Decizia nr. 583/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 52/2019 a Curții de Apel Iași

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a Ordinului MAI nr. 136 din 13.02.2004, pentru aprobarea "Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizației de delegare, indemnizației de detașare și decontarea cheltuielilor de cazare polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor".

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 52 din 19 aprilie 2019 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția inadmisibilității acțiunii, excepție invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, s-a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și a fost anulat în parte Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 136 din 13.02.2004 pentru aprobarea "Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizației de delegare, indemnizației de detașare și decontarea cheltuielilor de cazare polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor, respectiv dispozițiile art. 17 alin. (2) din Ordin.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 52 din 19 aprilie 2019, pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, pârâtul Afacerilor Interne a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii, în principal, ca inadmisibilă, și, în subsidiar, ca neîntemeiată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-pârât a arătat că, prin raționamentul primei instanțe de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii, aceasta a încălcat dispozițiile art. 193 din C. proc. civ. și art. 7 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ. Astfel, din motivarea respingerii acestei excepții, rezultă că instanța de fond a ignorat neîndeplinirea de către reclamant a uneia dintre condițiile sine qua non ale admisibilității în principiu a acțiunii în contencios administrativ și fiscal, respectiv formularea plângerii prealabile. Or, faptul că între intimatul-reclamant și instituția pârâtă mai există un dosar aflat pe rolul Curții de Apel Iași, în stadiul procesual al recursului, ce are ca obiect solicitarea decontării unor drepturi bănești în contradictoriu cu IPJ Iași, iar Ministerul Afacerilor Interne a fost atras în acest litigiu prin prisma excepției de nelegalitate a OMAI nr. 136/2004 invocată de reclamant, nu poate constitui un fundament sau o acoperire a neîndeplinirii condiției formulării plângerii prealabile prin simplul fapt că instituția pârâtă a avut cunoștință de nemulțumirile reclamantului față de prevederile acestui ordin, iar, în cazul formulării unei plângeri prealabile, răspunsul MAI ar fi fost același ca în prezentul dosar. Legiuitorul a stabilit în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligația de formula plângere prealabilă anterior învestirii instanței cu acțiunea în anularea actului contestat. Așadar, instanța sesizată cu o astfel de acțiune, are obligația, înainte de a soluționa cauza pe fond, să examineze îndeplinirea procedurii prealabile, aceasta fiind o condiție de exercitare a acțiunii. Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a considerat că motivele reținute de prima instanță sunt neîntemeiate, in opinia sa, dispozițiile art. 17 alin. (2) din OMAI nr. 136/2004 respectând întocmai prevederile Legii nr. 24/2000, în sensul în care intenția legiuitorului nu a fost aceea de a adăuga la actul normativ de nivel superior, ci de a identifica acele situații care să justifice o deplasare urgentă, care nu suferă amânare. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 27 august 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 3 februarie 2021, în ședință publică, cu citarea părților, cererea de preschimbare a termenului formulată de intimat fiind respinsă prin încheierea de ședință de la data de 15 ianuarie 2021. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a Ordinului MAI nr. 136 din 13.02.2004, pentru aprobarea "Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizației de delegare, indemnizației de detașare și decontarea cheltuielilor de cazare polițiștilor, elevilor și studenților din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor". Prin sentința recurată, s-a respins excepția inadmisibilității invocată de pârât și a fost admisă acțiunea, fiind anulat în parte Ordinul Ministrului Administrației și Internelor nr. 136 din 13.02.2004, respectiv dispozițiile art. 17 alin. (2), pârâtul formulând critici de nelegalitate din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Astfel, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor art. 193 C. proc. civ. și art. 7 din Legea nr. 554/2004, privind efectuarea procedurii prealabile, argumente de ordin critic pe care le apreciază ca fiind fondate, reținând incidența în cauză a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ceea ce face inutilă analizarea celorlalte aspecte. Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune soluția de casare în soluționarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității." Înalta Curte observă că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă" se regăsește actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărții I din același Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută și pe cea relativă, nulitatea condiționată și nulitatea necondiționată de existența unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulitățile pot fi invocate și efectele pe care le produce aplicarea sancțiunii. Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii. Instanța de control judiciar amintește că, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Potrivit prevederilor art. 7 din același act normativ: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia". (…) (11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând." Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acțiunea în contencios administrativ se naște după ce s-a pronunțat autoritatea administrativă asupra reclamației (recursul grațios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluției acesteia asupra reclamației administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamația). Acest drept se poate exercita în termen de 30 de zile. Cu alte cuvinte, potrivit aceluiași act normativ, procedura prealabilă condiționează acțiunea în contencios administrativ. Pe cale de consecință, pentru a putea declanșa acțiunea în contencios administrativ, reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerința legii (cerința impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare) și a respectat procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorității emitente și abia după refuzul acesteia, respectiv menținerea actului, se poate adresa instanței de judecată. În același sens sunt și dispozițiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată. Înalta Curte constată că, din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că procedura prealabilă reprezintă o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, motiv pentru care neîndeplinirea acesteia atrage inadmisibilitatea acțiunii, potrivit art. 193 C. proc. civ.. Cu alte cuvinte, instanța sesizată cu o cerere în anularea unui act administrativ are obligația, înainte de a soluționa pe fond cauza, sa examineze îndeplinirea procedurii prealabile. Astfel, legiuitorul a înțeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligația de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanței cu soluționarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligații fiind una dintre condițiile sine qua non ale admisibilității în principiu a acțiunii. Sesizarea autorității publice emitente sau a autorității ierarhic superioare este o etapă prealabilă obligatorie sesizării instanței de contencios, reprezentând o cerință pentru sesizarea instanței care se adaugă celorlalte condiții de exercitare a acțiunii, fiind o condiție specială care atunci când nu este îndeplinită în termenul legal, soluția care se impune este respingerea acțiunii ca inadmisibilă, astfel cum s-a statuat atât de practica judiciară în materie cât și în doctrină. Astfel, Înalta Curte, constată că, din înscrisurile existente la dosarul cauzei reiese că reclamantul nu a urmat procedura prealabilă așa cum dispozițiile legale amintite o prevăd, întrucât acesta nu a formulat vreo plângere adresată ministerului pârât, prin care să solicite revocarea/anularea actului administrativ care, în opinia sa, i-ar fi produs o vătămare, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ci s-a adresat direct instanței de judecată, la data de 23 ianuarie 2019. Nu poate fi avută în vedere împrejurarea reținută de judecătorul fondului, în sensul că "pârâtul a cunoscut anterior declanșării prezentului litigiu criticile aduse de către reclamant actului administrativ cu caracter normativ precum și solicitarea reclamantului de anulare a dispozițiilor apreciate de acesta ca nelegale. Punctul de vedere cu privire la solicitarea de anulare a ordinului a fost clar exprimat de către Minister în cadrul procedurii judiciare desfășurată în dosarul antementionat (...)", motivare din care rezultă că prima instanță a constatat că în prezenta cauză nu a fost efectuată procedura prealabilă, însă a apreciat că această situație este acoperită de existența unui alt proces între părțile litigante, în cadrul căruia nemulțumirile reclamantului față de actul administrativ a cărui anulare formează obiectul prezentului demers judiciar sunt cunoscute pârâtului. Or, îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 193 C. proc. civ., reprezintă, astfel cum s-a reținut anterior, o condiție de exercitare a acțiunii, care trebuie verificată în fiecare litigiu, iar nu prin trimitere la alte diferende, deși aceastea se poartă între aceleași părți, întrucât prin acțiunea ce formează obiectul prezentului dosar s-a dedus judecății un raport juridic de drept administrativ concret, această procedură fiind instituită tocmai pentru a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt și mai operativ a reclamației lor, organul administrativ sesizat fiind, în cadrul procedurii, singurul care are posibilitatea să revină asupra actului emis, reprezentând, așadar, un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat prin reexaminarea de către organul emitent sau de către organul superior. În aceste împrejurări, având în vedere faptul că excepția lipsei procedurii prealabile este o excepție de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepție peremptorie, dirimantă, instanța de recurs apreciază că se impune respingerea acțiunii reclamantului ca inadmisibilă, fapt care face, totodată, inutilă cercetarea în fond a pricinii. În ceea ce privește apărările formulate de intimatul-reclamant, se constată că, prin întâmpinarea depusă la dosarul instanței de recurs, acesta a prezentat, în esență, apărările de fond formulate în fața primei instanțe, cărora Înalta Curte le-a răspuns, implicit, în procesul de examinare a recursului declarat de pârât. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârât, va casa, în tot, sentința recurată și, rejudecând, va admite excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și va respinge cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca inadmisibilă. PENTRU ACESTE MOTIVE,