ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 480/2021

Ședința publică din data de 29 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat anularea parțială a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 438/2016 prin care au fost aprobate Instrucțiunile privind regulile de acces la dosarul Consiliului Concurenței, respectiv în ceea ce privește dispozițiile prevăzute la punctele 26 și 27 din Instrucțiuni, anularea integrală a refuzului Consiliului Concurenței de acordare acces la dosarul investigației declanșate de către Consiliul Concurenței prin Ordinul nr. 482/17.10.2014, privind posibila încălcare a art. 5 din Legea concurenței nr. 21/1996, precum și a art. 101 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, pe piața comercializării de produse alimentare din România formalizat prin Adresa nr. x/09.03.2017 și obligarea Consiliului Concurenței să acorde acces la dosarul Investigației declanșate de către Consiliul Concurenței prin Ordinul nr. 482/17.10.2014.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1494 din 28 martie 2018, a respins acțiunea promovată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că omisiunea primei instanțe aduce atingere garanțiilor procesuale consacrate la art. 425 alin. (1) pct. b) din C. proc. civ. și atrage casarea sentinței atacate.

Recurenta susține că prevederile contestate din Instrucțiuni contravin art. 45 din Legea nr. 21/1996, sursa de legislație primară pusă în aplicare prin respectivele prevederi. În aceste condiții, prevederile contestate din Instrucțiuni încalcă principiul legalității și principiul ierarhiei normelor juridice.

Criticile invocate, pe de o parte cu privire la art. 45 din Legea nr. 21/1996 și la principiul legalității și pe de altă parte, cu privire la încălcarea dreptului la apărare și a principiului egalității de arme sunt complet distincte, iar argumentele invocate în sprijinul uneia dintre acestea sunt lipsite de relevanță în soluționarea celeilalte.

Prin urmare, prima instanță nu ar fi putut, respingând criticile formulate sub primul aspect, să se pronunțe implicit și cu privire la cel de-al doilea motiv de nelegalitate. Concret, pentru a răspunde la prima întrebare - depășirea limitelor legii - prima instanță a efectuat o interpretare a dispozițiilor art. 45 din Legea 21/1996 și în același timp, o aplicare a principiului ierarhiei actelor normative, pentru a stabili dacă prevederile contestate din Instrucțiuni respectă limitele normei de referință din legislația primară (art. 45 alin. (2) din Legea 21/1996) sau adaugă la aceasta.

Motivul de nelegalitate privind nerespectarea garanțiilor procesuale a fost dezvoltat de către recurentă sub un dublu aspect: atât încălcarea dreptului la apărare cât și încălcarea egalității de tratament. Or, cel puțin sub aspectul criticilor privind egalitatea de arme, nu există nici măcar o mențiune marginală în considerentele sentinței atacate.

Recurenta mai invocă greșita interpretare și aplicare a legii, motiv de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv greșita interpretare și aplicare a art. 43,44 și 45 din Legea 21/1996, art. 77 - 78 din Legea 24/2000 și a art. 1 alin. (5) din Constituție

În esență, problema dedusă judecății primei instanțe a fost dacă art. 45 alin. (2) din Legea 21/1996 prevede dreptul de acces la dosar al părților investigate de Consiliul Concurenței din momentul în care este declanșată o investigație sau dacă reglementează acest drept doar după comunicarea raportului de investigație.

În opinia recurentei, răspunsul primei instanțe la această întrebare - și anume că dreptul ar fi acordat doar după comunicarea raportului de investigație - a fost dat cu interpretarea eronată a prevederilor art. 45 din Legea 21/1996 și cu încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție și a art. 77 -78 din Legea 24/2000.

Cu titlu preliminar, pentru a aprecia asupra corectitudinii modului de interpretare și aplicare a legii de către prima instanță sub aspectul analizat, se impune o cunoaștere și o înțelegere a cadrului de reglementare aplicabil.

Astfel, art. 45 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 statuează regula de principiu potrivit căreia întreprinderile investigate au drept de acces la dosarul de investigație. Aceste dispoziții nu cuprind niciun fel de limitări sau condiționări în ce privește exercitarea dreptului de acces la dosar.

În primul rând, interpretarea primei instanțe ignoră prevederile art. 45 alin. (7) din Legea 21/1996.

În acest sens se arată că în ceea ce privește informațiile confidențiale din dosarul de investigație, alin. (7) al art. 45 prevede în termeni expliciți și neechivoci faptul că strict cu privire la informațiile confidențiale dreptul de acces la dosarul de investigație se acordă după comunicarea raportului de investigație.

Mai mult decât atât, pentru a înlătura orice dubiu cu privire la momentul de la care se poate exercita dreptul de acces la dosarul de investigație, dar doar pentru informații confidențiale, alin. (7) al art. 45 prevede că acest moment trebuie determinat prin raportare la prevederile alin. (1) ale aceluiași articol:

"[...] după comunicarea raportului de investigație conform alin. (1),"

Prin urmare, nu doar că limitarea dreptului de acces la dosar este prevăzută expres în cuprinsul alin. (7), ci această limitare este instituită - în mod explicit - prin raportare la alin. (1) al aceluiași articol.

Astfel, interpretarea primei instanțe ignoră argumentul per a contrario ce rezultă din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 45 și anume că în lipsa unei prevederi exprese în textul acestuia (precum nici în Legea 21/1996 sau în alt act de legislație primară), concluzia care se impune este că pentru alte informații decât cele confidențiale o astfel de limitare nu există.

Astfel, sintetizând raționamentul său sub aspectul analizat, prima instanță a considerat că de vreme ce utilitatea accesului la dosar se manifestă la momentul formulării de observații scrise la raportul de investigație, art. 45 alin. (2) s-ar interpreta în sensul că prevede acest drept doar ulterior comunicării raportului. Astfel, consideră prima instanță, întreprinderile investigate nu au niciun motiv să consulte dosarul înainte de acest moment, întrucât este posibil ca investigația să se închidă fără formularea unei acuzații.

Se mai susține că soluția primei instanțe ignoră regula potrivit căreia excepțiile sunt de strictă interpretare. Astfel, o restrângere a dreptului de acces la dosar ar reprezenta o excepție de la regula prevăzută la alin. (2) al art. 45 din Legea nr. 21/1996, care ar trebui să fie reglementată în mod expres. Cu atât mai mult cu cât suntem în prezența restrângerii unui drept fundamental, consacrat în Constituție, dreptul de acces la dosar fiind o componentă a dreptului la apărare (art. 24 din Constituție), iar conform prevederilor art. 53 din Constituție restrângerile drepturilor fundamentale nu pot opera decât dacă sunt prevăzute de lege (în mod expres, cu respectarea garanțiilor din art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală).

În al doilea rând, împrejurarea că reglementările aplicabile în cazurile instrumentate de Comisia Europeană consacră o astfel de soluție nu este de natură să acopere nelegalitatea prevederilor contestate din Instrucțiuni, întrucât standardul de protecție ce trebuie garantat în proceduri declanșate de autoritățile de concurență din statele membre este unul mai înalt, care trebuie sa se conformeze cu garanțiile prevăzute în Convenție.

De asemenea, recurenta invocă și faptul că soluția legislativă prevăzută de dispozițiile alin. (2) al art. 45 din Legea 21/1996 - acordarea dreptului de acces la dosarul de investigație încă de la începutul procedurii de investigație - este similară cu soluțiile legislative reținute în alte state membre ale Uniunii Europene (Franța, Italia, Spania) și singura aptă să asigure protejarea drepturilor garantate prin Convenție.

În aceste condiții, interpretarea corectă a art. 45 alin. (2) este cea potrivit căreia dreptul de acces la dosar este recunoscut necondiționat de comunicarea raportului de investigație, astfel că prevederile contestate din Instrucțiuni încalcă însăși legislația primară care trebuia pusă în aplicare (art. 45 din Legea nr. 21/1996) și în același timp, depășesc limitele legislației primare, cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituția României și a art. 77 - 78 din Legea nr. 24/2000.

Ajungând la concluzia contrară, prima instanță a interpretat greșit dispozițiile art. 43,44 și 45 din Legea 21/1996 și a încălcat principiul ierarhici actelor normative și principiul legalității.

De asemenea, recurenta mai susține că, în cauză, a fost încălcat dreptul la apărare și principiul egalității de arme (art. 24 din Constituție și art. 6 din Convenție).

În ceea ce privește dreptul la apărare în proceduri administrative, Curtea de Justiție a Uniunii Europene ("CJUE"), urmare unei sesizări cu privire la o întrebare preliminară în cauza C-298/16 Ispas, a concluzionat că:

"principiul general al dreptului Uniunii al respectării dreptului la apărare trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unor proceduri administrative de inspecție și de stabilire a bazei de impunere a taxei pe valoare adăugată, un particular trebuie să aibă posibilitatea să i se comunice, la cerere, informațiile și documentele care se găsesc în dosarul administrativ și care au fost luate în considerare de autoritatea publică la adoptarea deciziei sale, cu excepția cazului în care obiective de interes general justifică restrângerea accesului la respectivele informații".

În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Intimatul Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă prin Ordinul nr. 482 emis de Președintele Consiliului Concurenței la data de 17 octombrie 2014, s-a dispus declanșarea unei investigații privind posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată și a art. 101 TFUE, de către B. S.R.L., C. S.A., A. S.A., D.,E., F. S.R.L., G. și H., precum și de către alți furnizori ai retailerilor menționați, pe piața comercializării de produse alimentare din România.

Investigația se afla în derulare, în cauză nefiind elaborat și transmis Raportul de investigație, care să conțină propuneri de constatare și sancționare a unei fapte anticoncurențiale sau, după caz, propuneri de închidere a investigației.

În cursul investigației, anterior elaborării Raportului de investigație, reclamanta a solicitat pârâtului, prin adresa înregistrată sub nr. x/14.02.2017, să îi fie acordat acces la dosarul de investigație.

Pârâtul Consiliul Concurenței a răspuns reclamantei prin adresa nr. x/9.03.2017, prin care a respins solicitarea formulată.

Împotriva adresei nr. x/9.03.2917, reclamanta a formulat plângere prealabilă, înregistrată la pârâtul Consiliul Concurenței sub nr. x/7.04.2017, solicitând acordarea accesului la dosarul de investigație și revocarea parțială a Ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 438/2016 pentru punerea în aplicare a Instrucțiunilor privind regulile de acces la dosarul Consiliului Concurenței1.

Prin adresa nr. x/4.05.2017, pârâtul a respins plângerea prealabilă formulată, cu următoarea motivare:

"La acest moment, investigația la care faceți referire este în curs de analiză. Stadiul actual al procedurii este premergător transmiterii raportului de investigație către părțile implicate. Ca atare, părțile își vor putea exercita dreptul la apărare în cadrul unei proceduri ulterioare transmiterii raportului de investigație."

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

În motivarea hotărârii judecătorești se regăsesc toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, astfel că sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod corect că pct. 26 și 27 din Instrucțiuni nu adaugă la lege, ci detaliază regulile procedurale privind accesul la dosar, stabilite în art. 45 din lege.

Textul de lege fixează limitele care guvernează accesul la dosar, reprezentând, așadar, reperul care determină posibilitatea acordării accesului la dosar, și anume transmiterea Raportului de investigație către părțile implicate în procedura de investigație.

Astfel fiind, în mod corect s-a reținut că pct. 26 și 27 din Instrucțiuni nu adaugă la lege, în condițiile în care însăși legea stabilește drept reper/condiție premisă în acordarea accesului la dosar, comunicarea Raportului de investigație, ci detaliază modalitatea și momentul în care se poate acorda acces la dosar.

Înalta Curte apreciază că, în mod temeinic și legal, s-a constatat că legea distinge în mod expres între situația în care Raportul propune sancționarea întreprinderilor supuse investigației din oficiu și situația în care propune închiderea investigației din oficiu (deci nu și sancționarea părților în cauză), în sensul că procedura menită să asigure exercitarea dreptului la apărare (comunicarea Raportului, accesul la dosarul de investigație, posibilitatea ca întreprinderile să formuleze observații scrise la Raport, organizarea de audieri) este grefată pe situația premisă a existenței unei propuneri de constatare și sancționare a unei fapte anticoncurențiale în sarcina unei societăți al cărei comportament a făcut obiectul investigației din oficiu a autorității.

Întreprinderile supuse unei investigații din oficiu în sarcina cărora Raportul de investigație propune constatarea și sancționarea încălcării regulilor de concurență au posibilitatea de a formula observații scrise conform art. 44 alin. (1) din lege.

Rațiunea pentru care legiuitorul a stabilit o atare procedură aplicabilă părților supuse unei investigații din oficiu, investigație în urma căreia Raportul propune constatarea și sancționarea unor fapte anticoncurențiale, rezidă tocmai în necesitatea ca părțile în cauză să își exercite dreptul la apărare, prin formularea de observații scrise la Raport, ca urmare a comunicării Raportului de investigație și a accesului la dosarul de investigație.

Așa cum a reținut și instanța de fond, Înalta Curte reține că etapele procedurale sunt comunicarea Raportului de investigație conținând propunerile de sancționare, acordarea, la cerere, a accesului la dosarul de investigație, formularea de observații scrise la Raportul de investigație și organizarea de audieri.

Prin urmare, transmiterea Raportului și accesul la dosar sunt circumscrise formulării de observații scrise (observații ce sunt formulate ca urmare a comunicării Raportului), prin intermediul cărora părțile își exercită efectiv dreptul la apărare.

Astfel fiind, în mod temeinic și legal prima instanță a reținut că accesul la dosar se acordă ulterior comunicării raportului de investigație.

Scopul acordării accesului la dosar este tocmai acela ca întreprinderile al căror comportament face obiectul Raportului de investigație să își poată exercita efectiv dreptul la apărare în ceea ce privește concluziile și propunerile din Raport.

De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței nr. 1494 din 28 martie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2021.