ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4666/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea depusă la data de 09 septembrie 2015, în dosarul înregistrat pe rolul Judecătoriei Salonta, sub nr. x/2013, reclamanții A. și B. au sesizat instanța cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 și a H.G. nr. 931/2008, susținând că soluționarea litigiului de fond având ca obiect dreptul de accesiune imobiliară, depinde de legalitatea acestor două acte administrative. Prin sentința civilă nr. 2535/CA/2015 din 12 noiembrie 2015, Tribunalul Bihor a declinat competența de soluționare a excepției de nelegalitate în favoarea Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea sub nr. x/2016.

Hotărârea instanței de fond în primul ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 244/P.I. din 01 noiembrie 2016, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, invocată prin întâmpinare și a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziția 43 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziția 802 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, invocată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Județul Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor.

Decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în primul ciclu procesual Împotriva sentinței civile nr. 244/P.I. din 01 noiembrie 2016 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții A. și B., iar prin decizia nr. 2924 din 10 octombrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității recursului, a admis recursul declarat de reclamanți, a dispus casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Hotărârea instanței de fond în cel de al doilea ciclu procesual Prin sentința civilă nr. 63 din 17 aprilie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2016, în rejudecare, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziția 43 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziția 802 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, invocată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Județul Bihor, prin Președintele Consiliului Județean Bihor. Pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut că, prin sentința civilă nr. 405/CA/15.01.2014, pronunțată de Tribunalul Bihor în dosarul x/2013, rămasă definitivă prin decizia nr. 1659/28.05.2014, instanța a respins excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean Bihor nr. 164/23.12.2005, prin care cele patru căsuțe au trecut în proprietatea Județului Bihor, a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu din 02 decembrie 2012 și a Autorizației de construire nr. x/10.09.1996, excepții invocate de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Județean Bihor și Consiliul Local Ciumeghiu. În consecință, a constatat că nu se mai poate analiza situatia de fapt/juridică a reclamantilor atâta timp cât, cu putere de lucru judecat s-a statuat că: "Susținerea reclamanților că trecerea în proprietatea publică nu s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 7 din lege nu poate fi primită, trecerea în domeniul public făcându-se conform Legii nr. 215/2001 art. 38, în vigoare la aceea dată", "cele 4 căsuțe, prin natura și destinația lor sunt de utilitate publică și, în consecință, aparțin proprietății publice, potrivit art. 2 și 3 din Legea nr. 213/1998" și, atâta timp cât "H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 nu a fost nici anulată și nici nu s-a constatat nelegalitatea ei", context în care nu se mai poate constata nelegalitatea hotărârilor de Guvern ulterioare, care doar au modificat actul inițial. În al doilea rând, instanța de fond a apreciat ca fiind corect argumentul că, potrivit notei de fundamentare a hotararilor de Guvern contestate, a fost luată în considerare lipsa cererii de retrocedare a imobilelor preluate, întemeiată pe Legea nr. 247/2005. Or, în speță, reclamanților le-a fost restituit dreptul de proprietate și figurează ca proprietari în cartea funciară și, analizând cele două hotărâri de Guvern împotriva cărora s-a invocat excepția de nelegalitate, respectiv H.G. nr. 1973/2004 și H.G. nr. 931/2008, nu se poate schimba situația reclamanților, atâta timp cât, prin H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, bunurile au fost trecute în proprietatea publică. Această hotărare nu a fost anulată/desființată și în mod similar, nici hotărârile ulterioare (H.C.L. Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 și H.C.J. Bihor nr. 164/23.12.2005).

Calea de atac exercitată în cel de-al doilea ciclu procesual Împotriva sentinței civile nr. 63/CA/2018 - P.I. din 17 aprilie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții A. și B., solicitând, în conformitate cu dispozițiile art. 315 alin. (1) din C. proc. civ. de la 1865, admiterea recursului, casarea din nou a hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare. Reclamanții au învederat că instanța de fond nu s-a conformat indicațiilor date de instanța de casare deși prin decizia de casare s-a arătat explicit că hotărârile consiliului local, prin care autoritățile administrative au aprobat inventarele bunurilor din domeniul public, au natura juridică a unor acte pregătitoare, care nu produc efecte prin ele însele și pot fi cenzurate de către instanță, odată cu hotărârea de Guvern prin care se finalizează procedura de atestare a domeniului public. Prin decizia de casare s-a mai stabilit imperativ că instanța de fond trebuia să analizeze legalitatea actului administrativ în raport cu actele normative cu forța juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative. Totodată, instanța de recurs a indicat primei instanțe să examineze și actele care au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern atacate, având în vedere că s-a pretins un drept de accesiune asupra celor 4 căsuțe, în temeiul sentinței de retrocedare, însă în nota de fundamentare s-a menționat că nu există cereri de retrocedare. Recurenții-reclamanți au susținut că deși această dezlegare era obligatorie pentru instanța de rejudecare, instanța de fond doar a reluat argumentele din hotărârea casată, reținând în mod nelegal că nu se mai poate analiza situația de fapt dedusă judecății întrucât există putere de lucru judecat. Recurenții-reclamanți au învederat că excepția puterii de lucru judecat nu a fost ridicată în cursul procesului, nu a fost pusă în discuția părților și, prin urmare, soluția pronunțată de instanța de fond încalcă principiul contradictorialității în procesul civil. Totodată, fără a se conforma dispozițiilor instanței de casare, instanța de fond a reținut greșit că cele două hotărâri de Guvern, a căror nelegalitate se invocă, sunt consecința juridică a adoptării H.C.L. 13/10.05.2003 a Consiliului Local Ciumeghiu și H.C.J. 179/21.12.2007, hotărâri care nu au fost desființate până în prezent și a căror nelegalitate nu a fost contestată. Recurenții-reclamanți apreciază că sentința atacată este nelegală și sub aspectul probelor existente la dosarul cauzei, având în vedere că prin sentința civilă nr. 115/C/2002, s-a dispus restituirea imobilului înscris în cartea funciară nr. x, Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid și construcție tip castel. Astfel, conform Legii nr. 10/2001, în forma în vigoare la momentul pronunțării sentinței civile menționate, bunurile se restituie vechilor proprietari în starea în care acestea se găsesc, or la data trecerii în proprietatea publică a comunei Ciumeghiu, cele 4 căsuțe edificate în perioada 1996-1998, reprezentau proprietatea reclamanților prin efectul restituirii terenului și, pe cale de consecință, acestea nu puteau fi trecute în domeniul public al comunei. Recurenții-reclamanți precizează că asupra momentului la care bunul devine proprietate publică, instanțele de judecată s-au pronunțat în sensul că acest moment coincide cu data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de Guvern prin care se atestă domeniul public al comunei, orașului sau județului, neavând relevanță data adoptării hotărârii consiliului local.

Apărările formulate în cauză 6.1. Intimatul-pârât Județul Bihor, prin președintele Consiliului Județean Bihor, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca legală și temeinică. 6.2. Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de recurs formulate, în limitele prevăzute de art. 304 și art. 304 1 din C. proc. civ. de la 1865, Înalta Curte reține următoarele: Criticile formulate de recurenți sunt nefondate, sentința pronunțată în litigiu, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanți, fiind dată ca urmare a interpretării și aplicării corecte a normelor legale incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. În fapt, imobilul identificat prin nr. cadastral x (nr. topo x) înscris în cartea funciară nr. x, Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid și construcție tip castel, care a constituit proprietatea numitului B., a trecut în proprietatea Statului Român, preluarea imobilului operând în baza Decretului nr. 83/1949. Ulterior preluării imobilului de către Statul Român, în baza autorizației de construire nr. x/1996, pe terenul identificat prin numărul cadastral x, au fost edificate, 4 căsuțe de tip familial necesare bunei funcționări a Centrului de Recuperare și Reabilitare a Persoanelor cu Handicap Cighid. Prin sentinta civilă nr. 115/C/04.03.2002, pronunțată în dosar nr. x/2001, Tribunalul Bihor a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantii A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat Teritorial pentru Handicapați Bihor și a dispus restituirea în natură, către reclamanți, a imobilului înscris în cartea funciară x, Ghiorac, nr. de ordine A.18, nr. top. x, în natură pădure în pusta Cighid și construcție tip castel, precum și terenul înscris în cartea funciară x Ghiorac sub A-31, nr. top. x, în natură casă și curte. În temeiul acestei sentințe, reclamanții figurează înscriși, la data de 30 august 2016 în cartea funciară x Ghiorac, ca proprietari unici. Ulterior, prin Hotărârea nr. 13/2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, cele 4 căsuțe de tip familial - Cămin Spital Cighid - au trecut în domeniul public al Comunei Ciumeghiu, iar în anul 2005 acestea au trecut în proprietatea județului Bihor, preluare acceptată prin Hotărârea Consiliului Județean nr. 164/2005. Prin sentința civilă nr. 405/CA/15.01.2014, pronunțată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă prin decizia nr. 1659/28.05.2014, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean Bihor nr. 164/23.12.2005, prin care cele 4 căsuțe au trecut în proprietatea Județului Bihor, a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu din 02 decembrie 2012 și a autorizației de construire nr. x/10.09.1996, excepții invocate de reclamanții A. și B.. În considerentele deciziei nr. 1659 din 28 mai 2014, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-au reținut următoarele: "Între Căminul Spital pentru Handicapați Cighid în calitate de beneficiar, Consiliul Județean Bihor-susținător financiar I, Parohia Evanghelică Dankesgemeinde Frankfurt-susținător financiar II, C. - susținător financiar II și Inspectoratul Județean pentru Handicapați Bihor s-a încheiat contractul nr. x/06.06.1996 având ca obiect extinderea și modernizarea Căminului Spital Cighid . În baza autorizației de construire nr. x/10.09.1996 (dos. fond) au fost executate 4 căsuțe de tip familial pentru Căminului Spital Cighid, care găzduiesc bolnavii cu handicap grav din întreg județul, iar în baza H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 acestea au fost trecute în domeniul public al comunei Ciumeghiu. Prin Hotărârea Consiliului Local Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 cele 4 căsuțe au fost trecute din domeniul public al jud. Bihor, preluare acceptată prin Hotărârea Consiliul Județean Bihor nr. 164/23.12.2005. În intervalul cuprins între data edificării construcțiilor și data trecerii acestora în domeniul public, recurenții au obținut recunoașterea dreptului de proprietate asupra terenului pe care acestea au fost edificate în baza sentinței civile nr. 115/C/2002 pronunțată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2001, intabulându-și dreptul în anul 2002, astfel cum rezultă din CF x . Curtea constată că soluția instanței de fond de respingere a excepției de nelegalitate a celor trei acte administrative este legală și temeinică. Astfel, în ceea ce privește legalitatea Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 și a Hotărârii Consiliului Județean Bihor nr. 164/23.12.2005 instanța de control judiciar constată că în mod corect a reținut instanța de fond că trecerea celor 4 căsuțe în domeniul public s-a realizat în anul 2003 în baza H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, act cu privire la care nu s-a invocat excepția de nelegalitate și că cele două hotărâri a căror nelegalitate este contestată au fost validate prin două hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 931/2008 și H.G. nr. 1973/2004, a căror legalitate de asemenea nu a fost contestată. Or, în cazul actelor administrative emise pe baza altor acte administrative, în lipsa constatării nelegalității actului inițial, care stă la baza emiterii actului subsecvent, nulitatea actului subsecvent nu poate fi constatată pentru motive ce țin de nelegalitatea actului inițial. În speță, recurenții reclamanți invocă nelegalitatea celor două hotărâri de consiliu local pe motiv că, prin acestea, au fost preluate în patrimoniul public patru imobile construite pe terenul proprietatea recurenților. Instanța de recurs constată că trecerea celor 4 căsuțe în domeniul public s-a realizat în anul 2003 în baza H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, iar acest act administrativ nu a fost nici anulat și nici nu s-a constatat nelegalitatea lui. Pe cale de consecință, nu se poate constata nelegalitatea Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 și a Hotărârii Consiliului Județean Bihor nr. 164/23.12.2005 pe motivul nelegalei atestări a apartenenței imobilelor la care acestea fac referire în domeniul public atât timp cât această apartenență a fost stabilită prin H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, act administrativ care nu a fost desființat. Instanța de control judiciar constată că motivul de recurs privind buna sau reaua credință a constructorilor poate avea relevanță cu privire la raporturile de drept civil dintre părți, însă nu este de natură a avea consecințe asupra legalității actelor administrative a căror nulitate se cere a se consta. Referitor la legalitatea autorizației de construire, instanța de recurs constată că aceasta a fost emisă înainte de restituirea în natură a imobilului teren pe care au fost edificate construcțiile. Or, legalitatea actului administrativ se apreciază raportat la starea de fapt și de drept existentă la momentul emiterii lui. Având în vedere că singurele critici de nelegalitate ale autorizației de construire privesc inexistența dreptului de proprietate al constructorului asupra terenului și că la momentul la care autorizația a fost emisă acest drept nu fusese încă desființat retroactiv, în mod corect a constatat instanța de fond legalitatea emiterii autorizației de construire." Totodată, în considerentele sentinței atacate cu recurs, s-au reținut următoarele: "Analizând conformitatea celor două H.C.L. contestate instanța apreciază că sunt legale, cele 4 căsuțe, prin natura și destinația lor sunt de utilitate publică și în consecință aparțin proprietății publice potrivit art. 2 și 3 din Legea nr. 213/1998. Este eronată susținerea reclamanților că nu există o decizie de trecere în proprietatea comunei Ciumeghiu, la baza acestui act juridic aflându-se H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 privind modificarea inventarului public al com. Ciumeghiu, prin care cele 4 căsuțe au trecut în domeniul public al com. Ciumeghiu, aceste căsuțe fiind atestate în domeniul public al comunei prin H.G. nr. 1973/2004 pentru modificarea și completare H.G. nr. 1973/2004. Susținerea reclamanților că trecerea în proprietatea publică nu s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 7 din lege nu poate fi primită, trecerea în domeniul public făcându-se conform Legii nr. 215/2001 art. 38, în vigoare la aceea dată". Înalta Curte constată că principala critică formulată pe calea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziția 43 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziția 802 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, invocată de reclamanții A. și B., o constituie trecerea în proprietate publică a celor 4 căsuțe de tip familial cu încălcarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, care prevăd principalele modalități prin care un bun aflat în proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului. Contrar susținerilor recurenților-reclamanți, Înalta Curte reține că instanța de fond s-a conformat îndrumărilor stabilite prin decizia de casare, având în vedere că, în rejudecarea cauzei, raportându-se la prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998 și la situația de fapt dedusă judecății, în mod corect s-a apreciat că nu se mai poate proceda la o analiză a situației de fapt. Totodată, instanța de fond a valorificat efectul pozitiv al puterii lucrului judecat cu privire la o chestiune tranșată prin sentința civilă nr. 405/CA/15.01.2014, pronunțată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă prin decizia nr. 1659/28.05.2014, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, în sensul că trecerea în proprietate publică a celor 4 căsuțe de tip familial s-a efectuat cu respectarea dispozițiilor art. 2, art. 3 și ale art. 38 din Legea nr. 213/1998, iar Hotărârea Consiliului Local Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 nu a fost anulată și nu s-a constatat nelegalitatea acesteia, motiv pentru care nu se mai poate constata nelegalitatea hotărârilor de Guvern ulterioare acesteia, care doar au modificat actul inițial. Așa cum s-a reținut în doctrină, existența unei hotărâri judecătorești poate fi invocată în cadrul unui alt proces, cu autoritate de lucru judecat, atunci când se invocă exclusivitatea hotărârii, sau cu putere de lucru judecat, când se invocă obligativitatea sa, fără ca în cel de-al doilea proces să fie aceleași părți, să se discute același obiect și aceeași cauză. Altfel spus, pentru a se invoca obligativitatea unei hotărâri judecătorești irevocabile privind soluționarea unei probleme juridice nu este necesară existența triplei identități de părți, cauză și obiect, ci este necesară doar probarea identității între problema soluționată irevocabil și problema dedusă judecății, instanța de judecată fiind ținută să pronunțe aceeași soluție, deoarece, în caz contrar s-ar ajunge la situația încalcării componentei res judicata a puterii de lucru judecat. În acest sens este și jurisprudența CEDO, cu titlu de exemplu Hotărârea pronunțată în Cauza Amurăriței împotriva României din 23 septembrie 2008, prin care s-a statuat că dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe, garantat de art. 6 parag. 1 din Convenție, trebuie interpretat conform părții introductive a Convenției, care enunță supremația dreptului ca fiind un element al patrimoniului comun al statelor contractante, iar unul din aspectele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice care dorește, între altele, ca soluția definitivă pronunțată de instanțe la orice controversă să nu mai fie rejudecată. Alături de aceste considerente, în mod corect instanța de fond a reținut că în cazul actelor administrative emise pe baza altor acte administrative, în lipsa constatării nelegalității actului inițial, care stă la baza emiterii actului subsecvent, nulitatea acestui din urmă act nu poate fi constatată pentru motive ce țin de nelegalitatea actului inițial. Or, în cauză, actul administrativ inițial, respectiv H.C.L. nr. 13/2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, nu a fost anulat și nu s-a constatat nelegalitatea acestuia, astfel că nu pot interveni modificări în privința situației juridice reglementate prin cele două hotărâri de Guvern, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de modificare a sentinței atacate, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanții A. și B., ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,