ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4604/2020

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești la data de 1 martie 2018 sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate - Inspector B., motivat de faptul că reclamantul, în calitate de fost primar al comunei Drajna, județul Prahova, s-a aflat în conflict de interese deoarece a participat la ședința Consiliului Local Drajna în care a fost aprobată o eșalonare la plată pentru S.C. C. S.R.L., deși a fost consemnată în procesul-verbal abținerea sa de la vot.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 129 din data de 28 iunie 2018, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate (A.N.I.), având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x/15.02.2018.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 129 din data de 28 iunie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A.. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, prin raportul de evaluare ce face obiectul prezentei cauze, se consideră că recurentul-reclamant s-ar fi aflat în conflict de interese în perioada de referință deoarece a participat la ședința Consiliului Local Drajna în care a fost aprobată o eșalonare la plată pentru S.C. C. S.R.L., deși a fost consemnată în procesul-verbal abținerea sa de la vot. Față de identificarea elementelor privind nerespectarea regimului juridic al conflictului de interese, menționate la lit. B) pag. 9-10 din Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018, pe care le consideră netemeinice, nelegale și care cuprind foarte multe date eronate, face următoarele precizări: Textul de lege ce definește conflictul de interese se regăsește în art. 70 din Legea cadru nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". Legea cadru nr. 161/2003 face trimitere la Legea nr. 215/2001. Astfel, în art. 77 se prevede că "conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare". În art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală se prevede faptul că "nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor, consilierul local care, fie personal fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". În vederea reglementarii acestui aspect vin prevederile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali:. " (1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) în situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței." Față de aceste aspecte, solicită să se constate că în procesul-verbal al ședinței Consiliului Local Drajna din data de 27.06.2012 este menționată în mod expres abținerea sa de la vot conform Legii nr. 215. Astfel, și-a îndeplinit obligația prevăzută de lege pentru evitarea conflictului de interese. Mai mult, în jurisprudența și în doctrina de specialitate se arată în mod clar că abținerea de la vot consemnată în procesul-verbal al ședinței înseamnă îndeplinirea obligației prevăzute de lege pentru evitarea conflictului de interese. Participarea consilierului local la ședințe este o obligație impusă de lege pentru păstrarea mandatului pe de o parte, și în vederea îndeplinirii atribuțiilor specifice pe de alta parte. Totodată, semnarea hotărârilor de către președintele de ședință ales în condițiile legii este o obligație, simpla semnare a hotărârii neînsemnând votarea acesteia, ci doar îndeplinirea atribuțiilor în aceasta calitate. Pe de altă parte trebuie avut în vedere că această hotărâre, respectiv aprobarea unei eșalonări la plată pentru S.C. C. S.R.L. nu reprezintă un beneficiu pentru societate, în sensul art. 75 din Legea nr. 393/2004: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru...". Eșalonarea la plată este o facilitate legală acordată tuturor agenților economici ce solicită acest lucru atât la bugetul local cât și la bugetul de stat. Nu trebuie confundată cu o scutire de la plata unor sume datorate, aceasta fiind o eșalonare la plata ce atrage pentru societate plata unor sume in plus, cu titlul de dobândă. Conflictul de interese subzistă atunci când interesul privat al demnitarului primează interesului public, situație care în speța dedusă judecății nu se întâmplă. Mai mult decât atât, prezumtivul interes privat sau personal trebuie să fie de natură să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor ce îi revin conform Constituției și actelor normative, situație de asemenea inexistentă, motivat de faptul că procedura de aprobare a unei eșalonări la plată a respectat întocmai actele normative în materie fiscală. Un element foarte important ce nu a fost avut în vedere la momentul evaluării este acela că HCL nr. 48/27.06.2012 este o hotărâre de principiu adoptată de Consiliul Local Drajna și a cărei nulitate ar fi putut fi contestată de instanța de contencios administrativ la sesizarea oricărei persoane interesate. Mai mult decât atât, HCL nr. 48/27.06.2012 nu putea fi pusă în aplicare de sine-stătător ci în baza unei proceduri de acordare a eșalonării la plata adoptată de către Consiliul Local Drajna încă din luna ianuarie a anului 2012 prin HCL nr. 5/27.01.2012. Astfel, conform procedurii mai sus amintite, eșalonarea nu se acorda prin HCL ci printr-o decizie emisă de compartimentul financiar contabil, decizie care poate fi de aprobare sau de respingere a acordării eșalonării la plată a obligațiilor fiscale restante. De remarcat este faptul că Decizia nr. 1902/27.03.2013, decizie prin care a fost acordată eșalonarea la plată, a fost emisă după 9 luni de la adoptarea hotărârii de principiu, fără ca în calitate de consilier local să participe la luarea acestei decizii. Concluzionând din această perspectivă, se poate reține că în lipsa participării la luarea unei decizii care să fie în măsură să asigure un beneficiu în favoarea unei persoane fizice sau juridice cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia, nu sunt întrunite condițiile legale prev. de art. 75 din Legea nr. 393/2004 pentru constatarea conflictului de interese. În calitate de consilier local, nu s-a aflat în conflict de interese, întrucât condițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 nu sunt îndeplinite, deoarece nu a participat la luarea unei decizii care să asigure un beneficiu societății comerciale S.C. C. S.R.L., deoarece nu a fost implicat în luarea Deciziei nr. 1902/27.03.2013 de acordare a eșalonării la plată, aceasta fiind rezultatul punerii în aplicare a unei proceduri legale și a unei analize desfășurate la nivelul compartimentului financiar-contabil al Comunei Drajna. Decizia nu a fost luata prin HCL nr. 48/27.06.2012 față de care, de altfel s-a abținut de la vot conform procesului-verbal ci printr-un act administrativ, respectiv Deciziei nr. 1902/27.03.2013. Reținând definiția conflictului de interese din Legea 161/2003 și principiile care guvernează această instituție a conflictului de interese: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, rezultă cu evidență, din întreaga documentație depusă în probațiune, ca s-au respectat atât principiile care guvernează materia acordării eșalonărilor la plată cât și cele care guvernează materia conflictului de interese, interesul public fiind primordial în această procedură, Decizia nr. 1902/27.03.2013 fiind emisă de către un compartiment funcțional, asigurând astfel eficienta colectare a banilor publici. Rezultă cu evidență că este exclusă ipoteza conflictului de interese întrucât actul care a stabilit efectiv acordarea eșalonării la plată și care este singurul care a produs efecte juridice nu a fost generat de către recurentul-reclamant, finalitate care ar fi putut naște suspiciuni de integritate prin asimilarea și arogarea unor competente care practic nu există. Conflictul de interese subzistă atunci când interesul privat al demnitarului primează interesului public, situație care în speța dedusă judecății nu se întâmplă. Mai mult decât atât, prezumtivul interes privat sau personal trebuie să fie de natură să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor ce îi revin conform Constituției și actelor normative, situație de asemenea inexistentă, motivat de faptul că procedura de acordare a eșalonării la plată a respectat întocmai actele normative în aceasta materie. Pe cale de consecință, solicită anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate - Inspector B..

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din data de 7 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 23 septembrie 2020.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor menționate în cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Controlul jurisdicțional declanșat de către recurentul-reclamant are ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând că prin participarea sa la dezbaterile din cadrul ședințelor Consiliului local, în calitate de consilier local, în condițiile în care în acea ședință s-a discutat și s-a suspus la vot, proiectul de hotărâre privind aprobarea cererii de acordare a eșalonării la plată pentru obligațiile fiscale restante datorate bugetului local de către S.C. C. S.R.L., reclamantul și-a manifestat interesul pentru favorizarea fiscală a societății în care fiul său deținea funcția de administrator. Învestită pentru soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este legală întrucât constatarea stării de incompatibilitate și al conflictului de interese corespunde realității. Astfel, nu pot fi primite criticile recurentului-reclamant conform cărora nu s-ar fi aflat în conflict de interese, deoarece nu a participat la luarea unei decizii care să asigure un beneficiu societății comerciale S.C. C. S.R.L., atât timp cât prin participarea sa la dezbaterile din cadrul ședințelor Consiliului local în care s-a discutat și s-a supus la vot proiectul de hotărâre privind aprobarea cererii de acordare a eșalonării la plată pentru obligațiile fiscale restante datorate de S.C. C. S.R.L., recurentul-reclamant și-a manifestat interesul pentru favorizarea fiscală a societății în care fiul său deținea funcția de administrator. În raport de aceste aspecte, în mod corect a reținut prima instanță îndeplinirea condițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, neavând relevanță faptul că luarea Deciziei nr. 1902/27.03.2013 de acordare a eșalonării la plată a fost rezultatul punerii în aplicare a unei proceduri și a unei analize desfășurate la nivelul compartimentului financiar-contabil al Comunei Drajna. Deși, prin motivele de recurs recurentului-reclamant a arătat că în speța dedusă judecății a avut în vedere respectarea interesului public, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate și conflictul de interese reținute în raportul de evaluare nu au fost analizate prin prisma respectării procedurii de acordare a eșalonării la plată a datoriilor restante de către S.C. C. S.R.L., ci modalitatea în care recurentul-reclamant și-a manifestat interesul pentru aprobarea cererii de acordare a eșalonării. O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale". În acord cu instanța de fond, în raport de dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, în lumina principiului transparenței decizionale, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant avea obligația să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor, precum și abținerea de la procesul de votare. Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca recurentul-reclamant să anunțe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul ședinței autorității deliberative, respectiv pentru a preveni influențarea hotărârilor acestei autorități prin prezența sa la deliberări. Prin urmare, Înalta Curte constată că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate. Prin urmare, respingerea cererii recurentului-reclamant este legală, astfel că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,