ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2090/2017

Obiectul actiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâta A.N.R.M. - Agenția Națională a Resurselor Minerale a solicitat obligarea pârâtei să reducă perimetrele de exploatare cuprinse în licența de concesiune a activității de exploatare minieră nr. x/2000 aprobată prin H.G. nr. 951/20.08.2008 (de la 1,195 km2 la 0,182 km2), licența de concesiune a activității de exploatare minieră nr. x/2000 aprobată prin H.G. nr. 950/20.08.2008 (de la 8,048 km2 la 1,7629 km2) și licența de concesiune a activității de exploatare minieră nr. x/2000 (de la 1,215 km2 la 0,567km2), respectiv să diminueze taxa de exploatare anuală datorată de reclamantă prin raportare la perimetrele de exploatare reduse.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 6/CA din 19 ianuarie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Constanța - secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâta A.N.R.M - Agenția Națională a Resurselor Minerale, ca neîntemeiată.

Recursul Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. S-a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței atacate, iar, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, pentru motivele prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, s-a susținut de către recurentă că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în ceea ce privește posibilitatea diminuării perimetrelor de exploatare cuprinse în licențele de concesiune, precum și diminuarea taxelor de exploatare anuală datorate de reclamantă prin raportare la perimetrele de exploatare reduse. Astfel, s-a susținut că, în mod greșit, instanța de fond a reținut că nu există temei legal pentru a se putea proceda la reducerea perimetrului de exploatare pentru care s-au acordat licențe fiind încălcate dispozițiile art. 3 din Legea nr. 85/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 61/1998 (în vigoare la momentul emiterii licențelor) și cele ale art. 16 alin. (5) din Legea minelor nr. 85/2003, în opinia recurentei, interpretarea acestor texte legale de către prima instanță fiind prea restrictivă, în condițiile în care aceasta avea obligația să procedeze conform dispozițiilor art. 5 din C. proc. civ. dacă aprecia că lege nu prevede expres norme aplicabile cazului dedus judecății. S-a mai susținut că, potrivit dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 85/2003, coroborate cu prevederile art. 46 din Legea nr. 61/1998 și art. 16 alin. (5) din legea nr. 85/2003, există posibilitatea autorității competente de a dispune cu privire la activitatea minieră, pe baza cererilor formulate de către titularii drepturilor rezultate din licențe, aceștia din urmă beneficiind de un drept expres în ceea ce privește delimitarea perimetrelor, această operațiune incluzând și modificarea perimetrelor. Cu privire la acest aspect, s-a apreciat că perimetrul exploatat și taxele și redevențele trebuie să fie proporționale, interpretarea restrictivă a legii făcută de judecătorul fondului face ca, în lipsa unui perimetru efectiv exploatabil, redevențele și taxele datorate să fie o veritabilă sarcină fiscală disproporționată, discriminatorie și injustă, aspect interzis de art. 16 alin. (1), art. 56 alin. (2) și art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție, precum și de dispozițiile CEDO. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a apreciat de către recurenta - reclamantă că motivele de fapt și de drept reținute de către instanța de fond în considerentele hotărârii nu răspund în mod complet cererilor formulate de către reclamată, fiind, totodată și contradictorii, în condițiile în care prima instanță s-a mărginit la a prelua din apărările părților, fără a urmări dacă există o conexiune logică cu privire la diminuarea perimetrelor de exploatare în discuție. Totodată, s-a susținut că motivele reținute de instanță nu răspund în niciun fel petitului al doilea al cererii de chemare în judecată, în sensul că nu sunt menționate considerentele pentru care cererea de diminuare a taxei de exploatare anuală datorată de către reclamantă a fost respinsă. S-a mai apreciat de către recurentă că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv a prevederilor art. 5 și art. 259 din C. proc. civ. Astfel, s-a susținut că încălcarea formelor de procedură, inclusiv a principiului non reformatio in pejus se poate examina de către instanța de recurs ca fiind o veritabilă neregularitate procedurală, în condițiile în care prima instanță, nesocotind prevederile art. 5 din C. proc. civ., a interpretat și aplicat greșit normele de drept material incidente în speță. S-a considerat de către recurenta - reclamantă că instanța de fond a încălcat prevederile art. 259 din C. proc. civ., motivat de faptul că aceasta a încuviințat proba cu expertiză tehnică în specialitatea topografie, revenind asupra acestei probe, întrucât nu au fost identificați experți calificați care să dețină certificate ORNIS, deoarece informațiile ce urmau să fie puse la dispoziții de către părți au fost clasificate drept secrete de serviciu, în opinia recurentei, revenirea asupra probei putând să fie făcută decât după administrarea altor probe care să facă inutilă administrarea probei cu expertiză, ceea ce nu este cazul în prezenta cauză. În drept, recursul s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta - reclamantă a reiterat susținerile din cererea de recurs.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă la dosar de către intimata - pârâtă A.N.R.M. - Agenția Națională a Resurselor Minerale s-a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală, apreciindu-se că acțiunea este, în principal, inadmisibilă și, în subsidiar nelegală și neîntemeiată. S-a susținut, în esență, că recurenta-reclamantă nu a suferit nicio vătămare a vreunui drept prin nereducerea perimetrului de exploatare, aceasta neavând niciun temei legal prevăzut de Legea minelor nr. 85/2003, lege specială în domeniul concesiunilor miniere, din perspectiva încadrării în drept a acțiunii, în opinia pârâtei acesta fiind inadmisibilă. Cu privire la nelegalitatea acțiunii, s-a considerat că, în mod corect, instanța de fond a reținut că argumentul a fortiori folosit de către reclamantă în fundamentarea acțiunii nu este aplicabil speței, în sensul reglementării implicite a posibilității de reducere și a perimetrului de exploatare, întrucât în cauză este vorba despre două proceduri diferite, cu privire la acest aspect făcându-se trimitere la art. 46 din Legea minelor nr. 61/1998 cu privire la termenul de 90 de zile de intrarea în vigoare a legii în care se poate efectua acțiunea de delimitare a perimetrelor de către societățile comerciale care au în administrare obiectivele miniere.

Procedura în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 octombrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 27 februarie 2017 s-a admis în principiu recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinței nr. 6/CA din 19 ianuarie 2015 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Considerentele și soluția Înaltei Curți Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea pârâtei intimate la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării și la dispozițiile art. 488 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate. 6.1 Argumente relevante În fapt, reclamanta S.C. A. S.A. desfășoară activități miniere de extracție/prelucrare/valorificare a mineralelor utile din Dobrogea, calitate în care a obținut: licența de exploatare nr. 1441/2000 (pentru perimetrul "Valea Canaraua Fetei") aprobată prin H.G. nr. 950/20.08.2008, licența de exploatare nr. 1403/2000 (pentru perimetrul "Ovidiu") aprobată prin H.G. nr. 951/20.08.2008 și licența de exploatare nr. 1404/2000 (pentru perimetrul "Cerna"). Prin adresele nr. x, 2499, 2500, 2501 din 19.08.2009, nr. 5188/21.11.2008, 5210/25.11.2008, 2528/04.12.2008, 1715/02.06.2009 și nr. 3444/25.03.2013 reclamanta a solicitat Agenției Naționale pentru Resurse Minerale reducerea perimetrelor miniere sus-menționate. Prin adresa nr. x/2009 pârâta a solicitat reclamantei depunerea documentațiilor geologice cu calculul resurselor/rezervelor din perimetrul la care se renunță și din perimetrul nou-instituit și documentația de fundamentare și delimitare a perimetrului de exploatare redus (cu rezerve care fac obiectul exploatării) iar prin adresa nr. x/2009 A.N.R.M. a comunicat faptul că fișa perimetrului de exploatare este greșită, planul de situație este greșit iar documentația cu calculul resurselor/rezervelor nu cuprinde și un capitol privind resursele/rezervele la care reclamanta renunță prin reducere și care rămân în evidența pârâtei. Cererea reclamantei privind reducerea perimetrelor de exploatare nu a fost soluționată de pârâtă. Licența de exploatare nr. 1441/2000 a fost aprobată prin H.G. nr. 950/20.08.2008, licența de exploatare nr. x/2000 prin H.G. nr. 951/20.08.2008 iar licența de exploatare nr. x/2000 nu a fost aprobată până în prezent. În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Astfel, nu se poate constata incidența acestui motiv de nelegalitate, în condițiile în care respingerea capătului de cerere privind diminuarea taxei de exploatare este consecința respingerii primului petit. Înalta Curte reține că recurenta și-a construit acțiunea pe dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, considerând că Agenția Națională pentru Resursele Minerale avea obligația legală de a soluționa cererea de reducere a perimetrelor de exploatare. Licența de exploatare, potrivit art. 20 din Legea nr. 58/2003 Legea Minelor, se emite pentru o perioadă de maxim 20 de ani, print-o procedură de negociere, insă în speță, clauzele și condițiile au fost stabilite în anul 2000 la momentul încheierii licențelor de concesiune însușite de către reclamantă, pe baza perimetrului stabilit chiar de către reclamantă, potrivit art. 46 din Legea minelor nr. 61/1998. În lipsa unei prevederi exprese în Legea nr. 85/2003, stabilirii unei proceduri legale privind modificarea condițiilor licenței, instanța de contencios administrativ apreciază că nu poate dispune obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ în sensul solicitat de către reclamantă, aceasta constituind în opinia Curții, o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, instanța neputându-se substitui autorității competente. Pe calea acțiunii în contencios administrativ se poate constata ceea ce doctrina a numit "tăcerea administrației", iar nu să se suplinească voința autorității publice cu privire la modificarea clauzelor licenței, considerent pentru care nu sunt aplicabile în cauză dispozițiile art. 5 din C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât atât Legea nr. 61/1998 cât și Legea nr. 85/2003 prevăd expres proceduri de urmat doar pentru emiterea licențelor, încetarea sau retragerea concesiunii miniere, precum și renunțarea de către titular. Este adevărat că art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public". În art. 2 alin. (2) din același act normativ s-a prevăzut că se asimilează actelor administrative unilaterale și fapta de a nu răspunde solicitantului în termen legal iar în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ: "Nesoluționarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen". Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanțelor de a verifica dacă refuzul de a soluționa o cerere - exprimat explicit de către o autoritate este sau nu justificat, caz în care, dacă îl apreciază ca nejustificat, fiind dat cu exces de putere, poate analiza cererea persoanei respective, dar în cazul nesoluționării unei cereri în termenul prevăzut de lege, acțiunea în contencios administrativ nu poate viza decât obligarea autorității publice să răspundă cererii formulate. Această soluție se impune și în considerarea prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede că "Instanța, soluționând cererea la care se referă la art. 8 alin. (1), poate după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă". Fiind în discuție un act administrativ asimilat sub forma nesoluționării unei cereri în termenul prevăzut de lege, poate fi obligată autoritatea publică să răspundă cererii formulate de reclamantă, urmând ca în cazul în care răspunsul va fi apreciat ca nejustificat să poată fi contestat în fața instanței de contencios administrativ și fiscal. În plus, se reține că natura juridică de contract administrativ a unui contract de concesiune impune regula potrivit căreia principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public, astfel că, în lipsa unui răspuns din partea autorității, instanța de contencios nu poate verifica existența unei vătămări sau a unei încălcări a principiul echilibrului financiar prin modificarea în fapt a condițiilor existente la încheierea concesiunii. Constată Înalta Curte corecte și aprecierile primei instanțe, în sensul că dispozițiile art. 16 alin. (5) Legea nr. 85/2003, invocate de reclamantă, prevăd posibilitatea reducerii perimetrului doar în cazul licențelor de explorare, astfel că, fiind vorba despre ipoteze diferite nu se poate extinde prevederea legală asupra obiectului prezentei cereri. În egală măsura, nici prevederile art. 46 din Legea nr. 61/1998 nu pot constitui temei al acțiunii, în condițiile în care acestea reglementează un termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a legii pentru delimitarea perimetrelor. Totuși, ceea ce a omis a observa instanța fondului este că prin amânarea luării unei decizii, sau prin nesoluționarea cererii, părții i se produce o violare a drepturilor conferite de art. 6 din Convenția EDO, referitor la accesul la un tribunal, motiv pentru care va fi obligată autoritatea să soluționeze cererea reclamantei. În ceea ce privește motivul de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., într-un prim aspect instanța reține inaplicabilitatea art. 5 din C. proc. civ., pentru motivele mai sus arătate. Referitor la încălcarea regulilor de procedură sancționate cu nulitatea, cu trimitere la împrejurarea că instanța de fond, fără a respecta condițiile impuse de art. 259 din C. proc. civ., a revenit asupra probei cu expertiza tehnică - specialitatea topografie, constată Înalta Curte că acesta trebuie analizat în contextul soluției adoptate pe fondul cauzei. Astfel, se observă că obiectivele expertizei, respectiv, determinarea perimetrelor, nu au nicio înrâurire asupra prezentei acțiuni, utilitatea acesteia apărând doar în ipoteza în care demersul recurentei ar fi respins de către autoritate. 6.2 Temeiul legal al soluției adoptate În temeiul prevederilor art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite cererea de chemare în judecată în sensul obligării intimatei să soluționeze cererea reclamantei înregistrată sub nr. x .