Decizia nr. 4557/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24.04.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate pe calea ordonanței președințiale, în principal, obligarea pârâtei CNAS la plata sumei de sumei totale de 60.766 RON, reprezentând contravaloarea prețului achitat din fonduri proprii pentru achiziționarea medicamentului având denumirea comuna internațională ("DCI") ERIBULINUM (denumire comercială HALAVEN), și, totodată, obligarea pârâtei CNAS la emiterea unui act administrativ prin care să se dispună aprobarea tratamentului gratuit cu medicamentul având DCI ERIBULINUM (Halaven). În subsidiar, reclamanta a solicitat obligarea pârâtei CNAS la emiterea unui act administrativ prin care să se aprobe tratamentul gratuit cu medicamentul având DCI ERIBULINUM, până la soluționarea definitivă, în sistemul administrativ - jurisdicțional, a plângerii prealabile nr. x/22.04.2020 împotriva Răspunsului CNAS nr. RAP108/31.03.2020 la cererea de decontare formulată. De asemenea, reclamanta a solicitat obligarea CNAS la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 390 din data de 29 august 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 390 din data de 29 august 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5 și 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se apreciază că judecătorul fondului a interpretat și aplicat greșit prevederile legale și nu a argumentat soluția, când a susținut că primul capăt de cerere rezolvă chiar fondul litigiului. Reclamanta consideră că cererea privind obligarea la suma de 60.772 RON, este o măsura provizorie, având în vedere urgența, dar și situația financiară a reclamantei, obligată să suporte cheltuieli cu tratamentul, analizele medicale și de spitalizare pentru o lungă perioadă de timp. Astfel, consideră reclamanta, s-a produs o paguba care amenință dreptul la subzistență, iminența sa fiind o stare care justifică intervenția de urgență a instanței, pentru a împiedica să se producă un efect păgubitor mai mare în legătură cu dreptul pretins - dreptul la viață. Totodată, consideră că judecătorul fondului a făcut o greșită interpretare a art. 997 alin. (5) C. proc. civ. când a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere, fără a avea în vedere efectul păgubitor deja produs, pronunțând o soluție nelegală, fără o motivare adecvată. Cererea privind obligarea pârâtei la emiterea actului administrativ prin care să aprobe tratamentul cu medicamentul Eribulinum, respinsă pe lipsa caracterului vremelnic, este justificată în condițiile în care acțiunea nu a specificat perioada de timp în care se fac evaluările bolnavului și respectiv se modifică tratamentul. Însă, evaluarea evoluției pacientului se face odată la 3 luni, cu efectuarea analizelor specifice, iar tratamentul se modifică în funcție de aceasta. Pe de altă parte un tratament cu citostatice, în general, se prescrie pe perioade relativ scurte de timp datorită efectelor secundare. Și în privința respingerii capătului de cerere privind obligarea pârâtei la emiterea actului administrativ de aprobare a tratamentului până la soluționarea pe fond a plângerii prealabile nr. x/2020, consideră reclamanta că instanța de fond a făcut o greșită interpretare și aplicare a legii. Faptul că medicii specialiști (cu reputație internațională necontestată) au prescris tratamentul cu Eribulinum, iar beneficiul acestuia a fost constatat, prin analiza imagistică ce a stabilit remisia metastazelor pulmonare, conduce, la teza potrivit căreia este posibil sau de așteptat ca reclamanta să beneficieze de exercițiul dreptului. Prevederile legale evocate în considerentele sentinței, (art. 242 si 243 din Legea nr. 95/2006, modificată) stabilesc procedurile de includere a medicamentelor în lista medicamentelor compensate, lăsând libertate miniștrilor sănătății și președinților CNAS înscrierea acestora în lista aprobată de Guvern, după o evaluare a ANMDMR. Liberul arbitru stabilit în aceste cazuri determină impreviziunea, sancționată constant în deciziile Curții Constituționale, situație pe care instanța de fond nu a avut-o în vedere. Medicamentul Eribulinum a obținut punctajul înscrierii în lista medicamentelor compensate, astfel cum a fost evaluată de ANMDMR, nefiind inclus în Hotărârea de Guvern din cauze ce relevă lipsa de preocupare sau de interes a instituțiilor implicate în administrarea sănătății publice și în respectul dreptului la viață. Astfel, taxa de clowback impusă a determinat pe deținătorul de punere pe piața a medicamentului să nu fie interesat în negocieri privind încheierea unui contract volum/cost, volum/cost/rezultat, procedurile administrative birocratice, conducând la prejudicierea pacienților (asigurați ai CNAS) care nu pot beneficia de un tratament adecvat eficient. Interpretarea dată prin sentința atacată relevă ca statul, parte a Declarației Universale a Drepturilor Omului, a Convenției Europene a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, Convenției internaționale privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială din 1965, Convenției privind Eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor din 1979, Cartei sociale europene din 1961, astfel cum a fost revizuită (art. 11), Cartei africane a drepturilor omului și popoarelor din 1981 (art. 16) și Protocolul adițional la Convenția americană privind drepturile omului în domeniul drepturilor economice, sociale și culturale din 1988 (art. 10), Comisia ONU pentru Drepturile Omului (în rezoluția sa 1989/11.), semnatară a Principiilor pentru protecția persoanelor cu boli mintale și pentru îmbunătățirea îngrijirii sănătății mintale adoptate de Adunarea Generală a Națiunilor Unite în 1991 (rezoluția 46/119) și comentariul general nr. 5 al Comitetului privind persoanele cu dizabilități se aplică persoanelor cu boală mintală;), comentariul general nr. 14 privind dreptul la cel mai înalt standard în sănătate, precum și în Declarația de la Viena și Programul de acțiune din 1993, rezoluția privind Principiile pentru protecția persoanelor cu boli mintale și pentru îmbunătățirea îngrijirii sănătății mintale, adoptate de Adunarea Generală a Națiunilor Unite în 1991 (rezoluția 46/119) Programului de acțiune al Conferinței internaționale privind populația și dezvoltarea, organizat la Cairo în 1994, precum și declarației și programului de acțiune a celei de-a patra conferințe mondiale despre femei, organizată la Beijing în 1995, nu își îndeplinește obligațiile asumate. În privința aparenței dreptului este de relevat faptul că medicamentul este prescris de medici de specialitate și se află în lista medicamentelor compensate avizată de ANMDMR, dar care nu a fost aprobată de Guvern. S-a apreciat în literatura juridică, după o jurisprudență constantă, că "instanța nu trebuie să verifice dacă reclamantul beneficiază efectiv de exercițiul dreptului solicitat a fi protejat, ci doar dacă este posibil sau de așteptat ca reclamantul să beneficieze de acest exercițiu". Faptul ca medici specialiști au prescris un tratament iar beneficiul acestuia a fost constatat, prin analiza imagistică, ce a stabilit remisia metastazelor pulmonare, conduce la teza potrivit căreia este posibil sau de așteptat ca reclamanta să beneficieze de exercițiul dreptului. Mai mult prevederile convențiilor internaționale expuse mai sus, obligă statele la asigurarea celui mai înalt standard în sănătate (în acest sens art. 12 din Pactul Comitetului privind drepturile sociale economice și culturale adoptat prin Rezoluția 2200A(XXI) ONU și comentariul general nr. 14 al Pactului). Așadar aparența dreptului nu poate fi contestată câtă vreme, pe de o parte există prescripția medicală a medicilor de specialitate pentru un medicament ce a obținut punctajul suficient înscrierii în lista medicamentelor compensate, dar invocând proceduri administrative pârâta refuza decontarea. Situația este aceea în care nu se respecta decizia CEDO ce a statuat in cauza Panaitescu contra României că procedurile administrative birocratice reprezintă o încălcare a drepturilor fundamentale, cu atât mai mult a dreptului la viața. Așadar, abordând numai legislația națională în speță, instanța de fond a omis aplicarea art. 20 din Constituție referitoare la prevalența Declarației Universale a Drepturilor Omului și tratatelor intrenaționale la care România este parte. Legislația națională și CNAS au nesocotit reglementări pe care Constituția le prevede cu forță juridică mai mare, creând discriminări și norme inadecvate în acordarea celui mai înalt standard al dreptului la sănătate și pe care, din păcate, instanța de fond nu le-a luat în considerare. Totodată, reclamanta arată că solicită admiterea cererii de precizare a cătimei despăgubilor la suma de 109.766 RON, în temeiul art. 204 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ., față de împrejurarea că în petitul acțiunii a solicitat decontarea medicamentului până la soluționarea litigiului.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate, iar față de cererea precizatoare a reclamantei prin care aceasta a înțeles să-și modifice cuantumul pretențiilor deduse judecății de la suma de 60.766 RON, la suma de109.766 RON, a solicitat respingerea acestei ca inadmisibilă.

Soluția instanței de recurs asupra cererii de majorarea a cuantumului despăgubirilor formulată în recurs Recurenta reclamantă a solicitat prin cererea principală obligarea pârâtei la plata sumei de 60.766 RON, reprezentând contravaloarea prețului achitat din fonduri proprii pentru achiziționarea medicamentului având denumirea comună internațională ("DCI") ERIBULINUM (denumire comercială HALAVEN). Prima instanță a respins, ca inadmisibilă, cererea dedusă judecății reținând că obligarea pârâtei CNAS la plata sumei de 60.766 RON, nu se poate realiza pe calea procedurală aleasă de reclamantă, respectiv prin procedura ordonanței președințială în raport de dispozițiile art. 977 alin. (5) C. proc. civ. Față de această soluție, reclamanta a formulat recurs solicitând prin cererea introdusă ulterior recursului declarat, majorarea cuantumului despăgubirilor solicitate inițial, de la suma de 60.766 RON, la suma de 109.766 RON, în temeiul dispozițiilor art. 204 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ. coroborate cu dispozițiile art. 494 din același cod. Dispozițiile art. 204 alin. (2) pct. 2 C. proc. civ. nu sunt incidente în recurs, acestea vizând modificarea cererii de judecată în fața primei instanței, însă potrivit dispozițiilor art. 494 C. proc. civ. din materia recursului raportat la art. 478 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora în recurs nu se poate schimba obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot formula pretenții noi. Pe de altă parte este adevărat că potrivit dispozițiilor art. 478 alin. (5) C. proc. civ. din materia apelului "Se vor putea cere, de asemenea, dobânzi, rate, venituri ajunse la termen și orice alte despăgubiri ivite după darea hotărârii primei instanțe și va putea fi invocată compensația legală.", însă această dispoziție legală nu este incidentă în recurs potrivit art. 494 C. proc. civ., nefiind compatibilă cu natura și scopul recursului. Astfel se reține că recursul este o cale de atac extraordinară și nedevolutivă, spre deosebire de calea de atac ordinară și devolutivă a apelului ce are ca rezultat o nouă judecată asupra fondului. Caracterul nedevolutiv al recursului decurge, pe de o parte, din înseși motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., ce vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate, iar, pe de altă parte, din faptul că, așa cum precizează art. 492 C. proc. civ., în fața instanței de recurs "nu se pot produce probe noi, cu excepția înscrisurilor noi". De asemenea art. 483 alin. (3) C. proc. civ. precizează că scopul reglementării recursului este examinarea în condițiile legii a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile iar nu acela de a declanșa o nouă analiză a fondului cauzei. Conform dispozițiilor legale anterior citate, în calea de atac a recursului, instanța de control judiciar verifică numai ceea ce s-a judecat în primă instanță, neputând fi, de regulă, făcute cereri noi, respectiv formulate pretenții care nu au fost analizate de prima instanță ori modificate elementele pe care aceasta le-a avut în vedere la darea soluției. Înalta Curte reține că această cerere de majorare a pretențiilor solicitate în fața instanței de fond, a fost formulată direct în recurs, nefiind dedusă judecății în fața primei instanțe, ceea ce este în măsură să ducă la încălcarea dispozițiilor art. 494 raportat la art. 478 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., potrivit cărora în recurs nu se pot folosi alte motive decât cele invocate la prima instanță și nu se poate schimba cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot formula pretenții noi. Față de cele anterior menționate, Înalta Curte va respinge cererea de majorarea a cuantumului despăgubirilor solicitate în recurs de către reclamanta A., ca inadmisibilă.

Soluția asupra recursului declarat Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă și a apărărilor formulate de intimata-pârâtă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Prealabil, Înalta Curte constată că deși recurenta-reclamantă și-a întemeiat cererea de recurs pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 5 C. proc. civ., nu a formulat critici care să se circumscrie cazurilor de casare anterior menționate, astfel încât recursul va fi analizat doar din perspectiva cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Pentru a ajunge la această soluție, instanța de control judiciar constatată că, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat, în principal, plata sumei totale de 60.766 RON, reprezentând contravaloarea prețului achitat din fonduri proprii de către reclamantă pentru achiziționarea medicamentului având denumirea comună internațională ("DCI") ERIBULINUM); emiterea unui act administrativ prin care să se dispună aprobarea tratamentului gratuit cu DCI ERIBULINUM (Halaven). În subsidiar, emiterea unui act administrativ prin care să se aprobe tratamentul gratuit cu medicamentul având DCI ERIBULINUM, până la soluționarea definitivă, în sistemul administrativ - jurisdicțional, a plângerii prealabile nr. x/22.04.2020 împotriva răspunsului CNAS nr. RAP108/31.03.2020. Prima instanță a respins, ca inadmisibilă, cererea dedusă judecății reținând că obligarea pârâtei CNAS la plata sumei de 60.766 RON, nu se poate realiza pe calea procedurală aleasă de reclamantă, în raport de dispozițiile art. 977 alin. (5) C. proc. civ., deoarece această măsură rezolvă chiar fondul litigiului, nefiind o măsură provizorie, destinată păstrării unui drept care s-ar păgubi prin întârziere. Potrivit motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente. Astfel, referitor la cele două capete de cerere principale, în speță, obligarea C.N.A.S. la plata sumei de 60.766,00 RON și emiterea de către C.N.A.S. a unui act administrativ prin care să se dispună aprobarea tratamentului gratuit cu DCI ERIBULINUM (Halaven), în acord cu soluția primei instanțe, Înalta Curte arată că procedura ordonanței președințiale în reglementarea art. 997 C. proc. civ. este incompatibilă cu solicitarea reclamantei, aceste măsuri rezolvând chiar fondul litigiului. Or, prin reglementarea acestei instituții în dreptul procesual civil, s-a avut în vedere soluționarea de urgență a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun, ar putea determina datorită formalismului, rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanței acestuia. În egală măsură, analizând sentința recurată prin prisma motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că prima instanță a reținut, în mod corect, că în cazul recurentei-reclamante nu este îndeplinită condiția aparenței dreptului având în vedere că "nu se poate reține, la nivel de aparență, un refuz nejustificat al autorității pârâte de a acorda acest medicament, în regim de compensare 100%, în condițiile în care, pe de o parte medicamentul nu este inclus în Lista medicamentelor compensate, iar, pe de altă parte, autorității pârâte nu-i poate fi imputată pasivitate în procesul de includere pe listă, demersul de începere a procesului de negociere impunând formularea unei cereri în acest sens de către deținătorul de punere pe piață.". Astfel, Înalta Curte reține că instanța de judecată nu se poate substitui instituțiilor specializate în ce privește aplicarea procedurii pentru negocierea medicamentelor care au obținut punctajul necesar pentru includerea în Lista medicamentelor compensate, nu poate gira utilizarea acestuia de către reclamantă, prin admiterea acțiunii acesteia, având în vedere faptul pentru medicamentul DCI ERIBULINUM (Halaven), potrivit Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S. nr. 735/976/2019, demersul de solicitare a începerii procesului de negociere în vederea încheierii unui contract cost-volum/cost-volum-rezultat, nu este unul limitat la nivelul autorităților publice, ci presupune demersul exclusiv al unei persoane juridice de drept privat, respectiv al deținătorul de autorizație de punere pe piață a medicamentului. Totodată, este de reținut că în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, prescrierea și administrarea medicamentelor este reglementată prin H.G. nr. 720/2008 și Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui C.N.A.S. nr. 1301/500/2008. Or, procedura de aprobare a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală prevăzute de art. 242 din Legea nr. 95/2006 este una complexă, fiind reglementată prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 720/2008, și implică elaborarea unui protocol terapeutic de administrare a medicamentului, protocol care să prevadă prescrierea și administrarea acestuia. În cauză nu rezultă că a fost parcursă vreo etapă a procedurii reglementate prin Ordinul nr. 720/2008 și Ordinul nr. 1301/500/2008, de vreme ce deținătorul de autorizație de punere pe piață a medicamentului DCI ERIBULINUM (Halaven) nu a întreprins niciun demers către Comisia de negocire prin care acesta să-și exprime disponibilitatea pentru începerea procesului de negociere. Totodată, criticile reclamantei vizează obligația instanței de a interpreta actele normative în contextul european și de a aplica direct aceste norme și omisiunea aplicării art. 20 din Constituție referitoare la prevalența Declarației Universale a Drepturilor Omului și tratatelor internaționale la care România este parte. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că într-devăr, dispozițiile art. 20 din Constituția României menționează în mod expres că dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, iar dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile. Din conținutul acestor dispoziții legale rezultă că, preluarea în ordinea juridică internă a directivelor Uniunii, complet și corect, trebuie realizată de către statele membre prin adoptarea actelor normative naționale corelative, iar instituțiile și autoritățile publice din România cu atribuții în domeniul (general/specific) de reglementare în care intervine fiecare directivă sunt exclusiv responsabile pentru elaborarea, promovarea și adoptarea actului normativ de transpunere și implementare a prevederilor acesteia. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță faptul că, autoritățile naționale nu au dat dovadă de pasivitate în ceea ce privește procesul de includere în Lista medicamentelor compensate a medicamentul DCI ERIBULINUM (Halaven), atât timp cât pentru această categorie nu s-a întreprins vreun demers din partea deținătorul autorizației de punere pe piață sau reprezentantul legal al acestuia. Faptul că medicul curant a recomandat recurentei-reclamante tratamentul cu medicamentul DCI ERIBULINUM (Halaven), nu poate impune instanței de judecată aptitudinea de a proceda la includerea în protocolul prevăzut de Ordinul Ministrului Sănătății și al Președintelui CNAS nr. 1301/500/2008. Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat și va fi respins. Pentru aceste considerente și în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta S.C. Electrificare CFR S.A. împotriva sentinței civile nr. 268 din 6 mai 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.