ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2924/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin Sentința nr. 2535/CA/2016 pronunțată de Tribunalul Bihor la data de 12 noiembrie 2015 s-a admis excepția de necompetență materială, invocată de către pârât și în consecință s-a declinat competență de soluționare a cauzei în favoarea Curții de apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și s-a dispus înaintarea dosarului către această instanța.

Prin cererea înregistrată la data de 9 septembrie 2015 la Judecătoria Salonta, în Dosar nr. x/2013, reclamanții A. și B. au sesizat instanța cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 și a H.G. nr. 931/2008.

Prin întâmpinarea depusă la data de 4 noiembrie 2014, pârâtul Județul Bihor- Consiliul Județean Bihor a arătat că, în fapt, imobilul identificat prin nr. cadastral x (nr. topo 1945) înscris în CF nr. 1450, Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid și construcție tip castel, ce a constituit proprietatea bunicului reclamanților - numitul B., a trecut în proprietatea Statului Român, preluarea acestuia operând în baza Decretului nr. 83/1949. Ulterior preluării imobilului de către Statul Român, în baza autorizației de construire nr. x/1996, pe terenul identificat prin numărul cadastral x, au fost edificate, din bani publici, patru căsuțe de tip familial necesare bunei funcționări a Centrului de Recuperare și Reabilitare a Persoanelor cu Handicap Cighid.

Prin întâmpinarea formulată de Guvernul României, pârâtul a solicitat respingerea excepției de nelegalitate formulată de reclamanți cu privire la Hotărârea Guvernului nr. 1973/2004 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al județului Bihor, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Bihor în ceea ce privește anexa nr. 14 poziția 43, precum și cu privire la H.G. nr. 931/2008 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al județului Bihor, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Bihor, în ceea ce privește poziția 802.

Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 244 din 1 noiembrie 2016 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a respins atât excepția inadmisibilității invocată prin întâmpinare, cât și excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziția 43 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziția 802 - pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002 invocată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Județul Bihor prin Președintele Consiliului Județean Bihor.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut în esență, următoarele aspecte:

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de pârâți, s-a apreciat că aceasta este neîntemeiată, H.G. nr. 1973 din 16 noiembrie 2004 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al județului Bihor, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Bihor, precum și H.G. 931 din 20 august 2008 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 970/2002 privind atestarea domeniului public al județului Bihor, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Bihor fiind publicate în Monitorul Oficial al României ulterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554 din 2 decembrie 2004, publicată în M.Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004. Raportat la acest aspect, poziția pârâtei în sensul că cele două hotărâri de guvern nu fac altceva decât să modifice și să completeze H.G. nr. 970/2002 care a intrat în vigoare anterior Legii nr. 554/2004 nu prezintă relevanță în speță, fiind acte distincte.

S-a reținut că, în perioada 1996 - 1998, pe imobilul identificat prin nr. cadastral x (nr. topo 1945) înscris în CF 1450 Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid, ce a constituit proprietatea bunicului reclamanților - numitul B., în baza Autorizației de Construire nr. x/1996 solicitată de Căminul Spital Cighid (actualmente Centrul de Recuperare și Reabilitare Persoane cu handicap Cighid), au fost edificate patru căsuțe, construcții necesare bunei funcționari a Centrului de Recuperare și Reabilitare a Persoanelor cu Handicap Cighid.

Prin H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu validată prin H.G. nr. 1973/2004, aceste căsuțe au trecut în domeniul public al Comunei Ciumeghiu, urmând ca în anul 2005 acestea să treacă în proprietatea Județului Bihor prin H.C.J. nr. 164 din 23 decembrie 2005, iar prin H.C.J. nr. 179 din 21 decembrie 2007 validată prin H.G. nr. 931/2008, a fost însușit inventarul actualizat al bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Jud. Bihor, cele 4 căsuțe de tip familial regăsindu-se în Anexa nr. 1 la Hotărârea de Consiliu - Completări la inventarul bunurilor ce aparțin domeniului public al Județului Bihor la poziția 802.

De asemenea, s-a reținut că prin Sentința nr. 405/CA din 15 ianuarie 2014 pronunțată de Tribunalul Bihor în Dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă prin Decizia nr. 1659 din 28 mai 2014, instanța a respins excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Județean Bihor nr. 164 din 23 decembrie 2005, prin care cele patru căsuțe au trecut în proprietatea Județului Bihor, a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu din 2 decembrie 2012 și a Autorizației de construire nr. x din 10 septembrie 1996, excepții invocate de reclamanții A., B. în contradictoriu cu pârâții Consiliul Județean Bihor și Consiliul Local Ciumeghiu.

S-a constatat că cele două Hotărâri de Guvern a căror nelegalitate se invocă sunt consecința juridică a adoptării H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, a nr. 164 din 23 decembrie 2005 și H.C.J. nr. 179 din 21 decembrie 2007, hotărâri care nu au fost desființate până în prezent și nici nu s-a constatat nelegalitatea lor. În ceea ce privește H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 prin care cele 4 căsuțe au trecut în proprietatea publică a com. Ciumeghiu, nu a fost invocată excepția de nelegalitate și, astfel cum corect se reține în cuprinsul Sentinței nr. 405/2014 prezentată anterior, o asemenea excepție de nelegalitate ar fi inadmisibilă, fiind emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

În fine, s-a apreciat că prin sentința menționată, intrată în puterea de lucru judecat, instanța a tranșat cu titlu definitiv împrejurarea că trecerea în domeniul public a celor 4 căsuțe s-a făcut conform art. 38 din Legea nr. 215/2001, în vigoare la aceea dată, considerente în raport de care instanța investită ulterior este ținută.

Recursul

Împotriva Sentinței nr. 244 din 1 noiembrie 2016 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs A. și B..

În motivarea cererii de recurs, în esență, reclamanții au arătat următoarele:

- În mod greșit instanța de fond a reținut că cele două hotărâri de Guvern a căror nelegalitate se invoca sunt consecința juridică a adoptării H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local Ciumeghiu și H.C.J. nr. 179 din 21 decembrie 2007, hotărâri ce nu au fost desființate până în prezent și a căror nelegalitate nu a fost contestata.

- Hotărârea instanței este neîntemeiată. Prin Sentința civilă nr. 405/CA/2014, Tribunalul Bihor a respins excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu nr. 489 din 2 decembrie 2005 și a H.C.J. nr. 164 din 23 decembrie 2005. În cadrul acestui dosar, instanța apreciază că acțiunea formulată de reclamanți ar fi neîntemeiată deoarece hotărârile Consiliului Local au fost validate prin hotărâri ale Guvernului, iar aceștia nu ar fi contestat acele hotărâri de Guvern. Apoi, și dacă s-ar admite acțiunea și s-ar anula cele două hotărâri de Consiliu Local, s-ar reveni la situația anterioară, în care cele 4 căsuțe ar reveni în domeniul public al Comunei Ciumeghiu, iar hotărârea prin care cele 4 căsuțe au trecut în proprietatea comunei nu mai poate fi atacată întrucât a fost emisă anterior apariției Legii nr. 554/2004.

Arată recurenții că instanțele refuză să examineze legalitatea unor acte administrative în primul caz pentru ca nu au cerut anularea unor H.G.-uri, iar în cazul al doilea, când am contestat H.G.-urile, nu au contestat H.C.L.-urile, iar la final, și-a bazat refuzul pe imposibilitatea contestării unui act administrativ emis anterior Legii nr. 554/2004.

Prin Sentința civila nr. 115/C/2002 pronunțată la data de 4 martie 2002 s-a dispus restituirea în natură către reclamanți a imobilului înscris în CF 1450 Ghiorac sub nr. de ordine A.18, pădure în pusta Cighid și construcție tip castel. Conform Legii nr. 10/2001, în forma în care aceasta era în vigoare la momentul adoptării sentinței civile de mai sus, bunurile se restituie vechilor proprietari în starea în care acestea se găsesc, ori la data trecerii în proprietatea publică a comunei Ciumeghiu, cele 4 căsuțe edificate în perioada 1996 - 1998 reprezentau proprietatea recurenților prin efectul restituirii terenului.

Pe cale de consecință, ele nu puteau fi trecute în domeniul public al comunei.

Prin întâmpinarea depusă, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În mod eronat apreciază recurenții exercițiul procesual criticat, întrucât convingerea instanței de fond s-a conturat prin raportare la practică judiciară relevantă în speță (Decizia nr. 1659 din 28 mai 2014 a Tribunalului Bihor), constatând faptul că bunurile imobile litigioase au fost atestate în domeniul public al Comunei Ciumenghiu, ca urmare a aprobării inventarelor însușite de autoritatea publică locală (H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 privind modificarea inventarului public al acestei unități administrativ - teritoriale).

Instanța de fond a apreciat corect că H.G. nr. 1973/2004 are finalitate juridică de aprobare/constatare a unei situații juridice consfințite prin act al autorității publice locale, abilitată legal, cu respectarea principiului autonomiei administrative locale și a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 215/2001, republicată.

Județul Bihor - Consiliul Județean Bihor a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală arătând că în mod corect a reținut Curtea de Apel Oradea că în cazul actelor administrative emise pe baza altor acte administrative nu poate fi constatată nulitatea actelor subsecvente în lipsa constatării nelegalității actului inițial.

Procedura în fața instanței de recurs

În ceea ce privește excepția de tardivitate a declarării recursului se constată că aceasta este nefondată în raport de disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 202/2010 raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recursul fiind deci declarat în termenul de 15 zile de la comunicarea hotărârii.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că în cauză sunt aplicabile dispozițiile prevăzute de art. 312 alin. (5) C. proc. civ., astfel că cererea de recurs este fondată.

Este întemeiat motivul de recurs care vizează neexaminarea legalității actelor administrative deduse judecății pe calea excepției de nelegalitate.

Înalta Curte reține că raționamentul instanței de fond este eronat atunci când se arată că cele două hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 1973/2004 anexa nr. 14, poziția 43 și H.G. nr. 951/2008 poziția 802 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 970/2002, au fost emise pe baza altor acte administrative și anume H.C.L. nr. 13 din 10 mai 2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, H.C.J. Bihor nr. 164 din 23 decembrie 2005 și a H.C.J. Bihor nr. 179 din 21 decembrie 2007 a căror legalitate a fost analizată pe calea excepției de nelegalitate prin Sentința civilă nr. 405/CA/2014 pronunțată de Tribunalul Bihor, constatându-se valabilitatea și legalitatea lor și fiind validate de cele două hotărâri de guvern contestate în prezenta excepție de nelegalitate.

Înalta Curte constată că hotărârile prin care autoritățile autonome administrative care au aprobat inventarele bunurilor din domeniul public al unităților administrative teritoriale și care au stat la baza hotărârilor Guvernului prin care se atestă domeniul public al județului, al municipiilor, orașelor și comunelor din județ fac corp comun cu hotărârile de guvern care atestă inventarul domeniului public de interes local sau județean în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998.

Astfel de hotărâri au natura juridică a unor acte pregătitoare care nu produc efecte prin ele însele și pot fi cenzurate de instanță odată cu hotărârea de Guvern prin care se finalizează procedura de atestare a domeniului public.

Instanța de contencios administrativ de fond investită cu excepția de nelegalitate trebuia să analizeze legalitatea actului administrativ dedus judecății cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Se constată că instanța de fond nu a analizat actele care au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern atacate cu excepția de nelegalitate, respectiv nota de fundamentare, avizul Consiliului Legislativ și celelalte acte privind anexele cu bunurile din inventarul autorităților administrativ teritoriale care aparțin domeniului public al acestora, actele depuse de reclamanți.

În conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) și art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituția României, din cele care fac parte integrantă din această lege și de orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public și sunt dobândite de stat sau de unități administrativ teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Reclamanții pretind un drept de accesiune asupra celor 4 căsuțe, invocând Sentința civilă nr. 115/C/2002 rămasă definitivă a Tribunalului Bihor, prin care s-a dispus restituirea în natură în baza Legii nr. 10/2001 a întregului imobil - castel și teren în starea în care se afla la data cererii.

În nota de fundamentare depusă de Guvernul României, emitent al celor două hotărâri contestate, se arată că pentru bunurile care fac obiectul modificărilor sau completărilor H.G. nr. 970/2002 și a H.G. nr. 1973/2004 nu au fost înregistrate cereri de retrocedare, instanța de fond nu a analizat aceste aspecte, în raport de Sentința civilă nr. 115/C/2002 a Tribunalului Bihor.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 404/2008 s-a constatat că prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii, totuși legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Instanța de fond va analiza astfel prin raportare la prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, valabilitatea atestării domeniului public al statului având ca premisă existența unui mod legal de dobândire a proprietății publice.

Efectul admiterii excepției de nelegalitate constă în neluarea în considerare a actului administrativ individual cu ocazia soluționării litigiului în care a fost invocată excepția și dacă nu a fost anulat pe calea acțiunii directe, acesta produce în continuare efecte juridice.

Interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte pot să aparțină unor diverse materii.

Având în vedere că instanța de fond nu a analizat și nu a motivat prin prisma unor argumente care să vizeze elementele de fond ale excepției de nelegalitate arătate mai sus, că părțile au fost lipsite de o analiză efectivă a cauzei deduse judecății, pentru a se asigura accesul la justiție în conformitate cu prevederile art. 6 din CEDO și dreptul părților la un proces echitabil, sentința de fond urmează a fi casată și cauza trimisă spre rejudecare instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția tardivității recursului.

Admite recursul declarat de A. și B. împotriva Sentinței nr. 244 din 1 noiembrie 2016 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 octombrie 2017.

Procesat de GGC - MM