ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3787/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x, reclamanta Comuna Limanu, prin Primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea Hotărârii de Guvern nr. 188 din data de 20 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 din data de 28 martie 2012.

În motivarea acțiunii, reclamanta a învederat că prin răspunsul primit la plângerea prealabilă formulată, Guvernul României i-a comunicat că: "analizând temeinicia și legalitatea acestuia în raport cu aspectele semnalate de dumneavoastră, a apreciat ca reclamația administrativă este prematură, întrucât urmare a derulării procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, ținând cont și de punctul de vedere al publicului și comunității locale, autoritățile de mediu abilitate pot să emită sau pot refuza acordul de mediu care să permită sau nu începerea lucrărilor".

Fiind nemulțumită de acest răspuns, considerând că plângerea prealabilă formulată nu este prematur introdusă, reclamanta a procedat la formularea prezentei cereri, prin care a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 188 din data de 20.03.2012 ca nelegală.

A arătat reclamanta că, în fapt, la data de 20 martie 2012, Guvernul României a emis Hotărârea nr. 188 privind aprobarea Acordului petrolier de concesiune pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX - 18 Vama Veche, încheiat între Agenția Națională pentru Resurse Minerale și A., hotărâre care a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 din data de 28 martie 2012.

În opinia reclamantei, dispozițiile acestei hotărâri afectează în mod iremediabil perimetrul vizat, respectiv zona Limanu - 2 Mai - Vama Veche, ce face parte din teritoriul administrativ al Comunei Limanu, jud. Constanța.

Scopul Acordului petrolier de concesiune pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX - 18 Vama Veche, încheiat între Agenția Națională pentru Resurse Minerale și A. este de a exploata din perimetrul sus menționat zăcămintele de țiței și gaze naturale.

Din punctul de vedere al reclamantei, impactul pe care această exploatare îl va avea asupra mediului va fi devastator, vor fi afectate și obiective naturale, cum ar fi Peștera Limanu - unică în lume datorită microclimatului ei independent de climatul vieții exterioare, Pădurea Hagieni, Rezervația Marină 2 Mai - Vama Veche, pânza de apă freatică, care exista încă din perioada cretacică, precum și întreg mediul natural din perimetrul vizat.

A arătat reclamanta că, tocmai pentru acest considerent, nu pot fi acceptate argumentele Guvernului României, avute în vedere în Nota de fundamentare a Hotărârii atacate, din care nu reies efectele reale ale exploatărilor unor astfel de zăcăminte asupra mediului înconjurător.

Precizează că, din punctul său de vedere, o astfel de Hotărâre de Guvern nu face altceva decât să satisfacă interesele private ale unei companii, încălcând cu brutalitate toate drepturile cetățenilor din perimetrul afectat, inclusiv dreptul acestora la o viață sănătoasă, mergând până acolo încât se poate discuta efectiv despre dreptul acestora la viață.

Este astfel în prezența unei încălcări flagrante a interesului legitim public.

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, solicită instanței să pună în vedere autorității al cărei act este atacat, respectiv Guvernul României, să comunice instanței întreaga documentație ce a stat la baza emiterii Hotărârii de Guvern nr. 188 din data de 20 martie 2012, în vederea precizării și completării cererii.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii pentru următoarele motive:

În ceea ce privește anularea hotărârii Guvernului, pârâtul a invocat excepția lipsei de interes a petentelor, arătând că prezenta cerere de chemare în judecată apare ca fiind lipsită de interes atâta vreme cât reclamanta nu se află în situația de a fi vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim privat, neprecizând care dintre dispozițiile actului contestat o lezează personal.

În acest sens, a arătat intimatul, reclamanta nu a indicat dreptul său, recunoscut de lege, încălcat prin adoptarea actelor normative, sau interesul său legitim (astfel cum este acesta definit la art. 2 alin. (1) lit. o) din Lege), iar motivele prezentate de reclamantă ar putea fi incluse în categoria interesului general.

Ca urmare, solicită respingerea acțiunii ca fiind introdusă de o persoană lipsită de interes.

În cazul în care instanța ar constata că reclamanta face dovada interesului legitim privat în prezenta cauză, solicită respingerea acțiunii.

În ceea ce privește contestarea actelor, pe motiv că prin adoptarea acestora au fost "încălcate dispozițiile constituționale și legale privind dreptul la viață și dreptul omului la un mediu sănătos, precum și dreptul la informare cu privire la problemele de mediu", intimatul a arătat că aceasta este nefondată.

Fiind citată în calitate de pârâtă, Agenția Națională pentru Resurse Minerale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii reclamantei, în principal ca fiind lipsită de interes, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Pârâta a arătat că în cauza de față reclamanta nu invocă și nu dovedește că, prin adoptarea actului administrativ atacat ar fi fost vătămată în drepturile ori interesele legitime private ale sale și, de asemenea, aceasta nu invocă și nu dovedește nici necesitatea apărării unui interes legitim public, ca și consecință a vătămării prin emiterea actului administrativ individual în discuție, de către pârâtă, a unui drept sau interes legitim privat.

În consecință, atât timp cât actul administrativ contestat nu a produs reclamantei nici o vătămare în drepturile sale legitime private, iar aceasta nu justifică nici apărarea unui interes legitim public, în condițiile art. 8 alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004, pârâta a considerat că cererea de anulare, astfel cum a fost formulată, trebuie apreciată ca lipsindu-i o condiție esențială de exercițiu, respectiv cerința interesului.

Pe fondul cauzei, solicită instanței să constate că cererea de anulare a H.G. nr. 188/2012 este neîntemeiată, întrucât nu sunt întrunite în mod cumulativ cerințele impuse de lege pentru anularea actelor administrative, respectiv "cazul bine justificat" și "prevenirea unei pagube iminente".

De asemenea, fiind citată în cauză în calitate de beneficiar al acordului petrolier aprobat prin hotărârea de Guvern atacat, pârâta A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de anulare a H.G. nr. 188/2012 ca neîntemeiată și obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată, pentru motivele expuse în întâmpinare, cu atât mai mult cu cât, în opinia sa, reclamanta nu indică in concreto care sunt prevederile legale încălcate, atât privitor la emiterea hotărârii de guvern atacate, cât și în ceea ce privește afectarea dreptului la viață, la un mediu sănătos și a dreptului la informare a colectivității locale Limanu.

În combaterea susținerilor reclamantei privind încălcarea unor dispoziții legale în materia elaborării actului administrativ atacat cu privire la informarea societății civile, intimata-pârâtă a arătat că prevederile legale privind informarea societății civile (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică), sunt aplicabile numai actelor normative (actele emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală), iar nu și actelor administrative individuale, în categoria cărora intră și actul administrativ în discuție.

A subliniat intimata că jurisprudența recentă a Curții de Apel București a reținut caracterul de act administrativ individual al unui acord petrolier, cu referire la termenul în care acesta putea fi atacat în instanță (Decizia nr. 3650/03.11.2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a).

În cauză Comuna Albesti, prin primar, a formulat cerere de intervenție în interesul reclamantei Comuna Limanu, prin Primar, solicitând admiterea acțiunii, pentru următoarele motive:

Comuna Albești din județul Constanța este comună limitrofă cu Comuna Limanu și este inclusă, ca și Comuna Limanu, în perimetrul EX - Vama Veche, perimetru ce face obiectul hotărârii de Guvern și a Acordului a căror anulare o solicită reclamanta.

Comuna Albești este, ca și Comuna Limanu, supusă aceleiași proceduri de explorare și exploatare a gazelor de șist din județul Constanța, procedură inițiată de grupul A., prin diverse societăți înmatriculate în Europa.

Pârâta A., (denumită în continuare "A."), în contradictoriu cu Comuna Albești, prin Primar, a formulat întâmpinare la cererea de intervenție, solicitând a fi respinsă ca neîntemeiată pentru următoarele motive:

Similar acțiunii principale, prin cererea de intervenție accesorie formulată de Comuna Albești se urmărește, în realitate, interzicerea exploatării resurselor naturale ce ar putea fi identificate ca urmare a executării acordului petrolier atacat, implicit interzicerea activităților de prospectare pentru determinarea existenței unor eventuale resurse de gaze naturale (gaze de șist) în perimetrul concesionat, ce ar putea fi valorificate în viitor;

Interzicerea activităților petroliere nu este însă urmărită prin măsuri specifice de ordin legislativ, ci prin încercarea de a determina puterea judecătorească să intervină în sfera de competență a puterii legislative și executive, modificând politica energetică și de dezvoltare a Statului român.

Criticile invocate strict cu titlu enunțiativ de către intervenientă nu configurează elemente propriu-zise de nelegalitate a actelor administrative atacate, în sensul că nu se indică expres vreo dispoziție încălcată din legislația care reglementează activitatea de concesionare, explorare, exploatare și dezvoltare a resurselor de petrol și gaze.

În opinia intimatei-pârâte, prin cererea de intervenție accesorie formulată de Comuna Albești se invocă apărări care s-ar putea încadra în protecția dreptului la un mediu sănătos; toate susținerile intervenientei accesorii - Comuna Albești sunt neîntemeiate și nedovedite, fără indicarea expresă a prevederilor legale care ar fi fost încălcate, neputând fi reținute de instanță în susținerea apărărilor reclamantei și nici în soluționarea acțiunii în nulitatea actelor administrative atacate.

Pentru toate motivele prezentate, solicită respingerea ca neîntemeiată a cererii de intervenție accesorie formulată de Comuna Albești.

Reclamanta a solicitat ulterior și anularea acordului petrolier aprobat prin Hotărârea de Guvern atacată, pentru motivele invocate în susținerea acțiunii introductive.

Prin încheierea din data de 22.04.2013 au fost respinse ca neîntemeiate excepțiile insuficientei timbrări, a inadmisibilității cererii privind anularea acordului petrolier, precum și excepția lipsei de interes.

Cauza a fost suspendată până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x al Curții de Apel București, SCAF, fiind ulterior repusă pe rol.

Prin sentința civilă nr. 1878/22.05.2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins cererea principală precizată, formulată de reclamanta Comuna Limanu, prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Agenția Națională pentru Resurse Minerale și A., ca neîntemeiată;

- a respins cererea de intervenție în interesul reclamantei, formulată de intervenienta Comuna Albești, prin primar, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că reclamanta și intervenienta au invocat ca motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat faptul că hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită nu a făcut publice metodele și tehnologiile concrete de explorare/exploatare/dezvoltare pe care concesionarul a propus să le folosească în perimetrele concesionate și nici estimarea impactului asupra mediului și planul de refacere a acestuia.

Curtea a constatat că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ și normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerința ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să fie publicate la acest moment aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele și tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia.

Curtea a mai constatat că, la data adoptării hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită în cauză, acordurile petroliere constituiau informații clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conținutul acestora era exceptat de la obligația de comunicare publică.

Instanța de fond a apreciat că, în condițiile în care pârâții sunt ținuți de respectarea obligației legale de confidențialitate, această primă critică de nelegalitate nu poate fi primită.

S-a mai reținut că informarea și consultarea publicului va avea loc în procesul obținerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului urmând a se realiza ținându-se cont și de opțiunile colectivităților locale, conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004.

Curtea a constatat că, la momentul adoptării hotărârii de Guvern atacate, pârâții Guvernul României și A.N.R.M. nu aveau obligațiile de informare la care se referă reclamantele, aceste obligații vizând o etapă ulterioară operațiunilor de explorare.

S-a apreciat, în ceea ce privește susținerea referitoare la interzicerea exploatării gazelor de șist prin fracturare hidraulică în alte state europene, că aceasta nu poate fi avută în vedere de instanță întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislația statului român care ar putea permite astfel de metode de exploatare.

Referitor la prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Curtea a constatat că acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu și actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naștere la drepturi și obligații în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate și nu stabilesc reglementări generale și abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari.

S-a reținut în considerentele sentinței recurate că, potrivit dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 52/2003, prevederile legale privind informarea societății civile nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative și ședințelor în care sunt prezente informații privind siguranța națională și ordinea publică, interesele strategice economice ale țării, precum și deliberările autorităților, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, cum este cazul acordurilor petroliere de concesiune.

Instanța de fond a reținut că, în condițiile în care utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de șist este în sine o metodă controversată în mediul științific, respectivele critici privitoare la riscurile acestei metode nu pot constitui motive de nelegalitate a actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul actului administrativ atacat nu se prevede utilizarea acestei tehnologii.

Instanța a constatat că nu au fost invocate aspecte concrete privind nerespectarea condițiilor apelului public pentru încheierea acordului petrolier (ca procedură administrativă distinctă care stă la baza încheierii acordului petrolier și aprobarea acestuia prin Hotărâre de Guvern), ci numai considerente generale și ipotetice, nesprijinite pe argumente care să rezulte în mod obiectiv și evident din documente care au fost puse la dispoziția autorităților în cadrul procedurii de încheiere a acordului.

Curtea de apel a înlăturat ca nefondate susținerile invocate prin cererea privind anularea acordului petrolier, aprobată prin actul administrativ atacat pe motiv de conflict de interese între persoanele semnatare ale acordului și aprobarea acestuia, având în vedere că, deși acordul a fost atașat la dosarul cauzei, fiind prezentate și persoanele care au semnat acest act juridic bilateral, totuși reclamanta nu a probat împrejurările învederate ca motiv de nelegalitate vizând acest acord, nefiind evidențiate aspecte concrete în acest sens, care să fie supuse verificării instanței învestite cu soluționarea prezentei cauze.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Comuna Limanu, prin primar, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului declarat se arată că instanța de fond face o greșită aplicare a legii (art. 304 pct. 9 din vechiul C. proc. civ., că prima parte a motivării hotărârii pronunțate de judecătorul fondului (paginile 14-17) creează impresia că, în faza de explorare a perimetrului pe care urmează să se facă exploatarea gazelor de șist, reclamanta nu avea nicio pârghie legală pentru a stopa, în contencios administrativ, efectele hotărârii de guvern prin care s-a admis explorarea perimetrului în vederea exploatării gazelor de șist în zona Vama Veche.

Apreciază recurenta că, deși sunt invocate, în acest sens, Legea Petrolului nr. 238/2004 și Convenția de la Aarhus, acte normative conform cărora pârâții Guvernul României și A.N.R.M. nu aveau obligația de informare a publicului și a autorităților locale în faza de explorare, această obligație vizând o etapă ulterioară acestei faze, este fără îndoială că o astfel de abordare ar însemna o denegare de judecată, cu toate că, în temeiul accesului la justiție, instanța de contencios administrativ poate anula un act administrativ chiar sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos.

Referitor la mențiunea din considerentele sentinței atacate potrivit căreia nici în cuprinsul hotărârii de guvern atacate și nici în acordul petrolier nu apar, mot-a-mot, formulările "tehnologia de fracturare hidraulică" și "gazele de șist", recurenta apreciază că și această motivare este făcută cu aplicarea greșită a legii, întrucât anexele la aceste documente, precum și actele prezentate în instanță de beneficiarul acordului petrolier, A., arată cu prisosință că explorarea și exploatarea privește gazele de șist și se face prin tehnologia de fracturare hidraulică.

În opinia recurentei, instanța de fond a făcut și aici o aplicare greșită a legii, pentru că actul administrativ a cărui anulare a cerut-o trebuie analizat și prin anexele sale sau prin actele care decurg în mod firesc din respectivul act administrativ (cum sunt cele emise de A.).

Recurenta opinează în sensul că pare greșită și aprecierea potrivit căreia: "reclamanta și intervenienta dispun în continuare în mod efectiv de legislația de mediu care cuprinde reglementari de natură să asigure evitarea și sau cel puțin reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi.".

Cu alte cuvinte, arată recurenta, judecătorul fondului acceptă că există riscuri pentru mediu în procedura folosită de intimatele-pârâte, dar nu le înlătură prin hotărârea pronunțată, deși instanța de contencios administrativ trebuie să anuleze un act administrativ dacă acesta duce la nerespectarea dreptului asupra unui mediu sănătos.

Punctează recurenta că, deși judecătorul fondului apreciază în mod just că, în temeiul accesului la justiție, instanța de contencios administrativ poate anula un act administrativ sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos, cu toate acestea instanța de fond reține, în mod greșit, că măsura anulării actului poate fi dispusă dacă încălcarea este dovedită sub aspectul certitudinii producerii sale. Aceasta în condițiile în care chiar judecătorul fondului reține insuficienta reglementare națională și europeană a materiei, lucru care, în mod evident duce la concluzia imposibilității dovedirii, din punct de vedere legal, a prejudiciului.

În opinia recurentei, această interpretare este greșită, întrucât, pe de o parte, instanța de fond reține că există riscuri pentru mediu prin aplicarea procedurii folosite de A., cu acceptul celorlalți doi intimați-pârâți, iar, pe de altă parte, deși reține posibilitatea existenței unui prejudiciu pentru mediu, judecătorul fondului arată că acesta nu poate fi probat, datorită insuficientei reglementări naționale și europene.

Arată recurenta că o instanță de judecată nu poate motiva că respinge o acțiune (și) pentru că legislația națională și cea europeană sunt insuficient de dezvoltate în speța dedusă judecății, făcându-se o greșită aplicare a legii.

Se mai arată în motivele de recurs că instanța de fond nu a menționat decât formal cele discutate în fondul cauzei, cu prilejul susținerii concluziilor orale, la cinci ani după introducerea acțiunii, omițând să se pronunțe asupra unor aspecte ce vizează ordinea publică (art. 304

1

din vechiul C. proc. civ.).

Astfel, pârâta A.N.R.M. a susținut teza conform căreia nepunerea în executare a unui act administrativ face ca acțiunea prin care se solicită anularea actului administrativ respectiv să rămână fără obiect, însă instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la acest aspect, deși trebuia să o facă.

În opinia recurentei, un act administrativ atacat, atâta vreme cât nu este retras sau anulat, poate fi oricând pus în executare, iar lipsa de interes a emitentului actului, în acest moment, nu numai că nu face actul administrativ lipsit de obiect, ci, din contră, îl face sa devină «toxic».

Arată recurenta, în acest sens, că faptul că emitentul actului administrativ nu a înțeles, timp de cinci ani, să anuleze un act care nu mai este în actualitate nu înseamnă altceva decât că acest act administrativ devine, pe zi ce trece, mai periculos, punerea sa în aplicare, acum sau într-un posibil moment viitor, creând riscuri mai mari decât cele din momentul emiterii actului.

Aceasta pentru că, în cinci ani de zile, deși instituțiile rămân aceleași, persoanele fizice care sunt în slujba acestora se schimbă, motiv pentru care cei care astăzi sunt factori de decizie, în numele atât al emitentului, cat și al destinatarului actului administrativ atacat, nu au, în mod obiectiv, datele, informațiile și elementele care au stat la baza emiterii actului administrativ respectiv și nu pot, în mod obiectiv, să aducă la îndeplinire actul administrativ în forma și scopul în care acesta a fost conceput.

În această situație, arată recurenta, aducerea la îndeplinire a actului administrativ atacat poate avea consecințe practice grav distorsionate față de ceea ce au dorit emitenții actului și, deopotrivă, destinatarii acestui act administrativ.

Astfel, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra acestor aspecte, care, în opinia recurentei, sunt de ordine publică și care trebuiau tranșate de judecătorul fondului.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În speță, prin H.G. nr. 188/2012 a fost aprobat acordul petrolier de concesiune pentru explorare/dezvoltare/exploatare în perimetrul EX 18 - Vama Veche, încheiat între Agenția Națională pentru Resurse Minerale și A.

Reclamanta și intervenienta din prezenta cauză au invocat ca motiv de nelegalitate a actului administrativ faptul că hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită nu a făcut publice metodele și tehnologiile concrete de explorare/exploatare/dezvoltare pe care concesionarul a propus să le folosească în perimetrele concesionate și nici estimarea impactului asupra mediului și planul de refacere a acestuia.

Curtea a constatat în mod corect că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ și normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerința ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să fie publicate la acest moment aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele și tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia.

Înalta Curte constată că s-a reținut în mod corect de către instanța de fond că dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2001 privind accesul la informațiile de interes public exceptează de la accesul liber al cetățenilor informațiile privind deliberările autorităților, precum și cele care privesc interesele economice și politice ale României, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii.

În acest sens, Curtea de apel a reținut că la data adoptării hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită în cauză acordurile petroliere constituiau informații clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conținutul acestora era exceptat de la obligația de comunicare publică, secretizarea acestor acorduri fiind realizată în baza prevederilor Ordinului ANRM nr. 202/14.11.2003, modificat și completat prin Ordinul ANRM nr. 74/11.05.2007 privind aprobarea listei cu informațiile ce constituie secrete de serviciu, între care este menționat expres "acordul petrolier și documentațiile aferente acestuia".

Astfel, pe de o parte, legislația în vigoare nu prevede obligația de a comunica public aspectele invocate, iar, pe de altă parte, în cuprinsul unor acte normative speciale este stipulată obligația legală de confidențialitate cu privire la elementele indicate de reclamantă, după cum în mod corect a avut în vedere și instanța de fond.

Drept urmare, Curtea de apel a apreciat în mod corect că, în condițiile în care pârâții sunt ținuți de respectarea obligației legale de confidențialitate, această primă critică de nelegalitate nu poate fi primită.

Referitor la metodele, lucrările și operațiunile de dezvoltare și exploatare, Curtea de apel a reținut în mod judicios că stabilirea acestora urmează să se facă după încheierea fazei de explorare, întrucât numai în această etapă ulterioară este posibilă alegerea metodelor adecvate, în funcție de o serie de criterii care nu pot fi avute în vedere la încheierea acordurilor petroliere - prezența hidrocarburilor în perimetrele concesionate, natura hidrocarburilor existente, amplasamentul efectiv al acestora, adâncimea, structura formațiunilor.

A apreciat instanța de fond că această susținere pornește de la distincția care trebuie realizată dintre faza de explorare și faza de exploatare, întrucât obligația ofertanților este aceea de a include în ofertă propuneri cu privire la lucrările și operațiunile de explorare (prospectare) și nu cu privire la metodele de exploatare (dezvoltare) la care se referă reclamanta și intervenienta și care vizează o etapă ulterioară explorării.

În ceea ce privește evaluarea impactului asupra mediului a lucrărilor de explorare, curtea a reținut în mod corect că se impune precizarea potrivit căreia îndeplinirea obligației de evaluare reprezintă o condiție pentru obținerea de către concesionar a acordului de mediu pentru faza de explorare, în această etapă autoritățile publice pentru protecția mediului aducând la cunoștința publicului informațiile relevante în acest sens.

Prin urmare, în mod corect a apreciat instanța de fond că informarea și consultarea publicului va avea loc în procesul obținerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului urmând a se realiza ținându-se cont și de opțiunile colectivităților locale, conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004.

Astfel, potrivit art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004, prin plan de refacere a mediului se înțelege "ansamblul măsurilor de refacere și reabilitare a mediului în perimetrul de explorare/exploatare, ținându-se cont și de opțiunile colectivităților locale privind utilizarea post-închidere a perimetrului și care conține și proiectul tehnic de realizare a acestuia".

Concluzia instanței de fond, ca urmare a analizării și interpretării textului legal precitat, a fost aceea că se ține seama de opțiunile colectivităților locale numai cu privire la utilizarea post-închidere a perimetrului, iar planul de refacere a mediului se referă la această etapă, după ce are loc explorarea sau exploatarea zăcământului.

S-a reținut în considerentele sentinței recurate că nici Convenția de la Aarhus și nici legislația internă din România nu prevăd obligația de a consulta publicul prealabil aprobării contractelor de concesiune (în speță, acordurile petroliere), astfel de obligații fiind instituite numai pentru obținerea acordului de mediu în vederea derulării operațiunilor petroliere, etapă care se va derula în viitor.

Curtea a constatat în mod corect că, la momentul adoptării hotărârii de Guvern atacate, pârâții Guvernul României și A.N.R.M. nu aveau obligațiile de informare la care se referă recurenta-reclamantă, aceste obligații vizând o etapă ulterioară operațiunilor de explorare.

Prin urmare, din analiza dispozițiilor legale sus-menționate și invocate de recurenta-reclamantă ca fiind încălcate, nu rezultă că există o obligație de aducere la cunoștința publică a informațiilor privind metodele și tehnologiile concrete de explorare/dezvoltare/exploatare, estimarea impactului asupra mediului și a planului de refacere a acestuia.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor legale privind protecția mediului, Curtea a apreciat în mod corect că acestea sunt nefondate, întrucât, potrivit dispozițiilor art. 88 din Normele metodologice de aplicare a Legii petrolului nr. 238/2004, titularii acordurilor petroliere au obligația de a începe lucrările de dezvoltare și exploatare numai pentru rezervele confirmate, folosind numai tehnologiile avizate de A.N.R.M.

Conform dispozițiilor art. 74 din același act normativ, obținerea unui acord de mediu este necesară anterior fazei de exploatare, autoritatea de mediu competentă urmând să evalueze riscurile în eventualitatea în care se intenționează aplicarea metodei de fracturare hidraulică la care se referă reclamanta și intervenienta, dar despre care nu se face vorbire în cuprinsul acordului petrolier sau în hotărârea de Guvern atacată.

În ceea ce privește susținerea referitoare la interzicerea exploatării gazelor de șist prin fracturare hidraulică în alte state europene, s-a apreciat în mod corect de către instanța de fond că aceasta nu poate fi avută în vedere întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislația statului român care ar putea permite astfel de metode de exploatare, argumentele urmând a fi eventual valorificate de reclamantă în cadrul unui eventual demers al acesteia de verificare a aplicării legislației române și europene în domeniu cu privire la activitatea de exploatare a resurselor.

Referitor la prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Curtea a constatat că acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu și actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naștere la drepturi și obligații în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate și nu stabilesc reglementări generale și abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari.

Potrivit dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 52/2003, prevederile legale privind informarea societății civile nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative și ședințelor în care sunt prezente informații privind siguranța națională și ordinea publică, interesele strategice economice ale țării, precum și deliberările autorităților, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate.

Or, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, acordurile petroliere au fost declarate ca fiind informații clasificate încă de la momentul încheierii acestora, fiind supuse regimului juridic al informațiilor clasificate.

De asemenea, instanța de fond a apreciat în mod corect că în cadrul procedurii de avizare și aprobare a acordurilor petroliere sunt respectate prevederile H.G. nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

În acest sens, art. 31 alin. (1) din Legea petrolului nr. 238/2004 prevede că acordul petrolier se încheie în formă scrisă și intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern.

În consecință, în opinia instanței de fond, împărtășită și de instanța de control judiciar, rezultă din probele administrate în cauză că a fost respectată procedura legală pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor hotărârilor de Guvern, nefiind invocate aspecte concrete în acest sens prin acțiunea introductivă sau prin cererea de intervenție.

Recurenta a formulat motive de recurs, întemeiate formal în drept, care se circumscriu aceluiași aspect, respectiv cel al nerespectării dreptului omului la un mediu sănătos prin adoptarea actului supus anulării, argument expus în detaliu în cererea de chemare în judecată.

Astfel cum se poate observa din cuprinsul memoriului de recurs, recurenta-reclamantă critică faptul că prin adoptarea actului contestat au fost "încălcate dispozițiile constituționale și legale privind dreptul la viață și dreptul omului la un mediu sănătos, precum și dreptul la informare cu privire la problemele de mediu".

În prezenta cale de atac recurenta a reluat succint critica privind utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de șist, care ar putea conduce la încălcarea dreptului omului la viață și la un mediu sănătos. Astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, nici în cuprinsul hotărârii de guvern atacate, nici în cuprinsul acordului petrolier (în forma existentă la dosarul cauzei) nu se face referire la metoda invocată de către reclamantă sau la o altă metodă de exploatare care va fi utilizată.

Astfel, acordul petrolier nu prevede faptul că obiectul său l-ar reprezenta "gazele de șist", nici faptul că tehnologia utilizată în cazul descoperirii unor resurse exploatabile din punct de vedere comercial urmează să fie "fracturarea hidraulică", toate clauzele acestora fiind formulate potrivit modelului standard de Acord Petrolier publicat pe pagina de internet a pârâtei ANRM, aspect necontestat de către recurenta-reclamantă sau de către intervenientă.

Curtea de apel a constatat că, din punct de vedere științific, există o controversă referitoare la metoda de fracturare hidraulică, la dosarul cauzei fiind depuse atât documente care sunt atât în sensul susținerilor reclamantei, cât și studii științifice și opinii în sensul susținerilor pârâților.

În consecință, instanța de fond a apreciat în mod corect că respectivele critici privitoare la riscurile acestei metode nu pot constitui motive de nelegalitate a actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul actului administrativ atacat nu se prevede utilizarea acestei tehnologii.

Prin soluția pronunțată, instanța de fond a considerat neîntemeiată critica expusă de către recurenta-reclamantă, apreciind corect că aceasta dispune în continuare, în mod efectiv, de legislația de mediu, care cuprinde reglementări de natură să asigure evitarea și sau cel puțin reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi, indiferent de metoda de exploatare folosită.

În mod corect a apreciat Curtea de apel că, deși toate aceste riscuri cu privire la potențiala afectare a mediului înconjurător și a sănătății publice, care au legătură cu legalitatea acordului petrolier sau a Hotărârii de Guvern care a aprobat acordul petrolier, nu pot fi excluse și ar putea fi asociate etapelor de desfășurare a activităților de explorare și exploatare, totuși simpla invocare a producerii acestui risc nu poate determina și nelegalitatea actului administrativ, ci verificarea legalității punerii în executare a acestuia sub aspectul respectării întocmai a regimului legal de autorizare cu privire la fiecare operațiune desfășurată.

De altfel, instanța de fond a reținut în mod corect că actul supus anulării este în conformitate cu Legea petrolului nr. 238/2004 și, potrivit acordului petrolier, titularul acordului are obligația să solicite și să obțină actele de reglementare prevăzute de legislația în vigoare din domeniul gospodăririi apelor și protecției mediului, iar garanția executării acestor obligații este oferită tocmai prin aprobarea acestui acord petrolier și referirile la necesitatea respectării tuturor prevederilor normative în materia protecției mediului, în raport, însă, de stadiul realizării acordului, inclusiv cu luarea în considerare a procedurii esențiale de consultare publică reală a comunităților locale potențial afectate de aceste operațiuni de explorare și/sau exploatare.

Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că, deși în temeiul accesului la justiție instanța de contencios administrativ poate anula un act administrativ chiar sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos, totuși o astfel de măsură poate fi dispusă dacă încălcarea este dovedită sub aspectul certitudinii producerii sale încă de la data emiterii actului. Aceleași concluzii se impun și cu privire la insuficienta reglementare națională și europeană a materiei, prejudiciul nefiind probat în prezenta cauză, astfel cum în mod corect s-a reținut în considerentele sentinței recurate.

În opinia instanței de fond, împărtășită și de instanța de control judiciar, în speță nu au fost invocate aspecte concrete privind nerespectarea condițiilor apelului public pentru încheierea acordului petrolier (ca procedură administrativă distinctă care stă la baza încheierii acordului petrolier și aprobarea acestuia prin Hotărâre de Guvern), ci numai considerente generale și ipotetice, nesprijinite pe argumente care să rezulte în mod obiectiv și evident din documente care au fost puse la dispoziția autorităților în cadrul procedurii de încheiere a acordului.

Astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, este adevărat că legalitatea actelor premergătoare poate fi contestată alături de contestația formulată împotriva actului administrativ în vederea emiterii căruia au fost realizate, însă în cauza de față instanța de contencios administrativ nu a fost învestită cu verificarea legalității actelor premergătoare, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată și cererea de intervenție nu a fost indicat ca și obiect anularea actelor premergătoare emiterii H.G. nr. 188 din data de 20.03.2012.

Drept urmare, în raport de considerentele expuse anterior, în mod corect a reținut instanța de fond legalitatea și temeinicia actelor administrative contestate.

La pronunțarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituțional ce revine jurisdicției supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa constantă în această materie, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Decizia nr. 1019 din 16.03.2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x.

De altfel, prezenta cauză a fost suspendată de către Curtea de Apel București până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x, fiind ulterior repusă pe rol.

În raport cu jurisprudența CEDO în Cauza Beian împotriva României, pentru ca instanța supremă să nu pronunțe soluții contrare în cauze identice, soluția în prezenta cauză este concordantă cu cea pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul sus amintit.

În Hotărârea pronunțată în Cauza Beian, CEDO a subliniat că divergențele de jurisprudență constituie, prin natura lor, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanțe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicții ale jurisprudenței (Zielinski și Pradal și Gonzales și alții împotriva Franței [GC], nr. 24846/94 și 34165/96 la 34173/96, paragraful 59, CEDO 1999-VII) și că în loc să-și îndeplinească rolul său stabilind o interpretare de urmat, Înalta Curte de Casație a devenit ea însăși sursa nesiguranței juridice, micșorând astfel încrederea publicului în sistemul judiciar (a se vedea, mutatis munandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, paragraful 97, CEDO 2002-VII și Păduraru paragraful 98, în cazul în care s-ar pronunța soluții contrare în spețe identice).

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 din vechiul C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta Comuna Limanu, prin Primar, împotriva sentinței civile nr. 1878 din 22 mai 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 noiembrie 2017.