ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5162/2020

Circumstanțele cauzei. Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 19.01.2018, pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (succesor în drepturi și obligații al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene), anularea Instrucțiunii nr. 4254/26.02.2015 emise de Directorul General al Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice din cadrul Ministerului Fondurilor Europene. 1.

Prin sentința civilă nr. 102 din 11 iunie 2018, Curtea a admis excepția tardivității acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene și a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., ca fiind tardiv introdusă. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., solicitând admiterea recrusului și anularea hotărârii primei instanțe, respingerea excepției tardivității acțiunii și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe pentru a se pronunța asupra fondului cauzei, respectiv asupra legalității Instrucțiunii nr. 4254/26.02.2015. A susținut recurenta-reclamantă că instanța a stabilit eronat caracterul de act administrativ individual al instrucțiinii, aceasta având caracter normativ. În opinia sa, instanța a făcut o adevărată confuzie pentru că organismele intermediare pentru programul operațional creșterea competitivității economice sunt cel care aplică instrucțiunea, însă aceasta se adresează și produce efecte juridice față de beneficiarii proiectelor de finanțare. Astfel, la punctul final al instrucțiunii, nr. 11, se prevede că OI POS CCE (ADR-uri) vor aduce la îndeplinire prevederile instrucțiunii, confirmându-se faptul că acestea sunt organismele statului care aplică instrucțiunea (o aduc la îndeplinire) și nu sunt destinatarii normelor, respectiv persoanele față de care produce efecte juridice aceasta. Mai mult, instrucțiunea cuprinde reglementări cu caracter general, impersonale, destinate a se aplica în mod repetat și care produc efecte față de toate persoanele care se află într-o anumită situație, respectiv persoanele care au încheiat contracte de finanțare. În opinia sa, aplicabilitatea instrucțiunii este similară cu cea a Ghidului solicitantului, ambele stabilind regulile în baza cărora se va acorda beneficiarilor finanțarea nerambursabilă, în privința ghidului doctrina stabilind că este un act administrativ normativ. Referindu-se și la cele reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la diferența dintre actele administrative normative și cele individuale, recurenta a arătat că Instrucțiunea nr. 4254/25.02.2015 cuprinde reglementări cu caracter general, impersonale, destinate a se aplica în mod repetat și care produc efecte față de toate persoanele care se află într-o anumită situație, nominalizate expres, respectiv persoanele care au încheiat contracte de finanțare. În ceea ce privește aspectul că instrucțiunea cuprinde noi norme de reglementare, a apreciat recurenta că aceasta tinde a modifica un alt act normativ, respectiv Ghidul solicitantului 2011, modificându-se momentul la care se raportează eligibilitatea beneficiarilor. Ghidul solicitantului prevede verificarea eligibilității solicitanților prin raportare la data depunerii cererii de finanțare, iar Instrucțiunea nr. 4254 a impus verificarea eligibilității în raport cu data încheierii contractului de finanțare. Or, este evident că un act normativ poate fi modificat numai printr-un alt act normativ având o forță juridică cel puțin egală. De asemenea, caracterul de act normativ al instrucțiunii este confirmat și prin raportare la emitentul actului, fiind emisă de conducătorul unei autorități publice centrale, Directorul General al Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice din cadrul Direcției Generale a Ministerului Fondurilor Europene. A mai susținut recurenta-reclamantă că, și în situația în care se va reține că instrucțiunea reprezintă un act administrativ individual, soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția tardivității este netemeinică și nelegală, pentru că art. 11 din Legea nr. 554/2004 instituie regula generală a formulării acțiunilor în contencios administrativ în termen de 6 luni, care, în cauză, a început să curgă de la data expirării termenului de 30 de zile pentru soluționarea plângerii prealabile, respectiv 05.01.2018, acțiunea fiind introdusă pe data de 19.01.2018. Dispozițiile alin. (2) al art. 11 se aplică în situația în care acțiunea se formulează peste termenul prevăzut la alin. (1), însă acțiunea a fost introdusă în termenul de 6 luni de la expirarea termenului de soluționare a plângerii prealabile. În opinia sa, momentul la care a luat cunoștiță despre actul atacat nu prezintă relevanță, în condițiile în care legea stabilește în mod expres momentul de la care începe să curgă termenul de formulare a acțiunii, iar acest moment nu este legat de data comunicării actului administrativ atacat.

Apărările intimatului-pârât Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, constatarea nulității recursului pentru nemotivare, apreciind că recurenta-reclamantă nu a indicat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. și nu a făcut trimitere la considerentele instanței de fond care au stat la baza hotărârii pronunțate. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, sentința recurată fiind legală și temeinică.

Soluția instanței de recurs Analizând cererea de recurs, în raport cu actele și lucrările dosarului, susținerile părților și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 4.1. Preliminar, Înalta Curte apreciază că, deși nu a indicat în mod expres, susținerile recurentei-reclamante S.C. A. S.R.L. se pot încadra în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel că excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene prin întâmpinare va fi respinsă. 4.2. Pe fondul recursului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., prin acțiunea introductivă de instanță, a solicitat anularea Instrucțiunii nr. 4254/26.02.2015 emise de Directorul General al Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice din cadrul Ministerului Fondurilor Europene. Prin această instrucțiune, s-au trasat în sarcina Organismelor Intermediare Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice (Agențiilor de Dezvoltare Regională - ADR) anumite măsuri care să fie luate cu privire la contractele de finanțare din cadrul Axei Prioritate 1-POS CCE aflate în implementare și cele aflate în perioada de durabilitate. Prima instanță, reținând caracterul de act administrativ cu caracter individual al instrucțiunii atacate, a respins acțiunea ca tardiv introdusă, față de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în raport cu data comunicării acesteia către recurenta-reclamantă, 24.04.2015, prin Adresa ADR Nord-Vest nr. 8093/24.04.2015, și cu data formulării acțiunii, 19.01.2018. Recurenta-reclamantă apreciază că instanța ar fi calificat eronat caracterul Instrucțiunii nr. 4254/26.02.2015 de act administrativ cu caracter individual, în opinia sa instrucțiunea fiind un act administrativ cu caracter normativ, astfel că poate fi atacat oricând. Reține Înalta Curte că distincția dintre actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes. Actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau, uneori, față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. În cuprinsul Instrucțiunii nr. 4254/26.02.2015 sunt nominalizate persoanele destinatare în privința cărora se produc efectele actului, respectiv OIS POS CCE (ADR-uri). Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională a României, "Art. 8. - (1) În fiecare regiune de dezvoltare funcționează câte o agenție pentru dezvoltare regională, organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, care funcționează în domeniul dezvoltării regionale. Acestea se organizează și funcționează în condițiile prezentei legi și ale statutului de organizare și funcționare, aprobat de consiliul pentru dezvoltare regională.". În Anexa la legea menționată, sunt precizate denumirea și componența regiunilor de dezvoltare în România, respectiv: 1. Regiunea de Dezvoltare Nord-Est - care grupează județele Bacău, Botoșani, Iași, Neamț, Suceava și Vaslui. 2. Regiunea de Dezvoltare Sud-Est - care grupează județele Brăila, Buzău, Constanța, Galați, Vrancea și Tulcea. 3. Regiunea de Dezvoltare Sud-Muntenia - care grupează județele Argeș, Călărași, Dâmbovița, Giurgiu, Ialomița, Prahova și Teleorman. 4. Regiunea de Dezvoltare Sud-Vest Oltenia - care grupează județele Dolj, Gorj, Mehedinți, Olt și Vâlcea.

Regiunea de Dezvoltare Vest - care grupează județele Arad, Caraș-Severin, Hunedoara și Timiș.

Regiunea de Dezvoltare Nord-Vest - care grupează județele Bihor, Bistrița-Năsăud, Cluj, Sălaj, Satu Mare și Maramureș.

Regiunea de Dezvoltare Centru - care grupează județele Alba, Brașov, Covasna, Harghita, Mureș și Sibiu.

Regiunea de Dezvoltare București-Ilfov - care grupează municipiul București și județul Ilfov. Deci, contrar alegațiilor recurentei-reclamante, actul administrativ în discuție, Instrucțiunea nr. 4254/26.02.2015, creează, modifică sau stinge drepturi și obligații în favoarea sau în sarcina mai multor persoane predeterminate, respectiv Agențiile de Dezvoltare Regională (ADR-urile), în calitate de Organisme Intermediare Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice, care sunt în număr de 8 pe teritoriul României și care vor duce la îndeplinire prevederile instrucțiunii. După cum a constatat și prima instanță, aceste organisme, OI POS CCE (ADR-urile), au obligația aducerii la îndeplinire a celor dispuse prin instrucțiune, și nu persoanele care au încheiat contracte de finanțare. Astfel, sunt nefondate și lipsite de relevanță în combaterea caracterului instrucțiunii de act administrativ individual alegațiile recurentei-reclamante referitoare la Ghidul solicitantului 2011. De altfel, nu se poate reține că instrucțiunea ar tinde la modificarea Ghidul solicitantului 2011, pentru că acest din urmă act se adresează întreprinzătorilor, în scopul orientării lor în accesarea finanțărilor nerambursabile și prezintă regulile pentru pregătirea, întocmirea și depunerea proiectelor de investiții și descrie modalitatea de selecție, aprobare și derulare a acestora. Ghidul solicitantului 2011 prevede că pot beneficia de alocare financiară nerambursabilă persoanele juridice care sunt întreprinderi mici sau mijlocii, așa cum sunt definite în Legea 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, cu modificările și completările ulterioare, iar Instrucțiunea nr. 4254/26.02.2015 stabilește în sarcina ADR-urilor obligația verificării condițiilor de eligibilitate conform prevederilor aceleiași legi, nr. 346/2004. De asemenea, nu este fondată opina recurentei-reclamante în sensul că instrucțiunea are caracterul unui act administrativ normativ fiind emisă de o autoritate publică centrală, Directorul General al Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice din cadrul Ministerului Fondurilor Europene. Legea contenciosului administrativ definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Astfel, în derularea activității, autoritățile publice pot emite atât acte normative, cât și acte individuale. În ceea ce privește opinia subsidiară a recurentei-reclamante, în sensul că, și în condițiile în care instrucțiunea ar fi act administrativ individual, nu prezintă relevanță momentul la care a luat cunoștință de aceasta, pentru că a introdus acțiunea la data de 19.01.2018, la 14 zile de la începerea termenului de prescripție prevăzut de lege, reține Înalta Curte că dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăd posibilitatea sesizării instanței de contencios administrativ și după expirarea termenului de 6 luni prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului sau data luării la cunoștință. În cauză, aspect necontestat, Instrucțiunea nr. 4254/26.02.2015 i-a fost comunicată la data de 24.04.2015, prin Adresa ADR Nord-Vest nr. 8093/24.04.2015. Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, persoana care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să formuleze plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului. Contrar alegațiilor recurentei, nu sunt incidente prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în condițiile în care nu a respectat termenul pentru formularea plângerii prealabile, pentru că nu poate fi lăsat la aprecierea părții momentul la care va formula procedura prealabilă împotriva unui act administrativ individual, după ce a trecut mai mult de 1 an de la data comunicării actului, pentru a curge termenul de 6 luni prevăzut la alin. (1) în care să formuleze acțiunea în anularea actului. Cu alte cuvinte, indiferent de momentul de la care începe să curgă, termenul pentru anularea unui act administrativ individual nu poate fi mai lung de 1 an de la data comunicării actului, pentru că termenele instituie de lege urmăresc protejarea principiului stabilității și securității raporturilor juridice, inclusiv a raporturilor de drept administrativ, principii fundamentale consacrate și de jurisprudența CEDO și CJUE. 4.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului și, în baza art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.