ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6530/2020

Ședința publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea incidentală cererii principale înregistrate pe rolul Curții de Apel Oradea sub nr. x/28.05.2020, reclamanta S.C. Offensive S.R.L. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Competitivitate, solicitând instanței să pronunțe o hotărâre prin care să dispună, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.03.2020, emis de pârât, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința civilă nr. 50/CA/2020 - PI din 18 iunie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a fost admisă cererea formulată de reclamantă.

S-a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.03.2020, emis de pârât, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare ce face obiectul prezentului dosar și s-a luat act că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs Ministerul Fondurilor Europene, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în urma rejudecării, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de legea contenciosului administrativ. În ceea ce privește cazul bine justificat, instanța de fond a expus considerente care nu susțin aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită și, mai mult, a reținut considerente care antamează fondul cauzei. Faptul că argumentele OLAF au fost considerate ca fiind corecte a condus, în mod necesar și suficient, în opinia recurentului, la preluarea lor în motivarea procesului-verbal, fără ca acest lucru să însemne însușirea de către recurent a unei anumite conduite sau să echivaleze cu superficialitate sau dezinteres în activitatea de control efectuată.

Totodată, autoritatea de management a procedat la efectuarea propriei verificări documentare a proiectului, constatând la rândul său încălcarea legislației în ceea ce privește procedura ce a stat la baza atribuirii contractului de furnizare, constatări consemnate în procesul-verbal și menținute în mod legal prin decizia de soluționare a contestației.

A mai arătat recurentul că instanța de fond, luând în considerare în mod exclusiv criticile reclamantei și fără să se aplece asupra cercetării actului administrativ atacat de o manieră care să nu inducă ideea antamării fondului, în mod greșit a apreciat faptul că nu ar fi fost efectuate verificări concrete din partea pârâtului. Astfel, pentru a se concluziona că actul administrativ contestat ar fi fost întocmit fără a se acorda în prealabil reclamantei posibilitatea de a-și prezenta apărările, instanța de fond a intrat în cercetarea fondului pe aspecte vizând legalitatea controlului, fapt nepermis în cadrul verificărilor efectuate într-o cerere de suspendare a actului administrativ.

A susținut, totodată, că instanța de fond a înțeles să introducă o cerință suplimentară în analiza cererii de suspendare, respectiv evaluarea intereselor comparative ale părților, față de cele reținute în jurisprudența ICCJ, dar a analizat numai interesul reclamantei, reținând că acesta ar fi profund lezat prin executarea actului, făcând abstracție vădită de cealaltă parte.

În ceea ce privește reținerea îndeplinirii condiției pagubei iminente, recurentul a arătat că instanța de fond în mod greșit s-a raportat la elemente legate de faptul că executarea actului administrativ ar conduce la falimentul societății reclamante și la disponibilizarea celor 118 angajați, existența societății înseși putând fi compromisă, acestea fiind elemente pur ipotetice, induse de reclamantă și însușite fără rezerve de prima instanță.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamanta Offensive S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în baza art. 15 din Legea 554/2004, suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/16.03.2020, emis de pârât, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Soluția primei instanțe de admitere a acțiunii este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond."

Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a reținut că, în speță, având în vedere circumstanțele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiții trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalității actului administrativ, soluționarea unei cereri de suspendare a executării nepermițând examinarea legalității actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speță, se constată că în argumentarea condiției cazului bine justificat prima instanță a reținut că aparența dreptului este în favoarea reclamantei și a avut în vedere împrejurarea că, în aparență, actul administrativ contestat se întemeiază exclusiv pe constatările din raportul OLAF nr. x/15.07.2019, fără verificări concrete din partea pârâtului. A mai reținut prima instanță că împrejurarea de fapt menționată creează o îndoială serioasă asupra legalității actului contestat, întrucât din constatările cuprinse în raportul OLAF, preluate în procesul-verbal contestat, rezultă că controlul OLAF a vizat furnizoarea reclamantei, iar nu în mod direct reclamanta, rezultând cel puțin în aparență că actul administrativ contestat a fost întocmit fără a se acorda în prealabil reclamantei posibilitatea de a-și prezenta apărările.

Înalta Curte constată, contrar celor invocate de către recurentul-pârât, că aspectele procedurale reținute de către prima instanță se circumscriu cerinței de verificare doar la nivel aparent a legalității actelor administrative atacate, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, respectiv legalitatea sumelor stabilite în sarcina intimatei-reclamante, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ.

În ceea ce privește susținerile recurentului în sensul că instanța de fond a înțeles să introducă o cerință suplimentară în analiza cererii de suspendare, respectiv evaluarea intereselor comparative ale părților, față de cele reținute în jurisprudența ICCJ, Înalta Curte apreciază că verificarea îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ trebuie realizată de judecător fără o interpretare restrictivă a temeiurilor de fapt care justifică suspendarea, pentru că altfel scopul măsurii nu mai poate fi atins.

În acest sens, va fi avută în vedere jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, A.. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de față instanța constată existența unei astfel de dispute.

Printre principiile menționate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecție jurisdicțională provizorie, se regăsește și cel conform căruia autoritatea jurisdicțională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părților în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicațiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri.

Înalta Curte reține și faptul că, la nivel aparent, autoritatea a răspuns obiecțiunilor formulate de reclamantă doar formal, iar potrivit precizărilor depuse în ședință publică de intimata-reclamantă și care emană de la recurentul Ministerul Fondurilor Europene, raportul final OLAF nr. OCM (2019) nr. x/15.07.2019 a fost comunicat instituției MFE fără să fie însoțit de anexele aferente.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că și aceasta este îndeplinită, raportat la efectul imediat al actului administrativ-fiscal, precum și la cuantumul sumelor stabilite prin acesta.

Înalta Curte reține că instanța de fond a avut în vedere situația concretă a reclamantei care, în contextul eventual al popririi conturilor, nu va mai avea acces la respectivele lichidități și ar ajunge în imposibilitatea de a-și mai putea plăti furnizorii, angajații și alte datorii către bugetul de stat și bugete locale, fapt care ar însemna blocarea întregii activități curente, ceea ce ar pune societatea în situația de a nu mai putea onora obligațiile asumate, rezultatul final fiind suspendarea/încetarea activității firmei.

Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanței de fond, în sensul îndeplinirii și a acestei condiții, fiind de necontestat că, în condițiile în care punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită în sarcina societății reclamante o măsură care prin însăși natura ei, conduce la diminuarea patrimoniului societății și perturbarea întregii activități a acesteia, nu pot fi omise repercusiunile de natură economică și financiară cauzate în acest mod.

Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității reclamanților nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, criticile invocate de către recurentul-pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanță, soluția pronunțată de aceasta fiind legală.

Prin urmare, ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13.09.1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatei-reclamante, care poate să aibă consecințe grave în patrimoniul acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Programe Europene Competitivitate împotriva sentinței nr. 50/CA/2020 - PI din 18 iunie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Programe Europene Competitivitate împotriva sentinței nr. 50/CA/2020 - PI din 18 iunie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 decembrie 2020.