ÎCCJ, decizie (scj.ro #131595)

Acțiune în contencios administrativ având ca obiect protecția mediului. Condiții de exercitare. Calitatea procesuală activă a organizațiilor non-profit.

Cerere completatoare a cererii principale. Depășirea termenului stabilit de lege pentru formulare. Consecințe. Aspecte specifice procedurii contenciosului-administrativ

Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) și (2), art. 2 alin. (1) lit. a)

O.U.G. nr. 195/2005

O.G. nr. 26/2000, art. 2

Decizia nr. 2172 din 26 mai 2015

Notă:

Sub imperiul Codului de procedură civilă actual, reglementarea în ceea ce privește modificarea cererii de judecată este asigurată prin dispozițiile art. 200 și art. 204.

Prin acțiunea înregistrată și precizată pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal, reclamantele A., G. B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Agenția Națională de Resurse Minerale, au solicitat anularea Hotărârilor de Guvern nr. 188, 189 și 190 din 20.03.2012, publicate în M. Of. din 28.03.2012, a Hotărârii de Guvern nr. 2283/09.12.2004, publicată în M. Of. nr. 7 din 4 ianuarie 2005, precum și a tuturor actelor juridice emise/încheiate în temeiul acestor acte normative și, pe cale de consecință, să se constate nulitatea acordurilor petroliere.

În motivarea acțiunii, reclamantele au susținut că s-au încălcat dispozițiile constituționale și legale privind dreptul la viață și dreptul omului la un mediu sănătos, precum și dreptul la informare cu privire la problemele de mediu, ca au fost încălcate dispozițiile legale privind informarea societății civile și consultarea organizațiilor neguvernamentale, institutelor de cercetare sau a altor organisme implicate, ca s-au încălcat dispozițiile constituționale privind obligația de exploatare a resurselor naturale în concordanță cu interesul național.

Dezvoltând aceste susțineri, reclamantele, în esență, au arătat  că  actele normative respective nu au făcut publice metodele și tehnologiile concrete de explorare / exploatare/dezvoltare pe care concesionarul C. România a propus să le folosească în Perimetre, estimarea impactului asupra mediului, planul de refacere a acestuia, deși primele trei acorduri petroliere din lista menționată anterior au fost declasificate.

Mai mult, potrivit art. 1 din Legea nr. 544 /2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, dreptul de acces liber și neîngrădit al persoanei la orice informații de interes public constituie unul dintre principiile fundamentale ale relațiilor dintre persoane și autoritățile publice, în conformitate cu Constituția României și cu documentele internaționale ratificate de Parlamentul României.

Prin informație de interes public se înțelege, potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001, orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informației.

De asemenea, protecția mediului reprezintă un obiectiv de interes public major potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului .

Reclamantele au subliniat că Guvernul României și A.N.R.M., autoritatea aflată în subordinea sa, au luat cunoștință de metodele de explorare/exploatare/dezvoltare pe care C le utilizează în alte zone din țară și din alte țări și pe care le-a propus și în cazul perimetrelor menționate anterior.

În plus, potrivit prevederilor art. 8 alin. 3 lit. i) din Procedura de desfășurare a apelului public de oferte, Runda a X-a, publicat în 2009, cu privire la acordarea concesionării Perimetrelor, plicul exterior trebuia să cuprindă, inter alia, informații referitoare la capacitatea tehnică a ofertantului, precum prezentarea operațiunilor petroliere derulate până la acea dată în România sau în alte țări, dotarea tehnică existentă sau alte date care să ateste capacitatea de a desfășura operațiuni petroliere, prezentarea activităților de explorare/exploatare derulate în România, în cazul în care ofertanții erau titulari de acorduri petroliere.

De asemenea, potrivit art. 11 alin. 15 lit. b., comisia avea obligația să ia în considerare și experiența în explorarea unor zone similare, precum și rata de succes în explorare.

În opinia reclamantelor, rezultă, așadar, că, cel puțin din documentația pe care C. trebuia să o depună în cadrul procedurii ofertei de concesionare, această companie a propus și intenționează să utilizeze metoda de fracturare hidraulică în cadrul operațiunilor petroliere pe care le va desfășura în cadrul Perimetrelor.

Reclamantele au arătat că în prezent, această metodă este deosebit de controversată din cauza consecințelor periculoase pe care le are pentru mediu și pentru sănătatea omului și a animalelor, făcând obiectul a numeroase discuții, cercetări și studii, în unele state fiind chiar interzisă.

Având în vedere considerentele de mai sus, apreciază că H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012, H.G. nr. 190/2012 și H.G. nr. 2283/09.12.2004  au fost adoptate cu încălcarea dreptului la informație și, de aceea, pentru restabilirea ordinii de drept este necesară aplicarea sancțiunii revocării/abrogării respectivelor acte normative.

O altă critică de nelegalitate este aceea că prin H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012, H.G. nr. 190/2012 și H.G. 2283/09.12.2004 sunt încălcate dispozițiile din materia protecției mediului.

Reclamantele au menționat faptul că, prin forarea hidraulică, specifică gazelor de șist se încalcă dreptul la un mediu sănătos, drept consacrat la nivel legislativ, constituțional și european, Statul având o datorie de onoare de a proteja și ameliora mediul pentru generațiile prezente și viitoare (Declarația de la Stockholm, 1972).

O altă critică a reclamantelor se referă la încălcarea dispozițiilor legale privind informarea societății civile și consultarea organizațiilor neguvernamentale, institutelor de cercetare sau a altor organisme implicate

Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică  a instituit în art. 6 obligația autorității administrației publice de a publica un anunț privind elaborarea proiectelor de acte normative cu cel puțin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare și adoptare care să cuprindă textul integral al proiectului actului normativ respectiv, precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate în cadrul dezbaterii publice a cărei durată este de cel puțin 10 zile.

Au  mai susținut reclamantele că , potrivit dispozițiilor art. 6 alin. 1 din OUG nr. 195/2005, protecția mediului constituie obligația și responsabilitatea autorităților administrației publice centrale și locale, precum și a tuturor persoanelor fizice și juridice.

În plus, același act normativ referit anterior a consacrat în art. 3 lit. g) principiul și obiectivul strategic al utilizării durabile a resurselor naturale. Prin "dezvoltare durabilă”se înțelege potrivit definiției legale prevăzute la art. 2 pct. 23 din OUG nr. 195/2005 dezvoltarea care corespunde necesităților prezentului, fără a compromite posibilitatea generațiilor viitoare de a-și satisface propriile necesități. Concluzionează reclamantele că termenii și condițiile prevăzute în Acordurile Petroliere asigură un grad de protecție al interesului național mult inferior interesului privat potrivit unui contract oarecare încheiat între persoane private. Or, dimpotrivă, în cadrul unui astfel de acord care vizează valorificarea resurselor naturale ale statului care are numeroase implicații periculoase pentru sănătate și mediu era necesar să se asigure o protecție sporită interesului național.

Reclamantele au arătat că sunt organizații neguvernamentale al căror obiectiv, printre altele este de a contribui la asigurarea respectării drepturilor omului consacrate potrivit tratatelor internaționale și europene aplicabile pe teritoriul României, protejarea mediului înconjurător prin îmbunătățirea cadrului legislativ și a practicii în domeniul protecției mediului înconjurător, cultivarea și asigurarea transparenței decizionale a autorităților publice centrale și, prin urmare, nu pot rămâne pasive la acțiunea ilicită a Guvernului României de a aproba Acorduri petroliere care pot avea consecințe devastatoare pentru cetățenii României.

În consecință, au solicitat admiterea acțiunii și anularea H.G. nr. 188/20.03.2012, H.G. nr. 189/20.03.2012, H.G. nr. 190/20.03.2012 și H.G. nr. 2283/09.12.2004, precum și toate actele juridice emise/încheiate în temeiul acestor acte normative, precum și Acordurile petroliere ce fac obiectul actelor normative menționate anterior.

Apărările formulate în cauză

Pârâta A.N.R.M. a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, respingerea cererii reclamantelor, în ceea ce privește H.G. nr. 2283/2004, ca fiind tardiv formulată, respingerea cererii reclamantelor, în ceea ce privește toate cele patru acte administrative atacate, ca fiind lipsită de interes, iar în subsidiar, în măsura în care se va trece peste excepțiile invocate, respingerea cererii ca neîntemeiată.

Pârâta a invocat excepția tardivității acțiunii, în raport cu H.G. nr. 2283/2004 și excepția lipsei de interes, în raport cu H.G. nr.2283/2004, H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 și H.G. nr. 190/2012.

Pe fondul cauzei, a arătat că cererea de anulare a H.G. nr.2283/2004, H.G. nr.188/2012, H.G. nr.189/2012 și H.G. nr.190/2012 este neîntemeiată.

Afirmația cu privire la încălcarea dispozițiilor constituționale privind dreptul la viață și dreptul omului la un mediu sănătos, precum și dreptul la informare cu privire la problemele de mediu, nu se poate susține în cazul de față, deoarece în cadrul procedurii de avizare și aprobare a acordurilor petroliere sunt respectate prevederile H.G. nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

În acest sens a invocat art. 31 alin. (1) din Legea petrolului nr. 238/2004 care prevede că cordul petrolier se încheie în formă scrisă și intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern. În consecință, apreciază că s-a urmat procedura legală pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii pentru următoarele motive:

În ceea ce privește anularea H.G. nr. 2283/2004 a invocat excepția tardivității cererii.

În ceea ce privește anularea hotărârilor Guvernului menționate de către reclamante, a invocat excepția lipsei de interes.

Pe fond, în ceea ce privește contestarea actelor,  a arătat că aceasta este nefondată.

A susținut că în cadrul procedurii de avizare și aprobare a acordurilor petroliere au fost respectate dispozițiile legale în vigoare. În acest sens la art.31 alin.(l) din Legea nr. 238/2004 a petrolului se dispune "Acordul petrolier se încheie în formă scrisă și intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern." De asemenea, la elaborarea proiectelor au fost respectate dispozițiile Hotărârii Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, astfel încât nu a fost încălcată procedura privind elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative.

A mai  menționat că titular al acordului petrolier aprobat prin H.G. nr.2283/2004 este C.E.P. S.R.L., iar titular al acordurilor petroliere aprobate prin H.G. nr.188/2012, H.G. nr.189/2012 și H.G. nr.190/2012 este C.H. B.V., având drept reprezentantă în România pe C.E.P. S.R.L..

Intervenientele X și Y au formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de anulare.

Intervenientele au înțeles să invoce excepția lipsei calității procesuale active, dedusă din încălcarea principiului specialității capacității procesuale de folosință a persoanelor juridice reclamante.

Au arătat că, din adresa Ministerului Justiției din 22.10.2012 rezultă că două dintre reclamante, respectiv: G. B. și E., nu sunt înregistrate în Registrul Național al persoanelor juridice fără scop patrimonial.

Cu privire la aceste reclamante, în măsura în care nu vor face dovada contrară celor susținute în adresa Ministerului Justiției menționată anterior, în sensul că sunt totuși înregistrate în Registrul persoanelor juridice, conform dispozițiilor legale, instanța urmează să constate chiar lipsa capacității de folosință a acestor reclamante și să respingă cererea de anulare în raport cu acestea pentru acest motiv.

Intervenientele au invocat excepția lipsei interesului reclamantelor în cererea de anulare a hotărârilor de guvern privind aprobarea Acordurilor petroliere și excepția inadmisibilității formulării cererii în anularea hotărârilor de guvern și a actelor lor subsecvente, cu depășirea termenului de depunere a plângerii prealabile.

Pe fond, au arătat că motivele de nelegalitate a actelor administrative, invocate de către reclamante, au un caracter pur enunțiativ, eronat și nedovedit.

Reclamantele și-au precizat obiectul acțiunii, în sensul că solicită și anularea acordurilor petroliere care au fost aprobate prin Hotărârile de Guvern a căror anulare o solicită.

Soluțiile pronunțate în cauză

Prin încheierea de ședință pronunțată la termenul de judecată din data de 27.03.2013, Curtea de Apel București  a respins, ca neîntemeiată, excepția insuficientei timbrări.

În esență, prima instanța  a reținut că, în fapt, acordurile petroliere de concesiune ce fac obiectul cererii precizatoare constituie anexe ale hotărârilor de Guvern atacate, fiecare dintre acestea făcând parte integrantă din hotărârea de Guvern care îl aprobă, astfel cum se prevede în mod expres în textul acestora.

În aceste condiții, instanța a constatat că acordurile petroliere nu constituie acte administrative distincte, ci fac corp comun cu hotărârile de Guvern care le aprobă, fiind parte integrantă din acestea, nu numai din punct de vedere formal ci și din perspectiva producerii efectelor. Astfel, așa cum s-a prevăzut în cuprinsul hotărârilor de Guvern atacate, acordurile petroliere produc efecte numai de la data publicării în Monitorul Oficial al respectivelor hotărâri, ceea ce presupune că efectele acestora nu se pot produce independent de adoptarea hotărârilor de Guvern care le aprobă.

În consecință,  instanța a reținut că  acordurile petroliere nu sunt acte administrative distincte ci anexe ale H.G. nr.188/20.03.2012, H.G. nr. 189/20.03.2012, H.G. nr. 190/20.03.2012 și H.G. nr. 2283/09.12.2004, făcând parte integrantă din acestea, solicitarea de anulare a acestor hotărâri presupune, implicit, solicitarea de anulare a acordurilor petroliere, taxa de timbru datorată fiind stabilită prin raportare la actele administrative atacate – hotărâri de Guvern - și nu prin raportare la anexele acestora.

Din aceste considerente, reclamantele datorează taxa de timbru aferentă solicitării de anulare a celor patru hotărâri de Guvern care includ acordurile petroliere, respectiv taxa de timbru de 16 lei, potrivit prevederilor art. 3 lit. m) Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările și completările ulterioare.

Prin încheierea de ședință pronunțată la termenul de judecată din data de 22.05.2013

,

instanța de fond  a admis excepția lipsei capacității de folosință a reclamantei E. și a respins, ca neîntemeiate, toate celelalte excepții invocate de pârâți și de către interveniente, prin întâmpinare.

Referitor la excepția lipsei calității procesuale active și la excepția lipsei interesului reclamantelor, instanța a constatat în primul rând, că, prin Legea nr. 86/2000, a fost ratificată Convenția de la Arhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu iar ulterior, prin O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, cu modificările și completările ulterioare, s-a prevăzut expres la art. 20 alin. (6) faptul că

„Organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului au drept la acțiune în justiție în probleme de mediu, având calitate procesuală activă în litigiile care au ca obiect protecția mediului.”

În al doilea rând, instanța a mai arătat că potrivit art. 2 lit. a ) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, „

sunt asimilate persoanei vătămate …și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;”

Așadar,  instanța de fond a constatat că legitimarea procesuală activă rezultă din calitatea de persoană vătămată, în înțelesul acestui act normativ. Obiectul prezentei cauze are legătură cu protecția mediului, având în vedere conținutul actelor administrative atacate și criticile de nelegalitate formulate de reclamante prin intermediul cererii de chemare în judecată.

Din înscrisurile depuse la dosar și, având în vedere și jurisprudența în această materie, cu precădere jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, principiul privind informarea și participarea publicului la luarea deciziilor, precum și accesul la justiție în probleme de mediu, consacrat de art. 3 lit. h) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, cu modificările și completările ulterioare, instanța a  constatat că reclamantele au calitate procesuală activă și interes în formularea prezentei acțiuni.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității,  instanța a reținut că s-a invocat, pe de o parte, împrejurarea că reclamantele au formulat plângerea prealabilă prin care au solicitat revocarea celor patru hotărâri de Guvern cu depășirea termenului de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, iar pe de altă parte, că nu au urmat procedura prealabilă cu privire la cele patru acorduri petroliere a căror anulare au solicitat-o, urmare a precizării acțiunii.

În acest sens, instanța a arătat că aprobarea unor acorduri petroliere care vizează explorarea și exploatarea unor posibile resurse minerale aflate în domeniul public al statului și încredințate prin concesionare beneficiarilor acordurilor reprezintă acte administrative cu caracter individual, astfel că data la care se raportează, atât reclamantele, cât și pârâții și intervenienții, ca dată de referință pentru curgerea termenului de formulare a plângerii prealabile este data publicării în Monitorul Oficial al României a hotărârilor de Guvern contestate.

Arată in continuare instanța,  întrucât anexele celor patru hotărâri de Guvern nu au fost aduse la cunoștința publică nici la momentul publicării hotărârilor în Monitorul Oficial, nici ulterior acestui moment, până la data formulării acțiunii în anulare, reclamantele, în calitate de terți care se consideră vătămați de actele administrative adresate altui subiect de drept, nu au avut posibilitatea reală și efectivă de a lua cunoștință de conținutul acestora, astfel că nu se poate considera că termenul de formulare a plângerii prealabile a fost depășit, așa cum susțin intervenientele.

Din aceleași considerente,  instanța a constatat că este neîntemeiată și excepția tardivității formulării acțiunii invocată cu privire la Hotărârea Guvernului nr. 2283/2004, întrucât termenul de decădere de 1 an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare curge de la data luării la cunoștință, or, data luării la cunoștință nu poate fi data publicării hotărârii în Monitorul Oficial, câtă vreme, așa cum s-a reținut anterior, actul nu a fost publicat decât parțial, anexa constând în acordul petrolier nefiind adusă la cunoștința publică, ca urmare a clasificării  acesteia, potrivit Legii nr. 182/2002.

După pronunțarea acestor excepții, instanța a încuviințat  și administrat proba cu înscrisuri, fiind depusă la dosar documentația care stă la baza actelor administrative atacate, acordurile petroliere aprobate prin hotărârile de Guvern atacate (la Compartimentul Informații Clasificate, conform adresei din 07.02.2013), alte înscrisuri, precum și proba materială cu înregistrarea video pe suport CD, încuviințate prin încheierea de ședință de la termenul din 20.11.2013, după cum urmează:

Prin Încheierea din  ședință pronunțată la termenul de judecată din data de  20 noiembrie 2013 instanța a admis  excepția tardivității cererii completatoare a cererii de chemare în judecată.

Argumentând, instanța a arătat că, în ceea ce privește cererea completatoare formulată de reclamante, sunt incidente dispozițiile art. 132 din Codul de procedură civilă, din interpretarea cărora se desprinde concluzia că cerere de chemare în judecată poate fi modificată și/sau completată până la „prima zi de înfățișare”, această noțiune fiind definită de art. 134 din Codul de procedură civilă ca fiind termenul la care părțile, legal citate, pot pune concluzii.

Având în vedere că reclamantele au formulat cererea completatoare cu depășirea termenului prevăzut de art. 132 din Codul de procedură civilă,  a reținut că,  potrivit doctrinei și jurisprudenței în materie, aceasta mai poate fi primită numai dacă partea adversă nu se opune.

Or, având în vedere poziția exprimată de pârâta A.N.R.M. și de intervenientele X și Y care se opun primirii cererii formulate cu depășirea termenului prevăzut de art. 132 din Codul de procedură civilă, s-a  reținut că cererea completatoare este tardiv formulată, motiv pentru care instanța a admis excepția tardivității invocată de pârâta A.N.R.M. și de interveniente, cu consecința învestirii  în limitele stabilite prin acțiunea introductivă.

Sentința instanței de fond

Prin Sentința nr. 4187 din 23 decembrie 2013, Curtea de Apel București, Secția  a  VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal,  a respins acțiunea, în ceea ce o privește pe reclamanta E., astfel cum a fost precizată, ca fiind formulată de o persoană fără capacitate procesuală de folosință.

A respins  ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantele A., G. B., C. și D., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Agenția Națională de Resurse Minerale și intervenientele X și Y. prin reprezentant în România – Y SRL, astfel cum a fost precizată.

Totodată, a admis cererea de intervenție în interes propriu a intervenientelor X

și Y.

Pentru a se pronunța astfel, a reținut că  motivele de nelegalitate invocate prin acțiunea formulată, prin raportare la dispozițiile legale incidente, toate criticile reclamantelor vizând pretinsa nelegalitate a actelor administrative atacate sunt neîntemeiate, celelalte critici reprezentând argumente de oportunitate care ar putea să fundamenteze o eventuală măsură legislativă care intră în sfera de competență a autorității legislative și executive, iar nu în aceea a puterii judecătorești, limitată la aplicarea cadrului legislativ în vigoare.

Instanța a constatat că, prin raportare la prevederile legale în vigoare nu se pot reține cauze de nelegalitate a actelor administrative atacate, sens în acre a respins acțiunea în anulare, astfel cum a fost precizată.

Din considerentele sentinței, reiese că instanța a reținut că prin H.G. nr. 2283/09.12.2004, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 7 din 4 ianuarie 2005 a fost aprobat Acordul petrolier de concesiune pentru explorare/dezvoltare/exploatare în perimetrul E V - 2 Bârlad, încheiat între Agenția Națională pentru Resurse Minerale și corporația R.P. plc.

Prin H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 și H.G. nr. 190/2012 au fost aprobate acordurile petroliere de concesiune pentru explorare / dezvoltare / exploatare în perimetrele EX 18 - Vama Veche, EX 19 - Adamclisi și, respectiv, EX 17 - Costinești, încheiate între Agenția Națională pentru Resurse Minerale și C.H. B.V.

Instanța a constatat că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ și normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerința ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să se facă publice aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele și tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia.

Pe de altă parte, instanța a reținut că  dispozițiile art. 12 alin (1) lit. b) din Legea nr. 554/2001 privind accesul la informațiile de interes public, exceptează de la accesul liber al cetățenilor, informațiile privind deliberările autorităților, precum și cele care privesc interesele economice și politice ale României, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate, potrivit legii.

Arată instanța că la  data adoptării hotărârilor de guvern a căror anulare se solicită în cauză, acordurile petroliere constituiau informații clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conținutul acestora era exceptat de la obligația de comunicare publică.

Mai mult arată instanța de fond că  legislația în vigoare nu prevede obligația de a comunica public aspectele invocate iar în cuprinsul unor acte normative speciale, este stipulată  obligația legală de confidențialitate cu privire la elementele indicate de reclamante, această obligație rezultând din  art. 4 alin. (4) din Legea petrolului nr. 238/2004, art. 24 lit. e) și art. 47 din Normele Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului, art. 5 lit. a) din OUG 195/2005 privind protecția mediului și art. 12 alin. (1) lit. a) și lit. d) din H.G. nr. 878/2005 privind accesul publicului la informația privind mediul. Așadar, în condițiile în care pârâții și intervenientele sunt ținuți de respectarea obligației legale de confidențialitate, această primă critică de nelegalitate nu poate fi primită.

În ceea ce privește metodele, lucrările și operațiunile de dezvoltare și exploatare, instanța a reținut că stabilirea acestora urmează să se facă după încheierea fazei de explorare, întrucât numai în această etapă ulterioară este posibilă alegerea metodelor adecvate, în funcție de o serie de criterii care nu pot fi avute în vedere la încheierea acordurilor petroliere - prezența hidrocarburilor în perimetrele concesionate, natura hidrocarburilor existente, amplasamentul efectiv al acestora, adâncimea, structura formațiunilor.

În ceea ce privește evaluarea impactului asupra mediului a lucrărilor de explorare, se impune precizarea că îndeplinirea obligației de evaluare reprezintă o condiție pentru obținerea de către concesionar a acordului de mediu pentru faza de explorare, în această etapă, autoritățile publice pentru protecția mediului aducând la cunoștința publicului informațiile relevante în acest sens.

Prin urmare, informarea și consultarea publicului va avea loc în procesul obținerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului, urmând a se realiza  ținându-se cont și de opțiunile colectivităților locale conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004.

Instanța a mai constatat că constată că, la momentul adoptării hotărârilor de guvern atacate, pârâții Guvernul României și A.N.R.M. nu aveau obligațiile de informare la care se referă reclamantele, aceste obligații vizând o etapă ulterioară  operațiunilor de explorare.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor legale privind protecția mediului, instanța a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 88 din Normele metodologice de aplicare a Legii petrolului nr. 238/2004, titularii acordurilor petroliere, au obligația de a începe lucrările de dezvoltare și exploatare numai pentru rezervele confirmate, folosind numai tehnologiile avizate de A.N.R.M .

Referitor la susținerea  reclamantelor privind interzicerea exploatării gazelor de șist prin fracturare hidraulică în două state europene, aceasta nu poate fi avută în vedere, întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislația statului român care permite astfel de metode de exploatare, argumentele putând fi valorificate de reclamante în cadrul unui eventual demers al acestora de modificare a legislației române în domeniu.

Referitor la prevederile art. 6 alin (1) din Legea nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, instanța a constatat că  acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu și actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naștere la  drepturi și obligații în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate și nu stabilesc reglementări generale și abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari.

În ceea ce privește susținerea reclamantelor, în sensul că utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de șist ar conduce la încălcarea dreptului omului la viață și la un mediu sănătos, se reține, în primul rând că, așa cum s-a mai arătat, nici în cuprinsul hotărârilor de guvern atacate, nici în cuprinsul acordurilor petroliere nu se face referire la metoda invocată de reclamanți sau la o altă metodă de exploatare care va fi utilizată.

În condițiile în care utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de șist este o metodă controversată în mediul științific, specialiștii având opinii divergente și prezentând atât argumente pro, cât și argumente contra utilizării acestei metode, așa cum rezultă din analiza documentelor depuse la dosarul cauzei, criticile reclamantelor privitoare la riscurile acestei metode nu pot constitui motive de nelegalitate a actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul acestora nu se prevede utilizarea acestei tehnologii.

Mai reține instanța că eventualele riscuri asociate tehnologiilor de extracție pot fi prevenite prin aplicarea măsurilor corespunzătoare de protecție a mediului prevăzute de legislația în vigoare, precum și faptul că, pentru orice activitate desfășurată în temeiul unui acord petrolier, titularul acordului, are obligația de a obține acordul A.N.R.M., existând un control al acestei autorități asupra activităților de explorare, dezvoltare și exploatare care vor fi derulate în perspectivă.

Prin urmare, legislația de mediu cuprinde suficiente reglementări de natură să asigure reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi, indiferent de metoda de exploatare folosită.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a obligației de a exploata resursele naturale în concordanță cu interesul național, instanța a reținut că aspectele invocate nu pot fi analizate de instanța de contencios administrativ, intrând însă în sfera de atribuții a puterii legislative și a puterii executive care dispun de datele  necesare pentru a adopta decizii în concordanță cu interesul național.

Pe de altă parte, a apreciat că sunt întemeiate susținerile pârâților și intervenientelor, în sensul că este în interesul României de a cunoaște cât mai precis potențialul petrolier al țării, cunoaștere la care nu se poate ajunge decât prin executarea unor lucrări de explorare, lucrări care reprezintă investiții financiare semnificative și se realizează cu contribuții financiare exclusive ale titularilor de acorduri petroliere, însă lucrările se execută în bună parte de către firme românești de profil, cu efect pozitiv asupra utilizării forței de muncă, a veniturilor populației și a statului român.

Referitor la inexistența sancțiunilor pecuniare aplicabile pentru nerespectarea obligațiilor contractuale asumate titularii acordurilor petroliere, instanța fondului a arătat că aplicarea sancțiunilor prevăzute de lege, inclusiv a principiului "poluatorul plătește", consacrat de O.U.G. nr.195/2005, este obligatorie și nu este condiționată de stipularea expresă în cuprinsul acordurilor petroliere încheiate.

În fine, arată instanța referitor la pretinsa utilizare excesivă a resurselor naturale,  în primul rând că această critică nu privește legalitatea actelor atacate ci modalitatea în care se vor desfășura în viitor lucrările de explorare/exploatare iar în al doilea rând că titularul acordurilor petroliere este obligat să respecte prevederile incidente din domeniul legislației apelor, fiind direct răspunzător pentru nerespectarea legii sub acest aspect.

Calea de atac  exercitată:

Împotriva sentinței civile nr.4187 din 23 decembrie 2013 a Curții de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal și a încheierii din 20 noiembrie 2013 au declarat recurs reclamantele A., G. B., D. și C., solicitând modificarea hotărârii în sensul admiterii acțiunii și anularea hotărârilor de Guvern nr.188 , 189 și 190 din 20 martie 2012, publicate în Monitorul Oficial din28 martie 2012 și H.G. nr.2283 din 9 decembrie 2009 publicată în M.Of.nr.7 din 4 ianuarie 2009.

Intervenientele X, Y  au declarat recurs împotriva încheierilor din 27 martie 2013 și 22 mai 2013 solicitând modificarea acestora în sensul admiterii excepțiilor insuficientei timbrării a acțiunii a lipsei de interes a reclamantelor în formularea cererii de anulare a actelor administrative atacate  a lipsei calității procesuale active a reclamantelor, inadmisibilității și tardivității cererii în anulare.

Reclamantele prin cererea de recurs  formulată, reiterează motivele de nelegalitate invocate în fața instanței de fond susținând încălcarea principiilor privind informarea publicului și participarea acestuia în luarea deciziilor în materia dreptului mediului.

Invocă în acest sens jurisprudență CEDO, (CEDH 18 iunie 2002, Oneryildiz e. Turcia, apud  C.Bîrsan, op, cit, pp 180-181),  prin care Curtea  a statuat în sensul că nu este suficientă adoptarea unor măsuri preventive ci este necesară informarea publicului cu privire la existența unor pericole care pot pune în pericol viața persoanelor.

Potrivit acestei jurisprudențe în concepția instanței europene îndeplinirea acestei obligații în situația incriminată impune luarea a două categorii de măsuri: - adoptarea unor reglementări preventive și urmărirea aplicării lor pe de o parte iar pe de altă parte respectarea publicului interesat de informare cu privire la consecințele unor eventuale evenimente de natură a le pune viața în pericol. Sub cel de-al doilea aspect instanța de contencios european a înlăturat, în primul rând argumentul Guvernului potrivit cu care autoritățile locale au organizat numeroase seminarii, reuniuni și conferințe consacrate riscurilor pe care le presupunea existența și administrarea necorespunzătoare a gropii de gunoi în cauză, ceea ce ar constitui îndeplinirea obligației de informare a publicului interesat asupra consecințelor  riscurilor existente în situația dată. Aceasta  deoarece pe lângă faptul că asemenea susținere nu a fost probată, nu se poate considera că informațiile privitoare la riscul exploziei metanului erau direct accesibile reclamantului; ar fi inadecvat să se admită că un cetățean de rând și-ar putea reprezenta riscurile specifice legate de procesul de metageneză, cu posibile alunecări de teren.

Susține în continuare că legislația românească nu conține reglementări cu privire la explorarea /exploatarea gazelor de șist acestea nefiind nici măcar definite la nivel legislativ.

Se arată că acest argument a fost susținut și acțiunea introductivă dar instanța de fond nu s-a pronunțat pe acest aspect.

În susținerea nelegalității hotărârilor de Guvern nr.188/2012, 189/2012, 190/2012, 2283/2009 mai invocă încălcarea art.8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului – dreptul la respectarea vieții private, această protecție fiind extinsă și la dreptul și la mediul înconjurător sănătos.

În acest sens face trimitere la jurisprudența CEDO în cauza Lopez-Ostra c/Espagnes (CDEH 9 decembrie 1994) cauză în care Curtea a decis că prin plasarea unei stații de epurare a apelor reziduale, cu efecte nefaste asupra vieții private și de familie a reclamantei, în apropierea domiciliului acesteia Statul în cauză nu a asigurat justul echilibru între interesele generale, concretizate în speță, de necesitatea de a construi o asemenea instalație, și cele   personale, în speță, dreptul reclamantei de a beneficia de un mediu înconjurător sănătos, drept apărat prin art.8 din Convenție, și cauza Guerra și alții c. Italiei (CEDH 19 februarie 1998) în care s-a statuat că există, consecințe directe ale producerii de noxe prin activitatea unei uzine chimice asupra vieții private și familiale a reclamanților, iar Statul Italian nu a luat măsurile pozitive de a le comunica informații esențiale care le-ar fi permis să evalueze riscurile rezultate din activitatea acelei uzine și să decidă astfel dacă pot continua să locuiască în vecinătatea ei.

Aceste hotărâri sunt obligatorii pentru instanțele române indiferent de statul împotriva căruia s-a pronunțat curtea și face trimitere în acest sens la prevederile art.20 alin.2 art.11 alin.2 și art.148 alin.2 din Constituția României.

În continuare se arată că în mod eronat instanța de fond a respins argumentul potrivit căruia actele administrative atacate încalcă normele de tehnică legislativă și legile speciale în domeniul. În sprijinul acestor susțineri invocă prevederile art.20 din Legea nr.24/2000 dispoziții potrivit cărora:

„ (1) Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcție de importanța și complexitatea acestora, de o activitate de documentare și analiză științifică, pentru cunoașterea temeinică a realităților economico-sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislației din acel domeniu, precum și a reglementărilor similare din legislația străină, în special a țărilor Uniunii Europene.

(2) Inițiatorii proiectelor de acte normative pot solicita, pentru documentarea lor legislativă, informații suplimentare de la Consiliul Legislativ și alte autorități sau instituții cu atribuții de informare în materia respectivă.

(3) Rezultatele studiilor de cercetare și referirile la sursele de informații suplimentare relevante pentru dezbaterea proiectelor de acte normative trebuie să fie incluse în instrumentul de prezentare și motivare a proiectului de act normativ”.

Prin urmare documentația care a stat la baza aprobării celor 4 hotărâri de Guvern trebuia să cuprindă și studii de cercetare ori astfel de studii nu au fost publicate și nici nu au fost depuse la dosarul cauzei.

Mai mult, în conformitate cu dispozițiile Legii petrolului nr.238/2004 și ale Normelor metodologice din 24 noiembrie 2004 pentru aplicarea Legii petrolului, există anumite documente precum cele prevăzute de anexa I a cererii de probe formulate, care în situația că nu au fost întocmite sau au fost întocmite necorespunzător conduc la nulitatea actelor administrative.

Din moment ce nu s-a făcut dovada îndeplinirii acestor proceduri se poate constata nulitatea acestor acte administrative.

Sunt aduse critici și în privința  încadrării hotărârilor de guvern în categoria acte administrative individuale și  califică aceste acte ca fiind acte administrative cu caracter normativ și face trimitere în acest sens la prevederile art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004, susținând că dispozițiile din actele contestate se răsfrâng asupra sutelor de mii poate milioanelor de cetățeni care locuiesc în zonele afectate Moldova și Dobrogea, cărora li se va încălca dreptul la un mediu sănătos.

În această situație susțin că sunt aplicabile prevederile Legii nr.52/2003 privind transparența decizională în administrația publică care instituie în art.6 obligația autorității administrației publice de a publica un anunț privind aprobarea proiectelor de acte normative cu cel puțin 30 de zile înainte de a supune spre analiză avizare și adoptare care să cuprindă textul integral al proiectului actului normativ respectiv precum și termenul limită locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate în cadrul dezbaterilor publice a cărei durată este de cel puțin 10 zile.

Invocă în acest sens și incidența prevederilor art.5 din OUG nr.195/2005, dispoziții potrivit cărora Statul garantează accesul la informația privind mediul, consultarea în procesul de luarea deciziilor privind dezvoltarea politicii și legislației de mediu emiterea actelor de reglementare în domeniu.

În continuare este făcută o prezentare succintă a metodei folosite în exploatarea gazelor de șist, respectiv fracturarea hidraulică și sunt evidențiate riscurile reale și potențiale asupra sănătății și a mediului pentru a demonstra încălcarea dispozițiilor constituționale și legale privind dreptul la viață și dreptul omului la un mediu sănătos.

Reclamanta C., prin cererea de recurs formulată solicită casarea hotărârii și a încheierii din 20 noiembrie 2013, reținerea cauzei spre rejudecare și modificarea încheierii în sensul respingerii excepției tardivității cererii completatoare a cererii de chemare în judecată formulată la data de 20 noiembrie 2013 și încuviințarea cererii de probațiune formulată la data de 25 februarie 2013.

Pe fond solicită modificarea hotărârii în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată și completată și anularea hotărârilor de Guvern nr.2283/2004, 188/2012, 189/2012, 190/2012.

Susține prin cererea de recurs, nelegalitatea și netemeinicia soluției de admitere a  excepției tardivității cererii completatoare câtă vreme în această completare au fost invocate motive de ordine publică și anume necompetența emitentului actului precum și lipsa unui temei legal în emiterea actelor contestate întrucât legea petrolului indicată ca și temei nu se referă la explorarea și exploatarea gazelor neconvenționale (gaze de șist).

Invocarea acestor  motive a fost determinată  de conținutul  înscrisurilor  care au stat la baza emiterii actelor în cauză și care au fost depuse la dosar la termenul precedent și prin urmare nu puteau fi prevăzute de la momentul formulării cererii introductive.

În continuare este criticată încheierea pentru soluția de respingere a cererii de probe pe care le consideră pertinente și concludente soluționării cererii câtă vreme prin cererea de chemare în judecată sunt criticate actele administrative și pentru faptul că nu au fost urmate etapele premergătoare obligatorii emiterii hotărârilor de Guvern.

Este criticată hotărârea primei instanțe și pentru că nu s-a răspuns criticilor de nelegalitate formulate critici ce vizau nerespectarea procedurilor prealabile obligatorii în adoptarea hotărârilor și anume obligativitatea întocmirii planului de refacere a mediului, estimarea impactului asupra mediului informarea societății civile  cu privire la eventualul impact asupra mediului dar și incidența prevederilor Legii nr.24/2000 în adoptarea hotărârilor de Guvern contestate.

Intervenientele X, Y prin cererea de recurs formulată critică încheierile de ședință din data de 27 martie 2012 și din data de 22 mai 2013 pentru soluțiile pronunțate asupra excepțiilor insuficientei timbrării a cererilor de chemare în judecată a lipsei interesului reclamantelor în formularea cererilor de anulare a actelor administrative, a lipsei calității procesuale active a reclamanților a inadmisibilității și tardivității cererii în anulare.

Se susține, în esență, ca instanța de fond în soluționarea excepțiilor privind timbrajul, inadmisibilitatea și tardivitatea cererii de anulare a dat o dezlegare eronată problemei naturii juridice a actelor contestate fapt ce a determinat o aplicare greșită a legii care a condus la soluționarea nelegală a acestor excepții.

Prin ambele încheierii recurate deși stabilește în mod corect natura hotărârilor de Guvern ca fiind acte administrative individuale iar nu normative, în continuare instanța susține în mod eronat că acordurile petroliere aprobate prin hotărârile de guvern atacate nu ar fi acte distincte și ar face corp comun cu hotărârile de guvern care le aprobă și prin aceasta, solicitarea de anulare a hotărârilor de Guvern ar presupune în mod implicit și anularea acordurilor petroliere.

În realitate hotărârile de Guvern și acordurile petroliere sunt acte administrative distincte, au o natură juridică diferită, act administrativ unilateral în cazul hotărârii de Guvern, act administrativ bilateral în cazul acordului petrolier, produc efecte specifice diferite în sensul că hotărârea de guvern produce doar efectul intrării în vigoare a acordului petrolier în vreme ce acordul petrolier produce efecte specifice contractelor sinalagmatice dar și cauzele de ineficacitate sunt diferite și pot genera consecințe diferite și independente.

Referirea din cuprinsul hotărârilor de guvern că acordurile petroliere cuprinse în anexă fac parte integrantă din respectivele hotărâri nu pot avea semnificația unei absorbiri a naturii juridice a acordurilor petroliere de natura juridică a hotărârilor de guvern și mai degrabă este o formulare legală cu scopul de a identifica un anumit conținut printr-o normă de trimitere.

Instanța de fond, când respinge excepția insuficientei timbrării a acțiunii invocă prevederile art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004 și a prevederilor art.2 alin.1 din Legea nr.146/1997 ca o consecință a calificării acordurilor petroliere atacate ca fiind numai anexe, părți integrante ale hotărârilor de guvern care le aprobă însă așa cum s-a arătat mai sus acordurile petroliere au natura juridică a unui act administrativ bilateral.

Fiind vorba de contracte administrative acest capăt de cerere se impune a fi timbrat separat și la valoare.

Excepția inadmisibilității cererii în anulare precum și cea a tardivității în ceea ce privește H.G. nr.2283/2004 au fost soluționate cu încălcarea legii luându-se în considerare în mod eronat motivul susținut de reclamantă în sensul necomunicării actului administrativ.

La pronunțarea acestor soluții Curtea nu analizează termenele procedurale aplicabile pentru efectuarea procedurii prealabile în funcție de natura actului administrativ pus în discuție nici nu are în vedere prevederile interactive ale Legii nr.182/2002 art.28 privind protecția informațiilor clasificate

Potrivit art.7 din Legea nr.554/2004 termenul pentru formularea plângerii prealabile curge de la data la care terțul a luat cunoștință pe orice cale de actul pretins vătămător destinat unui alt subiect de drept. Or, din moment ce hotărârile de Guvern contestate au fost publicate în M.Of., funcționând prezumția de cunoaștere erga omnes a acestora deci și față de reclamante, acestea din urmă trebuiau să formuleze plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data publicării actelor contestate în M.Of.

În cauză plângerea prealabilă a fost formulată cu depășirea termenului de 30 de zile de la luarea la cunoștință a Hotărârii de Guvern atacate ca urmare a publicării în M.Of după cum urmează: H.G..2283/2004, a fost publicată în M.Of. la data de 4 ianuarie 2005 și a fost formulată plângerea prealabilă la data de 30 mai 2012, iar H.G. nr.188/2012, 189/2012, 190/2012 au fost publicate în M.Of. în data de 28 martie 2012 fiind contestate prin plângere prealabilă din data de 30 mai 2012.

Totodată reclamantele nu au făcut dovada existenței unor motive temeinice care să le fi împiedicat să formuleze plângere prealabilă în termen de 30 de zile de la data la care acestea au luat cunoștință de hotărârile de guvern atacate.

Se mai susține că reclamantele nu erau îndreptățite să cunoască conținutul acordurilor petroliere și prin urmare acestea nu pot invoca necomunicarea sau nepublicarea acordurilor petroliere pentru a le exonera de îndeplinirea procedurii prealabile în privința hotărârilor de guvern contestate.

Susține în continuare nelegala soluționare a excepțiilor lipsei de interes și a lipsei calității procesuale active  a reclamanților în formularea acțiunii și se arată că deși legea recunoaște, în anumite condiții, asociațiilor fără scop patrimonial calitate procesuală activă în litigiile având ca obiect protecția mediului, intenția legiuitorului nu a fost, în nici un caz, să acorde acestor entități, statutul de reclamanți privilegiați în persoana cărora condițiile de admisibilitate a unei acțiuni în justiție nu ar mai trebui întrunite. Altfel spus, simpla calitate de asociație, chiar și atunci când o astfel de asociație ar