ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6343/2020

Ședința publică din data de 26 noiembrie 2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Argeș, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în principal, obligarea acestuia să îl informeze, în temeiul art. 31 din Constituție și al Legii nr. 544/2001, cu privire la conținutul H.G. nr. 292/2011 prin publicarea acesteia în monitorul oficial, iar, în subsidiar, în temeiul art. 108 alin. (4) din Constituție, art. 20 și art. 24 alin. (5) din Legea nr. 182/2002, respectiv art. 13 din Legea nr. 544/2001, declasificarea H.G. nr. 292/2011, constatând că aceasta a fost clasificată în mod abuziv și până la publicarea ei în monitorul oficial a fost inexistentă juridic, și, totodată, să anuleze orice efecte și orice acte juridice emise în baza ei până la momentul publicării în monitorul oficial.

Ulterior, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Totodată, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 292/2011și excepția de nelegalitate a Ordinul MAI nr. 107/2017.

Tribunalul Argeș, secția civilă - Complet specializat contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1484/10.10.2017, a respins excepția lipsei calității de reprezentant a consilierului juridic care îl reprezenta pe intervenient, invocată de către reclamant, a respins cererea reclamantului, precum și excepțiile de nelegalitate a H.G. nr. 292/2011, a Ordinului M.A.I. nr. 107/2017 și a dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 182/2002 invocate de acesta. Totodată, a admis cererea de intervenție formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Prin Decizia nr. 205 din 26 septembrie 2018, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de reclamant împotriva sentinței nr. 1484/10.10.2017 și a reținut cauza spre competentă soluționare în primă instanță.

În fața instanței astfel învestite, reclamantul a precizat că nu a invocat niciodată excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 182/2002 și faptul că renunță la soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 107/2017.

Totodată, a depus la dosar cerere adițională, prin care a arătat că își reduce pretențiile din capătul al doilea al cererii de chemare în judecată, în sensul că solicită declasificarea parțială, iar nu totală, a H.G. nr. 292/2011, anume doar partea care vizează funcționarii publici și de penitenciare, deoarece aceștia nu sunt incluși în enumerarea exclusivă a art. 17 din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate.

2.1. Prin încheierea de ședință din 7 noiembrie 2018, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a constatat renunțarea la judecata excepției de nelegalitate a Ordinului MAI nr. 107/2017, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României și a amânat pronunțarea asupra sentinței.

2.2. Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 130 din 14 noiembrie 2018, a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 292/2011, invocată de reclamant.

Prin aceeași sentință, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Împotriva acestor hotărâri a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. Recurentul-reclamant consideră că încheierea de ședință din data de 07.11.2018 este nelegală pentru motivul prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanța de fond admițând, în mod greșit, cererea de intervenție formulată de Ministerul Afacerilor Interne fără să existe o motivare în fapt și în drept a soluției.

Prima instanță a apreciat, în mod greșit că proiectul de elaborare a H.G. nr. 0292/2011 este un "proiect legislativ", în realitate este un proiect de act administrativ normativ, iar MAI nu a fost unul dintre promotorii acestuia, ci doar o instituție consultată de guvern în procesul de elaborare, ce aparține chiar Guvernului României.

Întrucât sunt greșite ambele premise ale admiterii cererii de intervenție, susține recurentul-reclamant, atunci sentința nu este motivată.

Mai mult, recurentul-reclamant a depus la dosar o copie a adresei nr. x/16.03.2017 emisă de Consiliul Legislativ, din conținutul căreia reiese faptul că H.G. nr. 0292/2011 nu face parte din legislația oficială a României.

Se mai reține că interesul intervenientului și încheierea de admitere a cererii de intervenție, ar fi trebuit să fie motivate prin raportare la cadrul procesual și la pretențiile reclamantului.

De altfel, intervenientul nu a motivat care este contribuția sa la secretizarea hotărârii și nici care este interesul legitim și personal de a se opune declasificării și comunicării actului către reclamant.

În cauză, interesul intervenientului este acela de a asigura punerea în executare a dispozițiilor art. 5 lit. d) din Legea nr. 284/2010, care reglementează transparența mecanismului de stabilire a salariului de bază, a soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, precum și a celorlalte drepturi salariale, având în vedere că mai puțin de 10% din personalul MAI are acces la informații din clasa "secret".

3.2. În ceea ce privește criticile aduse sentinței civile nr. 130F/14.11.2018, recurentul-reclamant invocă motivele de nelegalitate prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., susținând că prima instanță a plecat de la premisa greșită că H.G. nr. 0292/2011 este un act normativ și a aplicat disp. art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, respingând excepția de nelegalitate a acestui act.

Consideră recurentul-reclamant că accesul este restricționat, astfel că regulile din cuprinsul hotărârii de guvern nu sunt "opozabile oricui", iar destinatarii normei sunt determinabili.

Mai susține recurentul-reclamant că sentința recurată este nemotivată, ceea ce conduce la incidența disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deoarece judecătorul fondului a invocat disp. art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001, fără a preciza norma legală de drept material care ar fi reprezentat o bază legală concretă pentru clasificarea H.G. nr. 0292/2011.

Art. 12 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 exceptează de la accesul liber al cetățenilor, informațiile clasificate, potrivit legii, astfel că judecătorul fondului ar fi trebuit să-și completeze raționamentul juridic, indicând legea aplicabilă.

Sentința atacată este nemotivată deoarece, judecătorul primei instanțe a reținut, în mod greșit că accesul la informațiile publice nu se realizează conform Legii nr. 544/2001, prin publicarea acestora în Monitorul Oficial, ci în modalitățile prevăzute de art. 3-9 din lege, însă, raționamentul este lipsit de temei, avându-se în vedere disp. art. 5 alin. (1) și (4) din Legea nr. 544/2001, conform cărora, publicarea în Monitorul Oficial este metoda de aducere la cunoștință a actelor normative care reglementează organizarea și funcționarea autorităților/instituțiilor publice.

În mod greșit, prima instanță a reținut că reclamantul nu este vătămat și nici nu prezintă un folos practic din "declasificare", în acest mod s-a redus un drept recunoscut de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin art. 8 și 10, de Constituția României, prin art. 31, de Legea nr. 182/2002, prin art. 1 și de Legea nr. 544/2001, la "nudum jus".

Sentința este nemotivată, arată recurentul-reclamant, deoarece toate aserțiunile făcute de judecătorul fondului sunt făcute în lipsa H.G. nr. 0292/2011, care nu a fost depusă la dosar sau la registratura specială a instanței.

Instanța de fond a dovedit astfel, necunoașterea prevederilor relative la transparența și stabilitatea serviciului public prev. de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; disp. art. 24 alin. (5) și art. 33 din Legea nr. 182/2002, care interzic clasificarea secret de stat ori de serviciu, a informațiilor datelor sau documentelor în scopul ascunderii încălcării legii, erorii administrative ori limitării accesului la informațiile de interes public; transparența salarizării funcțiilor publice statuate de art. 5 lit. d) din Legea nr. 284/2010; Decizia nr. 351/07.05.2015 a Curții Constituționale a României, susținând prioritatea clasificării H.G. nr. 0292/2011 și încălcând disp. art. 252 C. proc. civ.

O altă critică, întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se referă la încălcarea dreptului reclamantului la un proces echitabil, în componența privind principiul contradictorialității, nemijlocirii și echidistanței, rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului, deoarece procesul a fost soluționat în lipsa înscrisului obiect al judecății, H.G. nr. 0292/2011.

Mai invocă recurentul-reclamant motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8, deoarece instanța de fond a încălcat disp. art. 425 alin. (1) lit. b) ultima teză din C. proc. civ. și nu a adus niciun argument pentru invalidarea ori respingerea celor 13 motive prezentate în conținutul cererii de chemare în judecată, pentru care reclamantul consideră că H.G. nr. 0292/2011 este emisă și clasificată în mod nelegal (în continuare recurentul-reclamant inserează cele 13 puncte ale cererii introductive).

Printr-o ultimă critică, se invocă disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., deoarece instanța de fond a ales să ignore prevederile referitoare la transparența stabilirii și salarizării funcțiilor publice și a concluzionat în sensul priorității clasificării actului, în contradictoriu cu prevederile Legii nr. 284/2010.

De asemenea, se reține că prima instanță a ales să ignore și prevederile referitoare la transparența și stabilitatea serviciului public prevăzut de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, susținând clasificarea H.G. nr. 0292/2011, în contradicție cu statutul funcționarului public.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., și anume, nemotivarea hotărârii instanței de fond cu privire la admiterea în principiu a cererii de intervenție formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Recurentul-reclamant consideră că, în mod greșit prima instanță a afirmat că intervenientul este promotorul proiectului legislativ, în realitate nu este vorba de un proiect legislativ, ci de un proiect de act administrativ normativ, iar interesul intervenientului și motivarea încheierii ar fi trebuit să se axeze pe pretențiile reclamantului.

Înalta Curte observă că, prin intermediul motivelor de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se poate obține casarea hotărârii instanței de fond atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Recurentul-reclamant, relativ la soluția de admitere în principiu a cererii de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor a invocat prima teză prevăzută de punctul 6, și anume, atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, ceea ce echivalează cu lipsa motivării hotărârii.

Din cuprinsul cererii de recurs se constată însă că recurentul-reclamant este nemulțumit de modul în care prima instanță și-a argumentat soluția de admitere în principiu a cererii de intervenție, propunând anumite considerente pe care le presupune a fi adecvate, or, în această situație, motivul de casare invocat nu este incident.

Nemulțumirea părții cu privire la considerentele instanței de fond nu echivalează cu o lipsă de motivare a soluției adoptate, urmând a se respinge critica fiind nefondată.

Excepția de nelegalitate a H.G. nr. 0292/2011 a fost respinsă de prima instanță ca inadmisibilă, reținându-se natura juridică a acestuia, de act administrativ normativ și incidența disp. art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Motivele de nelegalitate cuprinse la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. și invocate de recurentul-reclamant ca temei de drept al criticilor aduse sentinței, nu pot fi primite.

Înalta Curte reține că recurentul-reclamant nu a dezvoltat motivele de la pct. 5, invocarea acestora fiind pur formală.

Cu privire la cele întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să le respingă ca nefondate deoarece clasificarea unor acte administrative normative nu conduce la pierderea de către acestea a naturii lor juridice (de act administrativ normativ) și nici a opozabilității față de toate persoanele asupra cărora se aplică dispozițiile acestora.

Actul administrativ cu caracter normativ este definit de Legea nr. 554/2004 ca fiind actul emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Or, H.G. nr. 0292/2011 privind stabilirea funcțiilor pe grade militare, respectiv grade profesionale, pe clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare ai soldelor de funcție/salariilor de funcție pentru personalul militar în activitate, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoți militari din instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională este emis în baza Legii nr. 284/2010, organizând executarea legii, acesta fiind criteriul decisiv pentru încadrarea juridică a actului.

Existența unor destinatari determinabili nu contrazice această calificare, deoarece actul se adresează tuturor salariaților - personal militar, polițiști, etc., în perioada de valabilitate a normei, iar accesibilitatea nu reprezintă o condiție care să excludă categoria actelor clasificate din cea a actelor administrative cu caracter normativ.

Recurentul-reclamant susține nemotivarea sentinței primei instanțe din perspectiva lipsei/neprecizării de către judecătorul fondului a normei legale de drept material ce reprezintă totodată baza legală pentru clasificarea H.G. nr. 0292/2011.

Judecătorul fondului și-a motivat opțiunea, indicând disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, or, cum deja s-a reținut, nemulțumirea părții nu echivalează cu existența unei hotărâri nemotivate, care să conducă la casarea acesteia .

Aceeași concluzie se desprinde și cu privire la critica prin care recurentul-reclamant se arată nemulțumit față de indicarea dispozițiilor Legii nr. 544/2001 în legătură cu publicarea actelor în Monitorul Oficial.

Referitor la încălcarea de către prima instanță a prevederilor art. 8 și 10 din Convenție, art. 31 din Constituția României, art. 1 din Legea nr. 544/2001, Înalta Curte reține că obiectul acțiunii îl reprezintă declasificarea unui act administrativ cu caracter normativ și dreptul de a avea acces la conținutul acestuia, or, o atare acțiune se supune regulilor impuse de dispozițiile Legii nr. 554/2004, modificată și completată.

În mod corect a reținut prima instanță că acest act normativ, impune prin dispozițiile de la art. 1 și art. 8, existența unei vătămări a drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului.

Recurentul-reclamant are obligația să dovedească vătămarea acestor drepturi sau interese legitime, deoarece declasificarea unui act se cere doar de persoana interesată și vătămată, în conformitate cu disp. Legii nr. 554/2004, modificată și completată.

Orice persoană are acces liber numai la informațiile de interes public și nu la cele clasificate, în schimb declasificarea și accesul la informațiile clasificate se pot cere numai dacă sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

O altă critică are în vedere nemotivarea sentinței, ca urmare a nedepunerii la dosar sau la compartimentul specializat a actului administrativ clasificat, în această situație încălcându-se și dreptul reclamantului la un proces echitabil.

Cu privire la această chestiune, Înalta Curte constată că nedepunerea actului la dosar sau la compartimentul specializat, la prima instanță, nu constituie un motiv de casare a hotărârii în temeiul pct. 6, mai ales că actele au fost solicitate și depuse în calea de atac a recursului, iar dreptul la un proces echitabil comportă limitări în situația în care este vorba despre documente clasificate, potrivit legii.

În plus, recurentul-reclamant nu putea solicita dezvăluirea informațiilor din cuprinsul actului, acesta fiind cercetat de judecătorii care au pronunțat prezenta decizie.

Mai susține recurentul-reclamant și motivele de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., ca urmare a încălcării de către prima instanță a disp. art. 425 alin. (1) lit. b) ultima teză din C. proc. civ., respectiv nu s-au prezentat motivele pentru care au fost respinse argumentele reclamantului cu privire la cele 13 puncte din acțiunea introductivă.

Înalta Curte reține că prima instanță a depus ample argumente legate de publicarea actelor în Monitorul Oficial, situația informațiilor clasificat, limitările aduse dreptului de acces la informații clasificate, respectarea legii în situația concretă, astfel că, în realitate, criticile vizează nemulțumirea recurentului-reclamant și nu motive de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În fine, ultima critică, ce vizează pct. 6 și 8, se referă la ignorarea de către prima instanță a principiilor stabilite în Legea nr. 284/2010, și anume, transparența stabilirii și salarizării funcțiilor publice.

Prin indicarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 182/2012, Înalta Curte constată că prima instanță a răspuns și la acest argument, clasificarea actelor din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, reprezentând o excepție, prevăzută de lege, de la principiul transparenței stabilirii și salarizării funcțiilor publice.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva încheierii de ședință din 7 noiembrie 2018 și a sentinței civile nr. 130 din 14 noiembrie 2018 ale Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.