea ce privește încheierea de ședință din 29.03.2017, recurenta a arătat că în mod greșit s-a admis excepția lipsei calității procesuale active a partenerilor proiectului, cu excepția liderului de parteneriat, fiind în mod eronat înlăturate din cauză părțile ce justifică un interes legitim și calitatea de a sta ca reclamante în cauză potrivit condițiilor stabilite de Legea nr. 554/2004.

Și această critică este, de asemenea, fondată.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 definește persoana vătămată ca fiind "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ".

În aceste condiții, nu se poate nega dreptul persoanei care se consideră vătămată să solicite anularea actului administrativ emis de autoritatea cu atribuții în acest sens, partenerii fiind titulari ai drepturilor subiective pretins vătămate, neputându-se aprecia că acestea au fost transmise liderului de parteneriat.

O interpretare contrară ar fi de natură să îngrădească dreptul persoanei asupra căreia se răsfrâng efectele actului atacat de a contesta măsurile dispuse în sarcina sa, încălcându-se, totodată, principiul constituțional și de drept fundamental al accesului liber la justiție garantat de art. 21 din Constituția României, art. 6 pct. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale si art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În ceea ce privește cererea recurentei-reclamante de acordare a cheltuielilor de judecată, dată fiind soluția de casare cu trimitere, Înalta Curte reține că, în această fază procesuală nu pot fi acordate cheltuieli de judecată, ele urmând a fi avute în vedere la soluționarea pricinii de către instanța de fond, când se va cunoaște partea căzută în pretenții, conform art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. .(1) și 497 din C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 și cu aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A., Universitatea "Valahia" Târgoviște, S.C. D. S.R.L., Universitatea Națională de Artă Teatrală și Cinematografică I.L. Caragiale, E., Universitatea Aurel Vlaicu din Arad, B., Universitatea Lucian Blaga Sibiu, Centrul Suport pentru Organizații Studențești România împotriva sentinței civile nr. 4197 din 8 noiembrie 2017 și încheierii din 29.03.2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința și încheierea atacate și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A., Universitatea "Valahia" Târgoviște, S.C. D. S.R.L., Universitatea Națională de Artă Teatrală și Cinematografică I.L. Caragiale, E., Universitatea Aurel Vlaicu din Arad, B., Universitatea Lucian Blaga Sibiu, Centrul Suport pentru Organizații Studențești România împotriva sentinței civile nr. 4197 din 8 noiembrie 2017 și încheierii din 29.03.2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința și încheierea atacate și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 decembrie 2020.