ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4855/2020

Ședința publică din data de 1 octombrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2017, la data de 20.03.2017, reclamanta Asociația "Salvăm Câmpia de Vest" în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Agenția Națională pentru Resurse Minerale, S.C. A. S.R.L., S.C. B. și S.C. C. S.R.L., a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 544/2004 excepția de nelegalitate a Certificatului de atestare nr. 1.083/28.11.2012 emis de către ANRM prin care solicită să se constate nelegalitatea acestui act administrativ și excepția de nelegalitate a Ordinului Agenției Naționale pentru Resurse Minerale nr. 434/21.12.2012 privind transferul integral al drepturilor dobândite și a obligațiilor asumate prin Acordul de concesiune pentru explorare - dezvoltare - exploatare petrolieră în perimetrul EX-6 Curtici, solicitând să se constate nelegalitatea acestui act administrativ

Pe fondul cauzei solicită anularea Acordului petrolier pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX-6 Curtici, încheiat între Agenția Națională pentru Resurse Minerale în calitate de concedent și B. împreună cu S.C. C. S.R.L în calitate de concesionari, precum și a Hotărârii de Guvern nr. 1185/2012, publicată în Monitorul Oficial, partea I nr. 838 din 12.12.2012 prin care a fost aprobat acest acord petrolier, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că transferul licenței către A. este nelegal ceea ce atrage nulitatea acordului petrolier pentru nerespectarea obligațiilor contractuale, concesionarul neavând dreptul să transfere licența. De asemenea s-a invocat faptul că înainte de încheierea acordului petrolier ar fi trebuit realizată o evaluare a impactului ecologic și ar fi fost necesară o informare și o consultare a societății civile, condiții care nu sunt respectate în speță. Totodată se invocă faptul că acordul petrolier nu are un obiect concret, determinat întrucât nu se menționează dacă se referă și la gazele de șist și, oricum, gazele de șist aparțin autorităților locale nu autorităților centrale nefăcând obiectul Legii petrolului.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 337/14.11.2017 Curtea de Apel Timișoara a respins acțiunea formulată.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că acțiunea este inadmisibilă întrucât reclamanta nu a formulat plângere prealabilă în termenul prevăzut de legea nr. 554/2004.

Instanța de fond a apreciat că actul atacat este un act administrativ individual și, potrivit art. 7 din legea 554/2004, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ reclamanta ar fi trebuit să parcurgă procedura prealabilă în termenul de 30 de zile de la luarea la cunoștință dar nu mai târziu de 6 luni de la același moment al luării la cunoștință. Or reclamanta a luat la cunoștință de hotărârea de guvern atacată la data înființării sale sau, cel târziu, în cursul anului 2015, când au apărut primele notificări adresate proprietarilor de terenuri aflate în perimetrul concesionat. În oricare dintre situații, plângerea prealabilă expediată de reclamantă către Guvernul României și Agenția Națională pentru Resurse Minerale, la data de 20.01.2017, conform dovezilor aflate la fila x vol. I., este realizată cu depășirea termenului de cel mult 6 luni de la luarea la cunoștință despre hotărârea de guvern atacată.

Instanța de fond a respins apărările reclamantei în sensul că nici până în prezent nu a luat la cunoștință efectiv despre acordul petrolier, deoarece nu a fost publicat în Monitorul Oficial, și astfel nu a început să curgă termenul de prescripție de 6 luni. Instanța de fond a apreciat că pretinsul impediment legat de imposibilitatea luării la cunoștință de conținutul acordului petrolier nu a împiedicat reclamanta să expună în cuprinsul acțiunii introductive ample critici de nelegalitate, astfel că nu mai rezultă a fi fost necesar în acest scop cunoașterea respectivului acord petrolier, cu atât mai mult cu cât însăși reclamanta recunoaște că acordul petrolier în discuție are o formulare asemănătoare cu alte acorduri petroliere ce vizează aceeași zonă și care au fost declasificate de pârâta Agenția Națională pentru Resurse Minerale, ajungând astfel la cunoștința publicului.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului recurenta reclamantă a arătat că în cauză în mod greșit a fost respinsă acțiunea pentru neparcurgerea în termen a procedurii prealabile întrucât acordul petrolier atacat este un act bilateral care a intrat în circuitul civil astfel încât nu mai era posibilă revocarea lui de către emitent. În aceste condiții parcurgerea procedurii prealabile nu mai avea nicio finalitate practică și nu se mai justifica impunerea unei astfel de proceduri, așa cum a statuat doctrina și jurisprudența.

Un alt motiv de recurs se referă la faptul că hotărârea de guvern atacată este un act clasificat "secret de serviciu" astfel încât nu a fost publicat integral în Monitorul Oficial. Mai precis, recurenta arată că anexele la acest act nu au fost publicate niciodată și nu a luat cunoștință de conținutul lor astfel încât nu se poate vorbi de o tardivitate în formularea plângerii prealabile. Faptul că a luat la cunoștință de conținutul unor acte similare nu poate avea nicio relevanță în cauză întrucât nu există certitudinea că și actul atacat în prezenta speță are același conținut. De asemenea, faptul că a invocat motive de nelegalitate a actelor administrative atacate nu poate fi considerată o dovadă a faptului că a cunoscut, de fapt, conținutul acordului petrolier clasificat "secret de serviciu".

Recurenta mai susține și că Hotărârea de Guvern atacată are natura unui act normativ, fiind parcursă procedura specifică actelor normative și având o opozabilitate erga omnes. Or pentru actele administrative cu caracter normativ nu se mai aplică termenul de 30 de zile invocat de instanța de fond în susținerea excepție inadmisibilității.

În opinia recurentei, prin admiterea excepției se aduce atingere gravă dreptului de acces la justiție.

Un ultim motiv de recurs se referă la încălcarea principiului aplicării prioritare a dreptului european raportat la principiul colaborării loiale impus de Convenția de la Aarhus, principiul efectivității și dreptul la o cale de atac efectivă.

Totodată recurenta-reclamantă a solicitat sesizarea Curții de Justiție cu două întrebări preliminare, respectiv:

1) încheierea a 30 de acorduri petroliere pentru explorare - dezvoltare - exploatare, printre care se regăsește și acordul petrolier pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX 6 - Curtici, reprezintă planuri sau programe avute în vedere la articolul 3 alin. (2) literele (a) și (b) din Directiva 2001/42/CE, care sunt elaborate pentru agricultură, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenurilor și care definesc cadrul în care va putea fi autorizată în viitor punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I - III ale Directivei 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului sau pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor identificate prin Recomandarea Comisiei Europene nr. 2014/70/UE din 22 ianuarie 2014 este necesară o evaluare ecologică în temeiul art. 6 și 7 din Directiva 92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale si a florei si faunei sălbatice precum și stabilirea unui program de măsuri de protecția apelor în conformitate cu Directiva cadru privind apa 2000/60/CE ?

2) Este admisibil, având în vedere principiul cooperării loiale, principiul efectivității și dreptul la o cale de atac efectivă consacrat de art. 47 din Cartă ca, potrivit normelor de procedură naționale (articolul 7 din Legea nr. 554/2004), organizația de protecție a mediului să fie nevoită să prezinte obiecții nu abia în cadrul unei acțiuni introduse la instanța competentă națională împotriva unui asemenea plan sau program, ci, în termen de 6 luni de la momentul aprobării lui de către Guvernul Românei, deși acesta nu a fost adus niciodată la cunoștința publicului, fiind clasificat "secret de serviciu", sub sancțiunea inadmisibilității introducerii unei acțiuni la instanța administrativă?

Intimații - pârâți au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului și menținerea ca temeinică și legală, a sentinței pronunțate de instanța de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, cu privire la cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene constată că aceasta este inadmisibilă pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește prima întrebare preliminară, aceasta nu prezintă relevanță pentru obiectul recursului, calea de atac fiind limitată la problema admisibilității acțiunii. În ceea ce privește cea de a doua întrebare, prin aceasta se solicită, în fapt, instanței europene să se pronunțe asupra problemei de drept din prezentul litigiu, soluționând problema admisibilității acțiunii de față. Or, obiectul unei întrebări preliminare trebuie să se refere la modalitatea de interpretare a unei norme europene nu la modalitatea de soluționare a unei acțiuni formulate în fața instanței naționale.

Pe fondul recursului, analizând probele administrate în cauză Înalta Curte constată că recursul este fondat, impunându-se casarea sentinței și retrimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Un prim aspect care trebuie lămurit se referă la natura actului atacat.

În ceea ce privește acordul petrolier atacat este corectă observația recurentei-reclamante potrivit căreia acest act este un act bilateral nu un act unilateral, fiind rezultatul unui acord de voință între părțile contractante.

Cât privește Hotărârea de Guvern nr. 1185/2012 prin care a fost aprobat acest acord petrolier, Înalta Curte constată că acest act nu are o existență de sine stătătoare și nu produce în mod independent efecte juridice ci reprezintă doar modalitatea concretă în care una dintre părțile din acordul petrolier, respectiv Statul Român, și-a exprimat acordul la încheierea respectivului contract. Conform art. 31 alin. (1) din legea nr. 238/2004 acordul petrolier intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern. Așadar manifestarea de voință a Statului Român trebuie să îmbrace această formă pentru nașterea valabilă a raportului bilateral.

Instanța de fond a reținut în mod corect faptul că, în ceea ce privește acordul petrolier, acesta este un contract de concesiune ce dă naștere la drepturi și obligații reciproce între semnatarii contractului dar a apreciat, în mod greșit că din această perspectivă are caracterul unui act administrativ cu caracter individual. Or, clasificarea în acte individuale sau acte normative este specifică actului administrativ unilateral nu și altor acte asimilate acestuia. În speță, fiind vorba de un contract administrativ, nu se putea pune problema de a stabili dacă acesta este un act normativ sau unul individual.

În ceea ce privește contractul administrativ, art. 7 din legea 554/2004 conținea, la data sesizării instanței, norme distincte referitoare la procedura prealabilă. Astfel, art. 7 alin. (6) prevedea că "Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile C. proc. civ. fiind aplicabile în mod corespunzător.". În condițiile abrogării procedurii concilierii directe reglementate de art. 720

1

din vechiul C. proc. civ. ca urmare a intrării în vigoare la 15 februarie 2013 a noului C. proc. civ. nu se mai poate susține existența obligației de parcurgere a unei proceduri prealabile în cazul contestării contractelor administrative ca și condiție de admisibilitate a acțiunii în anulare.

În altă ordine de idei, contrar celor reținute de instanța de fond, se constată că, în speță, recurentul reclamant nu avea cum să cunoască conținutul actului atacat anterior momentului formulării plângerii prealabile întrucât acordul petrolier aprobat prin hotărârea de guvern atacată nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, fiind clasificat "secret de serviciu".

Simpla informație că printr-o hotărâre de guvern a fost aprobat un acord petrolier al cărui conținut rămâne secret nu era suficientă pentru a permite persoanei vătămate să cunoască implicațiile actului respectiv și să acționeze în consecință în sensul parcurgerii procedurii prealabile.

Instanța de fond în mod greșit conferă relevanță faptului că prin plângerea prealabilă formulată la data de 20.01.2017 și prin acțiune recurenta-reclamantă a formulat critici de nelegalitate ample. Este evident că recurenta-reclamantă s-a întemeiat pe supoziții referitoare la conținutul acordului petrolier atacat în condițiile în care, din punct de vedere legal, actul propriu-zis nu putea fi cunoscut cât timp se menținea nivelul de secretizare care a determinat nepublicarea lui în Monitorul Oficial al României. Decizia de a iniția un demers de contestare a actului înainte de luarea la cunoștință de conținutul acestuia nu poate fi folosită împotriva părții, neexistând nicio prevedere legală care să lege de faptul formulării unei plângeri prealabile motivate o prezumție de cunoaștere, la o anumită dată, a conținutului actului administrativ atacat.

De asemenea, existența unor acorduri petroliere care au fost desecretizate și au ajuns la cunoștința recurentei-reclamante nu era suficientă pentru curgerea termenului de formulare a plângerii prealabile. Este evident că aceste acorduri petroliere permit intuirea conținutului acordului petrolier atacat în speță dar nu permit o veritabilă cunoaștere a acestuia. Așa cum am arătat mai sus, aceste informații au oferit recurentei-reclamante posibilitatea să formuleze anumite supoziții referitoare la conținutul actului atacat dar nu i-au permis să cunoască în integralitate și cu certitudine acest act.

În concluzie, cât timp acordul petrolier aprobat prin hotărârea de guvern atacată nu a fost făcut public, fiind secretizat, nu putea să curgă termenul de formulare a plângerii prealabile impuse de art. 7 din legea 554/2004 și, în consecință, acțiunea nu putea fi respinsă ca inadmisibilă pe motiv că procedura prealabilă a fost formulată tardiv.

Față de aceste considerente, în baza art. 496 și 497 din C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 20 din legea 554/2004 și raportate la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Înalta Curte va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții Justiție a Uniuni Europene ca inadmisibilă.

Admite recursul formulat de reclamanta Asociația "Salvăm Câmpia de Vest" împotriva sentinței civile nr. 337 din 14 noiembrie 2017 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 octombrie 2020.