ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1019/2017

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 3 iulie 2012 sub nr. x/2/2012, reclamantele A., B., C., D., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și A.N.R.M., au solicitat anularea hotărârilor de Guvern nr. 188, 189 și 190 din 20 martie 2012, publicate în M. Of. din 28 martie 2012, a Hotărârii de Guvern nr. 2.283 din 9 decembrie 2004, publicată în M. Of. nr. 7 din 4 ianuarie 2005, precum și a tuturor actelor juridice emise/încheiate în temeiul acestor acte normative și, pe cale de consecință, constatarea nulității acordurilor petroliere, invocând încălcarea dispozițiilor constituționale și legale privind dreptul la viață și dreptul omului la un mediu sănătos, precum și dreptul la informare cu privire la problemele de mediu; încălcarea dispozițiilor legale privind informarea societății civile și consultarea organizațiilor neguvernamentale, institutelor de cercetare sau a altor organisme implicate; încălcarea dispozițiilor constituționale privind obligația de exploatare a resurselor naturale în concordanță cu interesul național. În motivarea acțiunii, reclamantele au arătat că actele normative respective nu au făcut publice metodele și tehnologiile concrete de explorare/exploatare/dezvoltare pe care concesionarul E. România a propus să le folosească în Perimetre, estimarea impactului asupra mediului, planul de refacere a acestuia, deși primele trei acorduri petroliere din lista menționată anterior au fost declasificate. Pârâta A.N.R.M. a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, respingerea cererii reclamantelor, în ceea ce privește H.G. nr. 2283/2004, ca fiind tardiv formulată, respingerea cererii reclamantelor, în ceea ce privește toate cele patru acte administrative atacate, ca fiind lipsită de interes, iar în subsidiar, în măsura în care se va trece peste excepțiile invocate, respingerea cererii ca neîntemeiată. Pârâta a invocat excepția tardivității acțiunii, în raport cu H.G. nr. 2.283/2004, și excepția lipsei de interes, în raport cu H.G. nr. 2.283/2004, H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 și H.G. nr. 190/2012. Pe fondul cauzei, a arătat că cererea de anulare a H.G. nr. 2.283/2004, H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 și H.G. nr. 190/2012 este neîntemeiată. Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității cererii în ceea ce privește anularea H.G. nr. 2.283/2004 și excepția lipsei de interes în ceea ce privește anularea hotărârilor Guvernului menționate de către reclamante. Pârâta A.N.R.M. a formulat cerere de introducere în cauză a altor persoane, respectiv a titularului acordurilor petroliere de concesiune pentru explorare, dezvoltare și exploatare aprobate prin H.G. nr. 2.283/2004, H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 și H.G. nr. 190/2012. Intervenientele E. F. SRL și E. G. au formulat întâmpinare. Intervenientele au invocat excepția lipsei interesului reclamantelor în cererea de anulare a hotărârilor de guvern privind aprobarea Acordurilor petroliere și excepția inadmisibilității formulării cererii în anularea hotărârilor de guvern și a actelor lor subsecvente, cu depășirea termenului de depunere a plângerii prealabile. În ședința publică din data de 14 ianuarie 2013, reclamantele și-au precizat obiectul acțiunii, în sensul că au solicitat și anularea acordurilor petroliere care au fost aprobate prin hotărârile de Guvern. Față de această precizare, intervenientele au invocat excepția insuficientei timbrări și excepția inadmisibilității cererii de anulare a acordurilor petroliere. Prin Încheierea de ședință pronunțată la termenul de judecată din data de 27 martie 2013, Curtea a respins ca neîntemeiată excepția insuficientei timbrări. Prin Încheierea de ședință pronunțată la termenul de judecată din data de 22 mai 2013, Curtea a admis excepția lipsei capacității de folosință a reclamantei H. și a respins ca neîntemeiate toate celelalte excepții invocate de pârâți și de interveniente prin întâmpinare. La data de 20 noiembrie 2013, reclamantele au depus o cerere precizatoare, prin care au arătat că pârâtul Guvernul României a adoptat hotărârile de guvern în cauză cu depășirea competenței administrative, precum și fără existența unui temei legal. Prin Încheierea de ședință pronunțată la termenul de judecată din data de 22 noiembrie 2013, a fost admisă excepția tardivității cererii completatoare a cererii de chemare în judecată și s-a stabilit că instanța a rămas investită în limitele stabilite prin acțiunea introductivă, cu precizarea obiectului de care s-a luat act prin încheierea de ședință din data de 14 ianuarie 2013, motivele de nelegalitate invocate prin cererea completatoare depusă la termenul din data de 20 noiembrie 2013 nefiind analizate. Prin Sentința civilă nr. 4.187 din 23 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2/2012, a fost respinsă acțiunea, în ceea ce o privește pe reclamanta H., astfel cum a fost precizată, ca fiind formulată de o persoană fără capacitate procesuală de folosință, și ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantele A., B., C. și D. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, A.N.R.M. și intervenientele E. F. SRL și E. G. prin reprezentant în România - E. F. SRL, astfel cum a fost precizată; a fost admisă cererea de intervenție în interes propriu a intervenientelor E. F. SRL și E. G. Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamantele C., A., B. și D. și intervenientele E. F. SRL și E. G. prin reprezentant în România - E. F. SRL. Prin Decizia nr. 2.172 din 26 mai 2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2/2012 a fost respins recursul declarat de intervenientele E. F. SRL și E. G. împotriva Încheierii din 27 martie 2013 și Încheierii din 22 mai 2013 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, și a fost admis recursul declarat de reclamantele A., B. și D. împotriva Sentinței civile nr. 4.187 din 23 decembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, precum și recursul declarat de reclamanta C. împotriva Sentinței civile nr. 4.187 din 23 decembrie 2013 și Încheierii din 20 noiembrie 2013 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, fiind casată sentința atacată precum și Încheierea pronunțată în 20 noiembrie 2013 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește excepția tardivității formulării cererii completatoare a cererii de chemare în judecată și a încuviințării cererii de probatorii, iar cauza a fost trimisă spre rejudecare aceleiași instanțe. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 21 octombrie 2015 sub nr. x/2/2012*. În data de 22 ianuarie 2016 E. G. a formulat cerere de scoatere din cauză, cerere respinsă ca neîntemeiată prin Încheierea de ședință din data de 18 februarie 2016. În ședința publică de la termenul de judecată din data de 19 mai 2016, reclamanta C. a formulat cerere precizatoare prin care au fost dezvoltate motivele de nelegalitate cuprinse în cererea introductivă de instanță, iar la termenul de judecată din data de 16 iunie 2016 pârâta A.N.R.M. a depus note scrise la cererea precizatoare depusă de C. În rejudecare, Curtea a încuviințat pentru părți administrarea probei cu înscrisuri.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 2.311 din 30 iunie 2016, Curtea de Apel București a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantele A., B., D. și C., astfel cum a fost precizată și completată, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și A.N.R.M. și intervenientele E. F. SRL și E. G., și a admis cererea de intervenție în interes propriu a intervenientelor E. F. SRL și E. G. Cu titlu preliminar, Curtea a constatat că în cadrul rejudecării cauzei nu s-a impus citarea H. cu privire la care în primul ciclu procesual a fost admisă excepția lipsei capacității de folosință, iar pe cale de consecință s-a dispus respingerea acțiunii formulată de această Asociație ca fiind formulată de o persoană fără capacitate procesuală de folosință, soluție care a rămas irevocabilă prin nerecurarea sentinței sub acest aspect. Pe fondul cauzei, Curtea a reținut că prin H.G. nr. 2.283 din 9 decembrie 2004, publicată în M. Of. nr. 7 din 4 ianuarie 2005 a fost aprobat Acordul petrolier de concesiune pentru explorare/dezvoltare/exploatare în perimetrul EV - 2 Bârlad, încheiat între A.N.R.M. și corporația I. plc. Prin H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 și H.G. nr. 190/2012 au fost aprobate acordurile petroliere de concesiune pentru explorare/dezvoltare/exploatare în perimetrele EX 18 - Vama Veche, EX 19 - Adamclisi și, respectiv, EX 17 - Costinești, încheiate între A.N.R.M. și E. G. Reclamantele au invocat ca motiv de nelegalitate faptul că hotărârile de guvern a căror anulare se solicită nu au făcut publice metodele și tehnologiile concrete de explorare/exploatare/dezvoltare pe care concesionarul a propus să le folosească în perimetrele concesionate și nici estimarea impactului asupra mediului și planul de refacere a acestuia. Curtea a constatat că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ și normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerința ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să se facă publice aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele și tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia. Pe de altă parte, s-a reținut că dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2001 privind accesul la informațiile de interes public, exceptează de la accesul liber al cetățenilor, informațiile privind deliberările autorităților, precum și cele care privesc interesele economice și politice ale României, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii. S-a constatat că, la data adoptării hotărârilor de guvern a căror anulare s-a solicitat în cauză, acordurile petroliere constituiau informații clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conținutul acestora era exceptat de la obligația de comunicare publică. Secretizarea acestor acorduri s-a făcut în baza prevederilor Ordinului A.N.R.M. nr. 202 din 14 noiembrie 2003, modificat și completat prin Ordinul A.N.R.M. nr. 74 din 11 mai 2007 privind aprobarea listei cu informațiile ce constituie secrete de serviciu, între care este menționat expres "acordul petrolier și documentațiile aferente acestuia", iar perioada de clasificare este de 5 ani de la încetarea acordului petrolier, impunându-se precizarea că aceste două ordine sunt acte administrative care se bucură de prezumția de legalitate. S-a mai reținut, în primul rând, că legislația în vigoare nu prevede obligația de a comunica public aspectele invocate, iar în al doilea rând că în cuprinsul unor acte normative speciale este stipulată obligația legală de confidențialitate cu privire la elementele indicate de reclamante, această obligație rezultând din art. 4 alin. (4) din Legea petrolului nr. 238/2004, art. 24 lit. e) și art. 47 din Normele Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului, art. 5 lit. a) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului și art. 12 alin. (1) lit. a) și lit. d) din H.G. nr. 878/2005 privind accesul publicului la informația privind mediul. Referitor la metodele, lucrările și operațiunile de dezvoltare și exploatare, Curtea a reținut că stabilirea acestora urmează să se facă după încheierea fazei de explorare, întrucât numai în această etapă ulterioară este posibilă alegerea metodelor adecvate, în funcție de o serie de criterii care nu pot fi avute în vedere la încheierea acordurilor petroliere - prezența hidrocarburilor în perimetrele concesionate, natura hidrocarburilor existente, amplasamentul efectiv al acestora, adâncimea, structura formațiunilor. În ceea ce privește evaluarea impactului asupra mediului a lucrărilor de explorare, instanța a precizat că îndeplinirea obligației de evaluare reprezintă o condiție pentru obținerea de către concesionar a acordului de mediu pentru faza de explorare, în această etapă, autoritățile publice pentru protecția mediului aducând la cunoștința publicului informațiile relevante în acest sens. Prin urmare, s-a reținut că informarea și consultarea publicului va avea loc în procesul obținerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului, urmând a se realiza ținându-se cont și de opțiunile colectivităților locale conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004. În concluzie, Curtea a constatat că, la momentul adoptării hotărârilor de guvern atacate, pârâții Guvernul României și A.N.R.M. nu aveau obligațiile de informare la care se referă reclamantele, aceste obligații vizând o etapă ulterioară operațiunilor de explorare. În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor legale privind protecția mediului, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 88 din Normele metodologice de aplicare a Legii petrolului nr. 238/2004, titularii acordurilor petroliere au obligația de a începe lucrările de dezvoltare și exploatare numai pentru rezervele confirmate, folosind numai tehnologiile avizate de A.N.R.M. În ceea ce privește susținerea reclamantelor referitoare la interzicerea exploatării gazelor de șist prin fracturare hidraulică în două state europene, s-a apreciat că aceasta nu poate fi avută în vedere de instanță întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislația statului român care permite astfel de metode de exploatare, argumentele putând fi valorificate de reclamante în cadrul unui eventual demers al acestora de modificare a legislației române în domeniu. Referitor la prevederile art. 6 alin (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, Curtea a constatat că acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu și actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naștere la drepturi și obligații în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate și nu stabilesc reglementări generale și abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari. De asemenea, s-a constatat că în cadrul procedurii de avizare și aprobare a acordurilor petroliere sunt respectate prevederile H.G. nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării. În ceea ce privește susținerea reclamantelor în sensul că utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de șist ar conduce la încălcarea dreptului omului la viață și la un mediu sănătos, s-a reținut în primul rând că, așa cum s-a mai arătat, nici în cuprinsul hotărârilor de guvern atacate, nici în cuprinsul acordurilor petroliere nu se face referire la metoda invocată de reclamanți sau la o altă metodă de exploatare care va fi utilizată. Curtea a constatat că, din punct de vedere științific, există o controversă referitoare la metoda de fracturare hidraulică, la dosarul cauzei fiind depuse atât studii științifice și opinii care sunt în sensul susținerilor reclamantelor, cât și studii științifice și opinii în sensul susținerilor pârâților și intervenientelor. Or, instanța de contencios administrativ nu este legal învestită să soluționeze o controversă de ordin științific sau să stabilească relevanța sau irelevanța unor studii și opinii prezentate de părțile prezentului litigiu, limitele învestirii constând în analizarea legalității actelor administrative prin raportare la legislația în vigoare. Curtea a constatat că sunt incidente și prevederile art. 42 lit. d) din Legea petrolului nr. 238/2004, potrivit cărora A.N.R.M. reziliază concesiunea atunci când constată că titularul acordului petrolier execută operațiuni petroliere fără autorizațiile prevăzute de lege sau dacă i s-a retras acordul și/sau autorizația pentru protecția mediului și/sau cea de protecția muncii. În ceea ce privește pretinsa încălcare a obligației de a exploata resursele naturale în concordanță cu interesul național, Curtea a reținut că aspectele invocate nu pot fi analizate de instanța de contencios administrativ, intrând însă în sfera de atribuții a puterii legislative și a puterii executive care dispun de datele necesare pentru a adopta decizii în concordanță cu interesul național. Pe de altă parte, Curtea a apreciat că sunt întemeiate susținerile pârâților și intervenientelor, în sensul că este în interesul României de a cunoaște cât mai precis potențialul petrolier al țării, cunoaștere la care nu se poate ajunge decât prin executarea unor lucrări de explorare, lucrări care reprezintă investiții financiare semnificative și se realizează cu contribuții financiare exclusive ale titularilor de acorduri petroliere, însă lucrările se execută în bună parte de către firme românești de profil, cu efect pozitiv asupra utilizării forței de muncă, a veniturilor populației și a statului român. Referitor la inexistența sancțiunilor pecuniare aplicabile pentru nerespectarea obligațiilor contractuale asumate de titularii acordurilor petroliere, Curtea a reținut că aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege, inclusiv a principiului "poluatorul plătește" consacrat de O.U.G. nr. 195/2005, este obligatorie și nu este condiționată de stipularea expresă în cuprinsul acordurilor petroliere încheiate. Referitor la pretinsa utilizare excesivă a resurselor naturale, Curtea a reținut, în primul rând că această critică nu privește legalitatea actelor atacate, ci modalitatea în care se vor desfășura în viitor lucrările de explorare/exploatare, iar în al doilea rând că titularul acordurilor petroliere este obligat să respecte prevederile incidente din domeniul legislației apelor, fiind direct răspunzător pentru nerespectarea legii sub acest aspect. În concluzie, Curtea a constatat că, prin raportare la dispozițiile legale incidente, toate criticile reclamantelor vizând pretinsa nelegalitate a actelor administrative atacate sunt neîntemeiate, celelalte critici reprezentând argumente de oportunitate care ar putea să fundamenteze o eventuală măsură legislativă care intră în sfera de competență a autorității legislative și executive, iar nu în aceea a puterii judecătorești, limitată la aplicarea cadrului legislativ în vigoare. În ceea ce privește motivele de nelegalitate invocate de către reclamante prin cererea completatoare depusă la data de 20 noiembrie 2013, Curtea a observat că în egală măsură sunt neîntemeiate. Astfel, reclamantele au invocat faptul că, prin emiterea hotărârilor contestate, pârâtul Guvernul României și-ar fi depășit competența administrativă, însă această susținere se bazează pe o interpretare trunchiată și eronată a dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din Legea nr. 238/2004 potrivit cărora "(2) Petrolul reprezintă substanțele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarța terestră și care, în condiții de suprafață, se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale, sau lichidă, sub formă de țiței și condensat. (3) Gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în țiței, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de țiței, precum și gazele rezultate din extracția amestecurilor de gaz condensat." Curtea a observat că raportul dintre petrol și gaze naturale este unul de tipul întreg-parte, respectiv prin noțiunea de "petrol" se desemnează întreaga categorie a substanțelor minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarța terestră, în vreme ce prin noțiunea de "gaze naturale" se desemnează acea parte a substanțelor minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale acumulate în scoarța terestră care se prezintă în stare gazoasă în condiții de suprafață. Totodată, la dosar nu s-au depus dovezi din care să rezulte că din categoria gazelor libere din zăcămintele de gaz metan nu fac parte și gazele de șist. Așadar, făcând parte din clasa petrolului, gazele naturale puteau forma obiectul unor hotărâri de guvern vizând concesionarea unor operațiuni petroliere în conformitate cu Legea nr. 238/2004.

Calea de atac exercitată 3.1. Împotriva Sentinței nr. 2.311 din 30 iunie 2016 a Curții de Apel București a declarat recurs C., invocând motivele de recurs, prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Primul argument vizează critica cu privire la încălcarea obligației intimaților-pârâți de aducere la cunoștința publică a informațiilor privind metodele și tehnologiile concrete de explorare/dezvoltare/exploatare, estimarea impactului asupra mediului și a planului de refacere a acesteia. Instanța de fond, susține recurenta-reclamantă, face o confuzie între elementele obligatorii a fi incluse în acordul petrolier la elaborarea lui și efectele produse de clasificarea ca secret de serviciu. Recurenta-reclamantă consideră că, în tot procesul de elaborare și aprobare a acordurilor petroliere, există anumite obligații instituite de lege pe care acest proces trebuie să le îndeplinească. Astfel, obligațiile sunt de includere în acord a metodelor și tehnologiilor concrete de explorare/dezvoltare/exploatare, estimarea impactului asupra mediului, realizarea planului de refacere a mediului, consultând și comunitățile locale. Acțiunea de clasificare a celor patru acorduri petroliere drept "secret de serviciu" nu are nicio relevanță față de elementele și etapele de aprobare a acordurilor, întrucât clasificarea se realizează față de acordul petrolier aprobat prin hotărâre de guvern și are ca efect faptul că acesta nu va fi adus la cunoștința publicului, în timp ce elementele și etapele menționate nu au fost respectate și sunt condiții premergătoare aprobării acordului. Recurenta-reclamantă susține că din conținutul disp. art. 4 alin. (4) din Legea petrolului nr. 238/2004 nu rezultă obligația de confidențialitate față de informațiile despre care reclamantele au susținut că ar fi trebuie să fie făcute publice. Informațiile ce trebuie să fie aduse la cunoștința publică sunt informații specifice fazei apelului public de ofertă, care nu este titularul acordului, înaintea desfășurării vreunei operațiuni petroliere. Un element obligatoriu al ofertei este ca estimarea impactului asupra mediului și planul de refacere a acestuia să fie elaborate cu consultarea colectivității, or, în conținutul celor patru acorduri nu există nicio referire la consultarea colectivităților locale în întocmirea programului de refacere a mediului, iar secțiunea referitoare la refacerea mediului este identică pentru perimetrele din Dobrogea. Recurenta-reclamantă susține că un alt element obligatoriu al ofertei este reprezentat de metodele și tehnicile de explorare/dezvoltare/exploatare, potrivit art. 35 din Legea petrolului, iar aceleași dispoziții impun și existența, în cadrul ofertei, a estimării impactului asupra mediului, care prezintă diferențe față de procedura de evaluare a impactului asupra mediului, din cadrul procedurii de obținere a acordului de mediu. 3.2. Al doilea argument se referă la faptul că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra viciilor acordului petrolier pentru perimetrul Bârlad. Oferta I. nu cuprinde elementele obligatorii prevăzute de lege și de procedura de desfășurare a apelului public de ofertă, conform art. 30 din Legea nr. 238/2004 și art. 9 din Procedura de desfășurare a apelului public de ofertă. În acest sens, recurenta-reclamantă susține că nu există în documentația din plicul interior un program minim obligatoriu pentru perioada de exploatare, precum și propuneri de programe și de sume alocate pentru transfer de tehnologie și perfecționare a pregătirii profesionale. 3.3. Contrar celor susținute de prima instanță, hotărârile de guvern atacate aduc atingere dreptului la un mediu sănătos, invocă recurenta-reclamantă, printr-un alt argument. Actele în cauză se referă la explorarea și exploatarea gazelor de șist, iar procedura apelului public de ofertă a încurajat depunerea de oferte pentru explorarea/exploatarea gazelor de șist, deoarece la art. 11 alin. (15) lit. d) și e) se prevede că sondele orizontale și ofertele care propun și evaluarea resurselor de gaze neconvenționale obțin un punctaj superior. De asemenea, susține recurenta-reclamantă, acordurile petroliere prevăd explorarea, dezvoltarea și exploatarea tipurilor de zăcăminte de gaze neconvenționale, reprezentate de gazele de șist. Afirmația instanței de fond cu privire la faptul că acordurile petroliere nu se referă la gaze de șist, ci ele respectă modelul standard de acord petrolier publicat pe site-ul A.N.R.M., este eronată. În legătură cu studiile și opiniile științifice depuse la dosar, recurenta-reclamantă arată că nu există studii științifice care să ateste că nu există prejudiciu de mediu asociat explorării/exploatării gazelor de șist, în general. Există doar studii care atestă că nu există prejudiciu de mediu, în condiții foarte restrictive. În legislația națională și europeană nu există suficiente reglementări care să asigure reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi, deoarece însuși Raportul Parlamentului European din anul 2011 a identificat un număr de nouă minusuri în legislația europeană menite să genereze un risc de protecție a mediului și a sănătății, în cazul aprobării unei explorări/exploatări a gazelor de șist prin metoda fracturării hidraulice pe teritoriul statelor membre. Studiul Comisiei Europene din anul 2012 a identificat și a dezvoltat unul dintre cele două lipsuri și anume, cel referitor la existența unui prag insuficient pentru impunerea evaluării obligatorii a impactului asupra mediului, în cazul proiectelor de explorare/exploatare gaze de șist. Directiva 2011/92/EU privind evaluarea impactului asupra mediului, prevede, la Anexa 1, categoriile de proiecte cu impact semnificativ care cad sub incidența asupra mediului. În urma acestei evaluări, titularul proiectului este obligat să înainteze o serie de soluții tehnice de ultimă generație, în vederea înlăturării impactului negativ identificat în cadrul evaluării asupra mediului, însă proiectele de exploatare a gazului de șist prin fracturarea hidraulică reprezintă un mai mare risc asupra factorilor de mediu decât exploatările de gaze convenționale și nu vor cădea, probabil, sub incidența Anexei 1. Din acest motiv, Parlamentul European a adoptat la 9 octombrie 2013, o listă de amendamente referitoare la propunerea de directivă a Parlamentului și Consiliului de modificare a Directivei 2011/92/UE, iar printre modificări se propune și includerea explorării gazelor de șist în activitățile enumerate la Anexa 1 și care necesită în mod obligatoriu evaluarea impactului asupra mediului. 3.

Al patrulea argument invocat prin motivele de recurs se referă la faptul că afectarea sănătății oamenilor și a mediului înconjurător sunt aspecte ce țin de legalitatea/oportunitatea hotărârii. Recurenta-reclamantă consideră că hotărârile de guvern în cauză, încalcă dreptul la mediu, iar încălcarea reprezintă o depășire abuzivă a puterii discreționare a autorității emitente. 3.

Un al cincilea argument vizează împrejurarea validării de către prima instanță a susținerilor intervenientelor care reprezintă doar aprecieri personale nefondate. Instanța de fond a reținut că motivul de nelegalitate ce privește încălcarea disp. art. 135 din Constituția României, care impune în sarcina statului o obligație de a asigura exploatarea resurselor naturale în concordanță cu interesul național, este neîntemeiat întrucât ține de sfera atribuțiilor puterii legislative și executive și că este în interesul României să se cunoască potențialul petrolier al țării. Judecătorul fondului s-a contrazis însă spunând că instanța poate aprecia asupra afectării interesului național, dar, în același timp, reține susținerile părților și intervenientelor, deși acestea sunt simple afirmații nefondate. În opinia recurentei-reclamante, clauzele acordurilor petroliere ce nu sunt în interesul național pot fi cenzurate de instanța de contencios administrativ, actul fiind adoptat cu depășirea limitei puterii discreționare. 3.

În fine, un ultim argument îl constituie nelegalitatea apelului public de ofertă ce determină nelegalitatea hotărârilor de guvern. Prima instanță consideră că aspectele de nelegalitate ale apelului public de ofertă vizează o procedură desfășurată anterior încheierii acordurilor și adoptării hotărârilor de guvern, iar legea prevede căi de atac distincte pentru această procedură, cu termeni și condiții de contestare proprii. Secțiunea a 8-a a Normelor metodologice de punere în aplicare a Legii nr. 238/2004 a petrolului, intitulată "Contestarea apelului public de ofertă", prevede la art. 52 că ofertanții pot formula contestații în termen de 5 zile lucrătoare de la primirea procesului-verbal prin care este validată decizia comisiei de deschidere a ofertelor sau a comisiei de evaluare a ofertelor și de negociere a acordurilor petroliere, însă terțele persoane pot contesta legalitatea desfășurării apelului public de ofertă în cadrul acțiunii în anulare a actului subsecvent încheiat în baza finalizării procedurii apelului public de ofertă. 4. Apărările formulate de intimata-pârâtă A.N.R.M. Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimata-pârâtă susține respingerea recursului ca nefondat, arătând că, Acordul de concesiune pentru perimetrul EX-2 Bârlad, aprobat prin H.G. nr. 2.283/2004, a încetat prin Decizia nr. 27 din 21 august 2016, publicată în M. Of., Partea a IV-a, nr. 3.261 din 8 septembrie 2014 și invocă excepția lipsei de interes pentru anularea actului normativ care a aprobat acordul. Cu privire la anularea H.G. nr. 188/2012, nr. 189/2012, nr. 190/2012, prin care au fost aprobate acordurile în perimetrele EX-18 Vama Veche, EX-19 Adamclisi și EX-17 Costinești, intimata arată că intervenienta E. F. SRL a formulat cerere de renunțare, însă a fost refuzată emiterea deciziilor de încetare, motiv pentru care a fost depusă o cerere la Curtea de Arbitraj Internațional de la Paris, iar cauza este în curs de soluționare. Cu privire la motivele de nelegalitate și netemeinicie a hotărârii instanței de fond, intimata precizează că Legea nr. 238/2004 și normelor de punere în aplicare a legii, nu impun cerințe ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să se facă publice aspectele învederate de recurenta-reclamantă și anume, metodele și tehnologiile care urmează să fie folosite de concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia. La data adoptării hotărârilor de guvern, acordurile de concesiune conțineau informații clasificate "secret de serviciu", astfel încât conținutul acestora era exceptat de la obligația de comunicare publică, conform art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001 privind accesul la informațiile de interes public. Metodele și tehnologiile de dezvoltare și exploatare se aduc la cunoștința publică după încheierea fazei de explorare, deoarece numai după această etapă este posibilă alegerea metodelor adecvate. Referitor la evaluarea impactului asupra mediului, intimata susține că îndeplinirea obligației reprezintă o condiție pentru obținerea de către concesionar a acordului de mediu, iar informarea și consultarea publicului are loc în procesul de obținere a acordului de mediu. Argumentul ce privește omiterea instanței de fond de a se pronunța asupra viciilor acordului petrolier pentru perimetrul EX-2 Bârlad nu mai poate fi susținut, în urma deciziei de încetare a acordului de concesiune în acest perimetru. De asemenea, recurenta-reclamantă nu mai are interes să susțină motivul de nelegalitate prin care se invocă atingerea dreptului la un mediu sănătos, în raport de cele deja menționate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului formulat 1. Cu privire la excepțiile invocate de intimata-pârâtă A.N.R.M. Prin concluziile scrise depuse la dosar și prin concluziile orale formulate la termenele de judecată din data de 2 februarie 2017 și 16 martie 2017, intimata susține lipsa de interes și de obiect a demersului judiciar inițiat de recurenta-reclamantă, în raport de încetarea acordului de concesiune din perimetrul Bârlad și a cererii de renunțare a exploatării celorlalte perimetre. Deliberând asupra celor două excepții, Înalta Curte urmează să le respingă ca neîntemeiate, ținând seama că legalitatea unui act administrativ se analizează la data emiterii acesteia, neavând relevanță eventuala încetare/abrogare a actului, deoarece acesta poate produce efecte și, implicit, poate aduce prejudicii persoanei vătămate, aspecte ce țin de o analiză asupra fondului cererii de anulare. De asemenea, faptul că s-a formulat cererea de renunțare a exploatării a celorlalte perimetre nu conduce la un demers judiciar lipsit de obiect și de interes, având în vedere că cererea nu a fost aprobată de A.N.R.M., urmând ca efectele emiterii actelor administrative a căror anulare s-a cerut să fie observate cu ocazia analizei motivelor de nelegalitate a hotărârii instanței de fond. 2. Cu privire la motivele de recurs 2.1. Primul argument. Aducerea la cunoștința publicului a informațiilor privind metodele și tehnologiile concrete de explorare/dezvoltare/explorare, estimarea impactului asupra mediului și a planului de refacere a acestuia. Recurenta-reclamantă își întemeiază recursul pe disp. art. 304 pct. 9 C. proc. civ., respectiv aplicarea greșită a disp. art. 2 pct. 29 din Legea nr. 238/2004, art. 35 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 238/2008 aprobate prin H.G. nr. 2.075/2004 și art. 4 din Legea nr. 238/2004. Potrivit art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004, prin plan de refacere a mediului se înțelege "ansamblul măsurilor de refacere și reabilitare a mediului în perimetrul de explorare/exploatare, ținându-se cont și de opțiunile colectivităților locale privind utilizarea post-închidere a perimetrului și care conține și proiectul tehnic de realizare a acestuia". Din analiza și interpretarea acestui text rezultă că se ține seama de opțiunile colectivităților locale numai cu privire la utilizarea post-închidere a perimetrului, iar planul de refacere a mediului se referă la această etapă, după ce are loc explorarea sau exploatarea zăcământului. Art. 35 din H.G. nr. 2.075/2004 statuează ca plicul interior ce conține oferta publică să prevadă: - programul operațiunilor petroliere propune estimarea rezervelor; - evaluarea costurilor; - etapizarea lucrărilor; - estimarea impactului asupra mediului și programul de refacere a acestuia; - programul de perfecționare a personalului; - programul de transfer de tehnologie. Estimarea impactului asupra mediului și programul de refacere a acestuia nu sunt identice cu planul de refacere a mediului, evidențiat la pct. 2 pct. 29 din lege. Acesta din urmă prevede într-adevăr, măsuri de reabilitare și refacere a mediului în perimetrul de explorare/exploatare, dar părerea colectivității este cerută numai cu privire la utilizarea post-închidere a perimetrului, cum deja s-a menționat. În ceea ce privește disp. art. 4 alin. (4) din Legea petrolului, acestea stipulează că "autoritatea competentă, titularii de acorduri/permise, precum și alte autorități publice și instituții cu atribuții în aplicarea prevederilor prezentei legi au obligația de a păstra confidențialitatea datelor și informațiilor transmise de titularii acordurilor și/sau permiselor de care iau cunoștință în executarea atribuțiilor de serviciu pe toată durata operațiunilor petroliere, în condițiile prevăzute de lege". Art. 4 din Legea nr. 328/2004 se referă în întregul său, la informațiile și datele obținute ca urmare a efectuării operațiunilor petroliere propriu-zise, de explorare/dezvoltare/exploatare, însă în prezenta cauză este vorba despre clasificarea ca informație "secret de serviciu" chiar a acordurilor petroliere, operațiune ce este posibilă și legală prin aplicarea legislației specifice. În speță, a fost emis și Ordinul nr. 202/2003 al Președintelui A.N.R.M., prin care s-au clasificat informațiile, iar potrivit Legii nr. 554/2001, asemenea informații sunt exceptate de la accesul liber al cetățenilor. Prin urmare, din analiza dispozițiilor legale sus-menționate și invocate de recurenta-reclamantă ca fiind încălcate, nu rezultă că există o obligație de aducere la cunoștința publică a informațiilor privind metodele și tehnologiile concrete de explorare/dezvoltare/exploatare, estimarea impactului asupra mediului și a planului de refacere a acestuia. 2.2. Al doilea argument. Instanța de fond a omis să se pronunțe asupra criticilor referitoare la viciile acordului petrolier pentru perimetrul Bârlad. Recurenta-reclamantă susține că nu există depuse în plicul interior documentele prevăzute de art. 30 din Legea nr. 238/2004, respectiv programul minim obligatoriu propus pentru perioada de explorare, defalcat pe etape și pe tipuri de operațiuni și propuneri de programe și de sume alocate pentru transfer de tehnologie și perfecționare a pregătirii profesionale. Din actele dosarului rezultă contrariul celor susținute de recurenta-reclamantă, iar motivul de recurs nu se circumscrie celui prev. de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., urmând să fie respins. 2.3. Al treilea argument. Hotărârile de guvern aduc atingere dreptului la un mediu sănătos. Recurenta-reclamantă apreciază că procedura apelului public de ofertă a încurajat depunerea de oferte pentru exploatarea gazelor de șist și procedura presupune existența unui prejudiciu asupra mediului, conform studiilor efectuate. De asemenea, se invocă faptul că nu există suficiente reglementări în legislația națională și europeană care să protejeze mediul în cazul exploatării gazelor de șist. Din actele dosarului rezultă că procedura de concesionare a fost respectată, iar argumentul prezentat este doar ipotetic. Instanța de judecată poate anula un act administrativ sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos, în măsura în care încălcarea este dovedită în acțiunea ce o soluționează și nu poate pronunța o hotărâre în abstract, pe baza unor informații generale, neanalizate și fără să existe concluzia unei expertize judiciare de specialitate. Aceleași concluzii se impun și cu privire la insuficienta reglementare națională și europeană a materiei, prejudiciul nefiind probat în prezenta cauză. În plus, în speță, nici nu a avut loc vreo explorare/dezvoltare/exploatare a perimetrelor, concesionarul renunțând la executarea contractelor. 2.4. Al patrulea argument. Afectarea sănătății oamenilor și a mediului înconjurător sunt aspecte ce țin de legalitatea/oportunitatea actului administrativ. Este adevărat că analiza adoptării/emiterii actului administrativ cu exces de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ca "exercitarea dreptului de apreciere, aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție și legi", aparține instanței de contencios administrativ. În cauză nu s-a dovedit însă că a fost încălcat dreptul la un mediu sănătos al cetățenilor, toate argumentele aduse de recurenta-reclamantă sunt doar ipotetice, cum deja s-a reținut la pct. II.2.3., astfel încât nu sunt întrunite criticile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. 2.5. Al cincilea argument. Instanța de fond validează drept întemeiate susțineri ale intervenientelor care reprezintă aprecieri personale nefondate. Prin motivele de recurs, se critică considerentele sentinței de fond, prin care, pe de o parte, judecătorul susține că motivul de nelegalitate este neîntemeiat întrucât ține de sfera de atribuții a puterilor legislative și executive, iar, pe de altă parte, se constată întemeiate susținerile pârâtelor și intervenientelor, care afirmă că actele au fost încheiate în interesul României, pentru a se cunoaște potențialul petrolier al țării, iar lucrările urmau să se execute de firme românești, ceea ce ar reprezenta un efect pozitiv asupra utilizării forței de muncă, a veniturilor populației și a statului român în general. Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă este nemulțumită, în realitate, de faptul că judecătorul fondului a respins ca neconcludente afirmațiile acesteia privind afectarea mediului care, de altfel nu au fost probate în cauză. Judecătorul fondului era obligat să se limiteze numai la considerentele prin care a reținut că motivul de nelegalitate ce privește afectarea interesului național ține de atribuțiile legislativului și executivului și să nu considere întemeiate simple afirmații ale părților din proces. Totuși, critica, deși este parțial fondată, nu poate conduce la admiterea recursului, deoarece teza recurentei-reclamante nu s-a dovedit a fi întemeiată. În ceea ce privește competența instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 1, 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, aceasta se pronunță asupra legalității actului administrativ, ca urmare a invocării de către persoana vătămată a încălcării unui drept sau interes legitim. Sunt asimilate persoanei vătămate și organismele sociale (cazul recurentei-reclamante) care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat, conform art. 1 alin. (1) lit. a) teza finală din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Recurenta-reclamantă a invocat încălcarea prevederilor art. 135 din Constituția României, care impun în sarcina statului o obligație de a asigura exploatarea resurselor naturale în concordanță cu interesul național, iar pentru încălcarea acesteia a fost evidențiată încălcarea dreptului la mediu. Or, critica nu a fost considerată întemeiată deoarece recurenta-reclamantă s-a raportat la o afectare viitoare și virtuală, nedovedită, prin urmare, nici argumentul analizat nu poate fi apreciat ca fondat. 2.6. Al șaselea argument. Nelegalitatea apelului public de ofertă constituie nelegalitatea actelor administrative (hotărârile de guvern) înseși. Prin considerentele anterioare, Înalta Curte a reținut legalitatea operațiunilor desfășurate cu prilejul apelului public de ofertă, din perspectiva celor invocate de recurenta-reclamantă, astfel încât argumentul este nefondat. În ceea ce privește posibilitatea de contestare a acestei etape a procedurii, terțele persoane o pot critica cu ocazia cererii de anulare a actelor administrative, cum de altfel s-a și procedat de către recurenta-reclamantă, însă motivele susținute au fost considerate neîntrunite. Față de toate acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.