ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5830/2020

Ședința publică din data de 05 noiembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, la data de 28 iulie 2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/08.07.2016, întocmit de pârâtă.

Prin sentința civilă nr. 548/13.10.2016, Tribunalul Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 02 noiembrie 2016, sub același număr.

Prin sentința civilă nr. 4141 din 20 decembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 4141 din 20 decembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivare, recurentul a învederat că sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, susținând că prin emiterea Dispozițiilor nr. 225/06.09.2013 și nr. 74/28.04.2014, precum și prin semnarea Contractelor individuale de muncă nr. x/06.09.2013 și nr. y/28.03.2014, și-a îndeplinit atribuțiile specifice stabilite prin dispozițiile art. 74 din Legea nr. 215/2001, fără a se afla în ipostaza de a influența direct deciziile referitoare la angajarea soției sale în funcția de asistent personal al unor persoane cu dizabilități.

Apreciază că instanța de fond ar fi trebuit să analizeze, în concret, situația de fapt, respectiv dacă decizia luată a depins exclusiv de voința sa, în calitate de persoană care exercita o funcție de demnitate publică și dacă a avut un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care l-ar fi obținut el sau soția sa, ca urmare a deciziei luate.

De asemenea, prima instanță nu a avut în vedere contextul în care au fost emise dispozițiile de angajare și au fost încheiate contractele de muncă, respectiv la solicitarea compartimentului de asistență socială care a efectuat anchetele sociale în cauză și la opțiunea expresă a persoanelor cu dizabilități, exprimate în temeiul Legii nr. 448/2006.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant consideră că prin raportul de evaluare contestat, nu s-a probat încălcarea principiilor prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2013, astfel încât, nu se poate reține că s-ar fi aflat într-un conflict de interese prin emiterea Dispozițiilor nr. 225/06.09.2013 și nr. 74/28.04.2014 și prin semnarea Contractelor individuale de muncă nr. x/06.09.2013 și nr. y/28.03.2014.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 06 octombrie 2017, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă a susținut că instanța de fond în mod corect a constatat legalitatea raportului de evaluare nr. x/08.07.2016, întrucât reclamantul a încălcat reglementările privind conflictul de interese aplicabile funcționarilor publici, respectiv dispozițiile art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003.

La termenul de judecată din 10 iulie 2020, recurentul-reclamant a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul dispozițiilor art. 519 C. proc. civ., în vederea lămuririi următoarei chestiuni de drept: dacă, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 70 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarul se găsește în conflict de interese atunci când actul juridic pe care îl încheie are la bază hotărârea unui organ colegial, cum este Colectivul de Asistență Socială din cadrul Direcției Generale de Asistență Socială și Protecția Copilului - Serviciul Protecția Persoanelor cu Handicap și a Persoanelor Vârstnice.

La termenul din data de 10 iulie 2020, recurentul-reclamant a depus o cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

"1. Cu privire la interpretarea art. 49 și art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, respectiv dacă în aplicarea acestor texte este permis statelor membre să adopte în legislația națională norme prin care pentru aceeași faptă de conflict de interese să fie reglementate în paralel două răspunderi juridice și mai multe sancțiuni penale și administrative?

În motivarea cererii, recurentul-reclamant a enunțat dispozițiile legale interne menționate în cuprinsul întrebărilor preliminare propuse a fi adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Potrivit art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al Curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condițiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte.

Condițiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele:

- existența unei chestiuni de drept;

- chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

- chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de "soluționare pe fond" trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunțată în dosarul nr. x/2013);

- chestiunea de drept să fie nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Prin cererea de sesizare formulată de recurentul-reclamant, se solicită pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 70 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în sensul de a se stabili dacă primarul se află în conflict de interese, în situația în care actul juridic pe care îl încheie, are la bază hotărârea unui compartiment de specialitate din cadrul primăriei.

Raportând cererea de sesizare formulată de recurent, la condițiile impuse de dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., se constată că există o cauză în curs de judecată, iar Înalta Curte de Casație și Justiție, învestită cu soluționarea recursului declarat împotriva sentinței civile prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamant, judecă, potrivit legii, ca ultimă instanță.

Cu privire la chestiunea de drept invocată, Înalta Curte constată că cererea formulată de recurentul-reclamant nu vizează o dezlegare de principiu, ci urmărește soluționarea pe fond a cauzei. Așa cum a învederat chiar recurentul prin cererea de chemare în judecată și prin motivele de recurs, decizia emiterii și a semnării dispozițiilor și a contractelor individuale de muncă, pe baza cărora s-a reținut conflictul de interese, a fost luată pe baza solicitării compartimentului de asistență socială din cadrul primăriei, iar prin prezenta cerere de sesizare se urmărește a se stabili dacă acest aspect punctual al situației de fapt este de natură să conducă la anularea raportului de evaluare contestat.

În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că, deși art. 519 C. proc. civ. nu definește noțiunea de "chestiune de drept", pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale. Finalitatea demersului constă în împiedicarea apariției unei jurisprudențe neunitare în materie, împrejurare care se analizează inclusiv prin intermediul criteriului noutății chestiunii de drept.

În speță, Înalta Curte constată că nu este îndeplinită această cerință în privința chestiunii de drept ce face obiectul cererii de sesizare, care, așa cum s-a arătat anterior, vizează aspecte punctuale din contextul faptic conturat în cauză. Aceasta nu reclamă o interpretare de către instanța supremă a dispozițiilor legale incidente în cauză, existând o jurisprudență constantă în privința modalității de interpretare a acestor norme, inclusiv prin raportare la situații factuale asemanătoare celei din prezentul litigiu.

Pentru aceste considerente, întrucât cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu privește o chestiune de drept, interpretarea textelor de lege neridicând dificultăți de înțelegere sau aplicare a conținutului lor, de natură a crea practică judiciară neunitară, Înalta Curte va respinge cererea formulată de recurentul-reclamant A..

II.2. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare

Înalta Curte reține că, în conformitate cu dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităților Europene), Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanțe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privință este necesară în soluționarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispozițiile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanțelor statelor membre de a adresa întrebări Curții de Justiție, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunța hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluționarea litigiului, precum și asupra conținutului acestora, fiind judecătorul național.

Instanța în fața căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre.

Așa cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene se poate formula numai în situația în care în cursul unul litigiu aflat pe rol, se ridică problema interpretării sau validității unei norme comunitare.

Prin urmare, instanța națională este cea care stabilește relevanța dreptului comunitar pentru soluționarea litigiului aflat pe rol și dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare, este sau nu necesară.

Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut instanțelor naționale o marjă largă de apreciere a relevanței unei hotărâri preliminare, iar instanței naționale îi revine obligația de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Întrebarea ce se poate adresa de către instanța națională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul național sau elemente particulare ale speței deduse judecății.

Analizând cererea formulată în speță, Înalta Curte constată că prin maniera de formulare a solicitării, recurentul-reclamant tinde, în realitate, să obțină o veritabilă decizie de îndrumare în soluționarea în concret a cauzei din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene, ceea ce excede competenței acesteia.

Totodată, în conformitate cu prevederile art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (fost 234 TCE), pentru situația dedusă judecății nu este suficient ca o parte să susțină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului european, ci trebuie să aducă și argumente în acest sens.

Or, prin cererea analizată, recurentul-reclamant doar a enunțat dispozițiile legale interne menționate în cuprinsul întrebărilor preliminare, fără să prezinte argumente în susținerea unei eventuale contradictorialități a acestora cu norme de drept european.

În plus, întrebările formulate de către recurentul-reclamant au ca premisă reținerea, în paralel, a două tipuri de răspundere juridică, penală și administrativă, cu privire la aceeași faptă și aplicarea unor sancțiuni atât de natură penală, cât și de natură administrativă, aspecte care nu sunt incidente în speță, întrucât, pe de o parte, referitor la conflictul de interese reținut prin raportul de evaluare, nu reiese că acesta a făcut și obiectul unei cercetări penale pentru infracțiunea de conflict de interese, iar pe de altă parte, prin raportul de evaluare nu s-au dispus sancțiuni cu privire la recurentul-reclamant.

Pentru considerentele prezentate, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare.

II.3. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prima instanță a reținut corect situația de fapt și a realizat o încadrare juridică adecvată, criticile recurentului-reclamant referitoare la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003, fiind nefondate.

Prin Raportul de evaluare nr. x/08.07.2016, întocmit de Agenția Națională de Integritate, s-a reținut că reclamantul nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât, în calitate de primar, a emis Dispozițiile nr. 225/06.09.2013 și nr. 74/28.04.2014 și a semnat Contractele individuale de muncă nr. x/06.09.2013 și nr. y/28.03.2014, prin care, soția sa, B., a fost angajată în funcția de asistent personal al unor persoane cu dizabilități, încălcând astfel prevederile art. 70 și art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare:

"Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative".

Potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I."

În cauză, este de necontestat faptul că recurentul-reclamant, în calitate de primar al comunei Drăcșănei, județul Teleorman, a emis Dispozițiile nr. 225/06.09.2013 și nr. 74/28.04.2014 și a semnat Contractele individuale de muncă nr. x/06.09.2013 și nr. y/28.03.2014, prin care, soția sa, B., a fost angajată în funcția de asistent personal al unor persoane cu dizabilități.

Înalta Curte reține că situația factuală descrisă în cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/08.07.2016, nu a fost contestată în cauză, chestiunea în discuție fiind cea a calificării juridice a faptelor îndeplinite de recurentul-reclamant, în exercitarea atribuțiilor specifice funcției de primar al comunei Drăcșănei.

În conduita recurentului-reclamant se relevă, în raport de maniera în care acesta și-a îndeplinit atribuțiile conferite de funcția de primar, prin emiterea Dispozițiilor nr. 225/06.09.2013 și nr. 74/28.04.2014 și semnarea Contractelor individuale de muncă nr. x/06.09.2013 și nr. y/28.03.2014, existența unui interes patrimonial pe care reclamantul l-a urmărit, și anume, obținerea unor venituri salariale de către soția sa, urmare a angajării în funcția de asistent personal al unor persoane cu dizabilități.

Nu pot fi considerate ca având un caracter întemeiat criticile recurentului-reclamant în sensul că emiterea dispozițiilor de angajare și încheierea contractelor de muncă nu au fost rezultatul implicării sale directe, acesta fiind obligat să respecte dispozițiile legale și să pună în aplicare cele stabilite de compartimentul de specialitate, precum și voința persoanelor cu dizabilități asistate, întrucât aceste manifestări de voință ale persoanei evaluate au constituit etape în procesul decizional, care au condus la constituirea folosului patrimonial în favoarea soției sale, fapt de natură a afecta imparțialitatea persoanei care exercită o funcție de demnitate publică, în luarea deciziilor aflate în atribuțiile sale, cu respectarea principiilor care guvernează conduita profesională.

În plus, chiar dacă potrivit dispozițiilor art. 74 din Legea 215/2001 reclamantului îi revenea atribuția de a emite dispozițiile și de a semna contractele individuale de muncă pentru persoana angajată în funcția de asistent pentru persoanele cu dizabilități, conform art. 57 alin. (2) din același act normativ, în forma în vigoare la momentul emiterii și semnării actelor de dispoziție care au determinat reținerea conflictului de interese, acesta avea posibilitatea să delege această atribuție viceprimarului.

Înalta Curte reține că, atât timp cât exista un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, recurentul-reclamant era obligat să respecte dispozițiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 și să se abțină de la emiterea deciziilor și semnarea contractelor în discuție, care o priveau pe soția sa.

Susținerile recurentului-reclamant privind eventuala încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap, nu pot fi primite, în condițiile în care atribuția semnării dispozițiilor și a contractelor mai sus menționate, putea fi delegată unei alte persoane.

Referitor la criticile recurentului-reclamant potrivit cărora prin raportul de evaluare nu s-ar fi probat încălcarea principiilor prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2013, Înalta Curte reține că scopul legiuitorului, după cum reiese din titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela ca persoana aflată într-o funcție publică să adopte o conduită preventivă, de natură să împiedice ajungerea acesteia într-un conflict de interese.

În consecință, criticile aduse sentinței recurate sunt neîntemeiate, fiind reținută corect existența conflictului de interese reglementat de prevederile art. 76 din Legea nr. 161/2003, ivit prin faptele identificate în cuprinsul raportului de evaluare, reținute în sarcina persoanei evaluate, în calitate de primar.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 4141 din 20 decembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, formulată de recurentul-reclamant A..

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, formulată de recurentul - reclamant A..

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 4141 din 20 decembrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 05 noiembrie 2020.