Decizia nr. 6395/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanții A., B., C., D., E., F. au chemat în judecată pe pârâții Procurorul General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ și Ministerul Public-Parchetul de pe lângă ÎCCJ, Ministerul Finanțelor Publice pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea parțială a Ordinului nr. 332/27.01.2017 al Procurorului general al Parchetului de pe lângă ÎCCJ și obligarea acestui pârât să emită în ce-i privește pe reclamanți noi ordine de salarizare începând cu 09.04.2015 potrivit disp. O.U.G. nr. 83/2014, modificată prin Legea nr. 71/2015, potrivit disp. O.U.G. nr. 57/2015, modificată prin O.U.G. nr. 20/2016, cu referire la disp. 293/2015; obligarea pârâtului Ministerul Public-Parchetul de pe lângă ÎCCJ la repararea prejudiciului ce le-a fost creat prin neaplicarea Legii nr. 71/2015 și OPUG nr. 20/2016, respectiv restituirea pentru fiecare lună până la recunoașterea efectivă a drepturilor prin emiterea unor noi ordine de salarizare, plata diferenței dintre venitul pe care le-ar fi obținut potrivit Legii nr. m71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016, cu indemnizația calculată prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015-01.12.2015 și respectiv 445,50 RON ulterior datei de 01.12.2015 și venitul efectiv plătit sumă care va fi actualizată cu indicele de inflație și la care se va aplica dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective; obligarea pârâtului MFP să deschidă creditele bugetare necesare cu titlu de cheltuieli de personal.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4801 din 7 decembrie 2017, a respins excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamanților, lipsei calității procesuale pasive a pârâtului MFP și excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și excepția inadmisibilității vizând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, ca neîntemeiate, a respins excepția inadmisibilității formulată de pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă ÎCCJ, ca neîntemeiată, a admis acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E. Și F., în contradictoriu cu pârâții Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Finanțelor Publice, a anulat parțial Ordinul nr. 332/27.01.2017 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ și obligă pârâtul să emită fiecăruia dintre reclamanți noi ordine de salarizare începând cu data de 09.04.2015 potrivit disp. art. 1 alin. (5) indice 1 și art. 5 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modif. prin Legea nr. 71/2015, respectiv potrivit disp. art. 3 indice 1 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 57/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 20/2016 cu referire la disp. Legii nr. 293/2015, în sensul stabilirii drepturilor salariale prin aplicarea în mod corespunzător a salariului de bază, a procentelor, a claselor de salarizare și a sporurilor care fac parte potrivit legii din salariul brut lunar, la nivelul maxim prevăzut de lege pentru funcții similare, pentru aceleași condiții de studii, vechime și condiții de muncă, prin raportare la valoarea de referință sectorială 405 aflată în plată în cadrul familiei ocupaționale "justiție" până la data de 01.12.2015 și, respectiv 445,5, ulterior acestei date, prin luarea în considerare a nivelului maxim al indemnizației brute lunare, precum și al cuantumului sporurilor de risc și suprasolicitate neuropsihică, de confidențialitate și pentru condiții deosebite de muncă, cuvenite. De asemenea, a obligat pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să plătească fiecăruia dintre reclamanți, pentru fiecare lună, până la recunoașterea efectivă a drepturilor prin emiterea unor noi ordine de salarizare a diferenței dintre venitul pe care l-ar fi obținut potrivit Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016 și venitul efectiv plătit, sumă care va fi actualizată cu indicele de inflație, la care se va aplica dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective și a obligat Ministerul Finanțelor Publice să deschidă în acest sens creditele bugetare necesare, cu titlu de cheltuieli de personal.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Ministerul Finanțelor Publice au declarat recurs. I. Pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție arată că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015 (9 aprilie 2015), s-a creat posibilitatea ca personalul încadrat în instituțiile și autoritățile publice, care avea un nivel al salariului de bază și al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, să fie salarizat la nivelul maxim dacă îndeplinește aceleași condiții de studii (medii, superioare, postuniversitare, doctorale), de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Prin admiterea acțiunii se încalcă principiul neretroactivității legii. Principiul neretroactivității legii este ridicat la rang constituțional. Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituție: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile." Art. 6 alin. (1) din noul C. civ. prevede că legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta neavând putere retroactivă. Astfel, neretroactivitatea legii, ca principiu constituțional, este obligatorie pentru toate ramurile de drept, fără excepție, nu numai pentru acelea care îl prevăd explicit. In afara excepției stabilite prin Constituție, care privește legea penală sau contravențională mai favorabilă, nicio altă excepție nu poate aduce limitări acestui principiu constituțional. Acest principiu se prezintă ca o garanție fundamentală a drepturilor constituționale, îndeosebi a libertății și siguranței persoanei. Așa cum se reține în literatura juridică, principiul neretroactivității legii civile constă în aceea că legea civilă se aplică numai situațiilor juridice care iau naștere după intrarea ei în vigoare, aplicându-se doar pentru viitor, nu și pentru trecut. Cu privire la data de la care se acordă drepturilor salariale pretinse prin cererea de chemare în judecată, aceasta se raportează la Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curții Constituționale. Având în vedere Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 31 alin. (11) - (l4) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal -bugetare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a emis Ordinul nr. 2536 din data de 21 decembrie 2016, potrivit cu care, începând cu data de 1 august 2016, procurorii și personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor din cadrul parchetelor de pe lângă curțile de apel, parchetelor de pe lângă tribunale și parchetelor de pe lângă judecătorii beneficiază de drepturile salariale majorate în acord cu nivelul maxim de salarizare pentru funcția de procuror, prin aplicarea la indemnizația de încadrare brută lunară a valorii de referință sectorială majorată cu 18%. Așadar, la mijlocul lunii ianuarie 2017 au fost plătite aceste drepturi, retroactiv, începând cu data de 1 august 2016, astfel încât acțiunea este lipsită de obiect. Instanța de fond, în mod greșit a admis cererile accesorii privind actualizarea sumelor cu indicele de inflație și dobânda legală. Fondurile alocate Ministerului Public pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual, prin Legea Bugetului de stat, lege care nu cuprinde un capitol distinct pentru acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflație. Imposibilitatea aplicării indicelui de inflație se datorează și faptului că, în conformitate cu dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget și nici angajată și efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. Totodată, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice: "cheltuielile prevăzute în capitole și articole au destinație precisa și limitată", iar potrivit art. 47 alin. (4) teza a doua: "creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol". Prin urmare, din dispozițiile legale precizate anterior reiese că angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate. întrucât Ministerul Public este o instituție bugetară, fondurile salariale sunt stabilite de legiuitor prin legea bugetului de stat. Ministerul Public nu are alte surse de finanțare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflație putându-se face numai prin intervenția legiuitorului, iar obligarea la plata acesteia reprezintă stabilirea în sarcina instituțiilor pârâte a unei obligații imposibile. Având în vedere că între reclamanți și pârât nu este încheiată nici o convenție care să determine angajarea unei eventuale răspunderi civile contractuale, nu se pune problema analizei întrunirii condițiilor existenței acestui tip de răspundere. Astfel, după cum rezultă din normele legale la care am făcut referire, termenul de "dobândă" este definit în două moduri, ca dobândă remuneratorie sau ca dobândă penalizatoare, însă ambele au ca factor comun preexistenta unei convenții încheiate între părți. Chiar dacă textul din noul C. civ., respectiv art. 1535 alin. (1) arată că cel prejudiciat poate pretinde daune moratorii, fără să dovedească un prejudiciu, și în acest caz condiția sine qua non o constituie existența unui contract ("In cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadentă, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege..."). Din textele legale citate rezultă, fără putință de tăgadă, ca și condiție a acordării daunelor interese moratorii (dobânda legală) preexistenta unei convenții încheiate între părți. II. Ministerul Finanțelor Publice, în motivarea recursului, arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, în raport de capătul de cerere prin care aceștia solicită obligarea Ministerului Finanțelor Publice să deschidă Ministerului Public credite bugetare pentru plata sumelor solicitate prin acțiune, apreciem că la analizarea acesteia, instanța de fond nu a ținut cont de Prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, care stipulează faptul că solicitarea fondurilor pentru plata drepturilor salariale se efectuează de către ordonatorul principal da credite, în speță fiind vorba despre Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, reprezentat prin procurorul general. Prin urmare, în raport de prevederile legale anterior rubricate, reclamanții nu au calitate procesual activă în ceea ce privește capătul de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la alocarea fondurilor necesare în vederea efectuării plății drepturilor salariale. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, în mod greșit a fost respinsă de instanța de fond în considerarea faptului că ".., acest pârât are obligata alocării fondurilor către Ministerul Public pentru plata drepturilor salariate ale reclamanților.", precum și a faptului că "... acest pârât nu este într-adevăr ordonator de credite pentru reclamanți, neavând incidență astfel Decizia nr. 10/2011 a ÎCCJ". Nu în ultimul rând, în ceea ce privește respingerea excepției inadmisibilității capătului de cerere privind obligarea Ministerului Finanțelor Publice să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plății sumelor datorate, față de lipsa procedurii prealabile cu Ministerul Finanțelor Publice, instanța a aplicat în mod greșit prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 193 alin. (1) C. proc. civ., în conformitate cu care "Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, daca legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată". Prin urmare, reclamanții aveau, obligația de a se adresa Ministerului Finanțelor Publice cu o plângere prealabilă, însă, în ceea ce privește acest pârât, acțiunea a fost introdusă direct la instanța Judecătorească, fără respectarea procedurii administrative prealabile obligatorii, motiv pentru care cererea este inadmisibilă. Prin urmare, pentru rectificarea bugetului Ministerului Public -Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție, ca și a altor instituții, inițiativa trebuie să aparțină acestor instituții și nu Ministerului Finanțelor Publice.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și va răspunde criticilor formulate prin considerente comune. În ceea ce privește lipsa calității procesuale active a reclamanților și lipsa calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor Publice, Înalta Curte constată că pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, are potrivit dispozițiilor Legii nr. 500/2002 responsabilități în elaborarea proiectelor bugetare. Deci, acest pârât are obligația alocării fondurilor către Ministerul Public pentru plata drepturilor salariale ale reclamanților. De asemenea, în mod corect s-a apreciat că excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată este neîntemeiată, dat fiind faptul că reclamanții au formulat plângere împotriva ordinului contestat în prezenta cauză, fiindu-le emis răspunsul nr. x/2017 din 15.03.2017. Și excepția inadmisibilității vizând depășirea atribuțiilor puterii judecătorești în mod corect a fost respinsă având în vedere faptul că instanța de judecată a fost sesizată în prezenta cauză cu cererea reclamanților de a obliga pârâții la respectarea legislației drepturilor salariale, iar instanța s-a pronunțat în limitele competențelor sale date de C. proc. civ. și Legea nr. 304/2004. Pe fondul cauzei, instanța reține următoarele: Dispozițiile art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014 sunt în sensul următor: "(1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții și nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare. (2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare se menține la același nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Conform art. 1 alin. (5) din același act normativ, "prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), în anul 2015 personalul din cadrul sistemului public sanitar și sistemului public de asistență socială beneficiază de drepturile salariale stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar și sistemului public de asistență socială în anul 2015". La data de 09.04.2015 a intrat în vigoare Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, prin care s-a introdus alin. (51) la art. 1, care prevede că, "prin excepție de la alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Practic, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015, s-a creat posibilitatea legală ca personalul încadrat în instituțiile și autoritățile publice, care avea un nivel al salariului de bază și al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, să fie salarizat la acest nivel maxim, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții, eliminându-se astfel diferențele salariale rezultate, în anumite cazuri, în urma aplicării Legii nr. 284/2010 (spre exemplu, magistrații care au avansat în gradația aferentă vechimii în muncă/funcție după 01.01.2011 au beneficiat de o majorare cu 2,5% pentru fiecare gradație, pe când magistrații care au îndeplinit aceste condiții înainte de 01.01.2011 beneficiază de drepturi salariale într-un cuantum mărit). De altfel, prin raportul comun din data de 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă și protecție socială și al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci din cadrul Parlamentului asupra proiectului de Lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, s-a prevăzut că amendamentul, devenit alin. (51) al art. 1 la O.U.G. nr. 83/2014, a fost propus pentru eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime. Potrivit art. 5 alin. (11) din O.U.G. nr. 83/2014, "prin nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare se înțelege același cuantum al salariului de bază cu cel al salariaților având aceeași funcție, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum și sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplinește aceleași condiții de studii și de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării". Conform art. 5 alin. (12), "prevederile alin. (11) se aplică și pentru calculul indemnizației de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcții publice și de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției." Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a constatat că dispozițiile art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică și magistraților aflați în situația prevăzută de ipoteza normei legale, respectiv celor care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim, în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice, pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație. Prin urmare, refuzul pârâtului de soluționare favorabilă a cererii reclamanților are caracter nejustificat. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.