Decizia nr. 4231/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 24.05.2017 sub nr. x/2017, reclamanta Academia de Studii Economice a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Ministerul Educației și Cercetării Științifice, anularea Deciziei nr. x/23.11.2016 privind soluționarea contestației depuse de Academia de Studii Economice din București, înregistrată la Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice sub nr. x/24.10.2016, privind proiectul x, anularea titlului de creanță "Procesul-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență", încheiat la data de 02.09.2016 de către membrii echipei de control mandatați în acest sens de Directorul Organismului Intermediar POSDRU MENCS, înregistrat la autoritatea emitentă sub nr. x/12.09.2016 comunicat și înregistrat la Academia de Studii Economice sub nr. x din 21.09.2016, privind proiectul x cu titlul "învățământ superior inovativ în managementul proiectului prin utilizarea tehnicilor educaționale moderne", cod SMIS-53272, implementat de Academia de Studii Economice din București și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, cu excepția onorariului de avocat pe care îl va solicita pe cale separată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 435 din 7 februarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Academia de Studii Economice, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Ministerul Educației și Cercetării Științifice, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 435 din 7 februarie 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Academia de Studii Economice, criticând hotărârea prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, și casarea sentinței atacate iar, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În motivarea cererii de recurs, în esență, recurenta-reclamantă a arătat că sentința atacată a fost dată cu interpretarea greșită a prevederilor art. 21 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011 raportat la art. 41 alin. (2) lit. a) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, în sensul că echipa de control nu a analizat obiecțiunile formulate de recurenta-reclamantă pe parcursul activității de verificare ceea ce echivalează cu încălcarea dreptului la apărare. O altă critică formulată vizează interpretare eronată a prevederilor Ghidului solicitantului, secțiunea 3.1.4 Plafoane maxime de referință referitoare la cheltuielile de personal cu experții implicați în proiect. A învederat recurenta-reclamantă că, pe parcursul a 18 luni de derulare a proiectului, autoritatea intimată nu a semnalat nicio neregulă cu privire la cheltuielile de personal, iar la data depunerii cererii de finanțare, formatul standard de buget nu prevedea rubrici sau coloane care să permită detalierea costului lunar pentru personalul implicat în proiect. Structura costului lunar rezultă însă din contractele individuale de muncă în cuprinsul cărora se preciza în mod explicit norma de muncă lunară și tariful orar. În opinia recurentei reclamante, chiar dacă cheltuielile salariale nu au fost detaliate în cuprinsul bugetului, întrucât formularul nu cuprinde o astfel de detaliere, prin comunicarea documentelor justificative, respectiv a contractelor individuale de muncă, autoritatea intimată a cunoscut tarifele orare și numărul de ore lunare pentru fiecare membri al echipei. De altfel, după semnalarea observațiilor referitoare la structura costurilor de personal, recurenta-reclamantă a inițiat și depus Actul Adițional nr. 2 prin care a fost detaliat modul de calcul lunar al cheltuielilor salariale, act prin care nu s-a adus niciun fel de modificare a cuantumului salariilor față de versiunea inițială a bugetului. În atare situație, apreciază recurenta-reclamantă că este injustă sancționarea sa, în condițiile în care formatul de buget detaliat pus la dispoziție solicitanților chiar de către autorități nu prevedea detalierea sumelor, contractul de finanțare a fost aprobat fără obiecțiuni, solicitarea de rambursare a fost făcută cu respectarea contractului de finanțare, autoritatea intimată cunoștea tarifele orare și numărul de ore prestate, acestea fiindu-i comunicate odată cu documentele justificative care au stat la baza cererilor de rambursare.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală. Reiterând coordonatele esențiale ale cauzei, intimatul-pârât Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul -Ministerul Educației Naționale a învederat nerespectarea prevederilor legale în ceea ce privește activitatea echipei de management și a celei de implementare a proiectului, ceea ce atrage aplicarea de sancțiuni. În opinia intimatului-pârât, actul adițional nr. x invocat de recurenta-reclamantă nu poate produce efecte retroactive, iar până la data intrării în vigoare a acestuia pentru experții implicați în proiect sunt eligibile doar cheltuielile determinate în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore și o medie de 21 de zile lucrătoare. Prin răspunsul la întâmpinare recurenta-reclamantă a solicitat respingerea excepției nulității recursului și a apărărilor intimatului, reiterând în esență aspectele prezentate prin memoriul de recurs.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 6 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 9 septembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cu prioritate, în raport de dispozițiile art. 248 C. proc. civ., excepția nulității recursului declarat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că este nefondată, întrucât criticile formulate pot fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Examinând legalitatea sentinței recurate, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente situației de fapt, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă Academia de Studii Economice a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, decizia nr. x/23.11.2016 prin care autoritatea intimată a respins contestația îndreptată împotriva procesului-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/2.09.2016 prin care s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 232.703,12 RON reprezentând cheltuieli neeligibile. Neregula constatată prin actele administrative contestate vizează conduita recurentei-reclamante în derularea proiectului "Învățământul superior inovativ în managementul proiectelor prin utilizarea tehnologiei educaționale moderne" ce formează obiectul contractului de finanțare x. În esență, echipa de control a reținut că suma afectată de neregulă reprezintă contravaloarea salariilor nete și a contribuțiilor aferente lunilor mai- decembrie 2014 pentru membrii echipei de management și membrii echipei de implementare pentru care în bugetul inițial al proiectului depus ca anexă la cererea de finanțare nu a fost detaliat tariful orar și nu a fost specificată durata muncii, fiind încălcate dispozițiile Ghidului solicitantului- Condiții generale și specifice 3.1.4 - Plafoane maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul. Soluționând cauza, instanța de fond a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate, reținând că, în lipsa indicării tarifului orar și a specificării duratei muncii (nr. de ore/zi), pentru perioada anterioară încheierii actului adițional nr. x, în ceea ce îi privește pe experții care nu aveau stabilită norma orară/zi prestată în cadrul proiectului (nu aveau normă întreagă de 8 h/zi) în mod corect autoritatea pârâtă a apreciat ca fiind eligibile doar cheltuielile salariale raportate conform Ghidului Solicitantului condiții generale 2013, respectiv, în cazul în care activitatea zilnică este efectuată parțial, decontarea se va determina în baza retribuției echivalente pe oră, luând ca punct de referință ziua de lucru de opt ore si o medie de 21 de zile lucrătoare". Soluția instanței de fond nu este însușită de instanța de control judiciar în ceea ce privește dezlegarea dată criticilor vizând eligibilitatea cheltuielilor de personal. Răspunzând punctual criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: Criticile recurentei-reclamante vizând neeligibilitatea cheltuielilor cu salariile personalului implicat în proiect pentru nerespectarea dispozițiilor art. 4 din contractul de finanțare încheiat de părți sunt fondate. Astfel, potrivit art. 4 - Eligibilitatea cheltuielilor din contractul de finanțare nr. x/13.05.2014 "cheltuielile angajate pe perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condițiile stabilite de: - Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare; - Ordinul comun al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice nr. 1117/2170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate și a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operațiunilor finanțate prin OIPOSDRU Ministerul Educației Naționale; - Ghidul solicitantului - Condiții Generale și Specifice; - Prezentul contract de finanțare; - Legislația națională și comunitară în vigoare; - Instrucțiunile și deciziile AMPOSDRU; - Alte dispoziții legale aplicabile." Condițiile de eligibilitate sunt expres definite de dispozițiile art. 2 din H.G. nr. 759/2007, conform cărora: "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanțare/decizia/ordinul de finanțare; b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi nuditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006: d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare". De asemenea, conform prevederilor Ghidului solicitantului - Condiții generale 2013, limita zilnică maximă care poate fi decontată per expert trebuie să se încadreze în limita maximă de 12 ore/zi, 60 ore/săptămână reprezentând ore lucrate în proiecte finanțate din Fondul Social European - Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane inclusiv norma de bază, stabilite prin contractele încheiate. Totodată, din întreaga secțiune 3.1.4. "Plafoanele maxime de referință ale cheltuielilor cu personalul", rezultă că nu s-au stabilit plafoane maxime orare ci valori maxime rambursabile zilnice sau lunare. În speță, descrierea neregulii pornește de la nedefinirea normei de lucru pentru experții din cadrul proiectului în cererea de finanțare până la aprobarea actului adițional nr. x/2014, în condițiile în care, la data depunerii cererii de finanțare, formatul standard de buget pus la dispoziția solicitanților de către autorități nu prevedea detalierea cheltuielilor de personal, iar structura costului lunar pentru membrii echipei de experți rezultă din documentele anexă, respectiv contractele individuale de muncă în cuprinsul cărora se preciza explicit norma de muncă lunară și tariful orar. Prin urmare, problema juridică dedusă judecății constă în verificarea eligibilității cheltuielilor de personal din perspectiva nedefinirii normei de lucru pentru personalul implicat în proiect în cererea de finanțare (buget inițial al proiectului) în condițiile în care aceasta era precizată explicit în contractele individuale de muncă depuse la autoritatea intimată. Contrar susținerilor autorității intimate, Înalta Curte reține că neregularitatea invocată nu este de natură să afecteze efectele raporturilor de muncă și nici bugetul proiectului, de vreme ce actul adițional nr. x/2014 încheiat la solicitarea autorității intimate, în cuprinsul căruia se menționează explicit numărul de ore decontate pentru fiecare expert implicat în proiect, nu schimbă cu nimic tariful orar al experților prevăzut în contractul individual de muncă al fiecăruia, înainte și după încheierea actului adițional. Așa fiind, Înalta Curte constată că aprecierea organului de control cu privire la relevanța nedetalierii cheltuielilor de personal în cuprinsul bugetului inițial, în condițiile în care formularul de buget a fost pus la dispoziție de însăși autoritate, este în contradicție cu principiul proporționalității reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, care impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie "adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv". Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține că, în raport de prevederile Ghidului solicitantului secțiunea 3.1.4, la verificarea eligibilității cheltuielilor de personal autoritatea de control trebuia să aibă în vedere respectarea numărului maxim de ore lucrate pe zi și pe săptămână și plafoanele maxime de decontare a cheltuielilor salariale, numai în acest context găsindu-și justificarea în privința experților care nu lucrează zilnic în proiect. Or, în speță, solicitarea de rambursare a cheltuielilor de personal anterior încheierii actului adițional nr. x/2014 a avut la bază fișele de pontaj și rapoartele de activitate întocmite de către experți, conform activității prestate efectiv de către aceștia, fiind raportată la retribuția pe oră a expertului stabilită în contractul individual de muncă aprobat de către autoritate pentru fiecare expert, care și-a menținut valabilitatea și după încheierea actului adițional nr. 2. Concluzionând asupra aspectelor analizate, a considerat neeligibile cheltuielile de personal efectuate anterior încheierii actului adițional nr. x/2014 doar pentru nedetalierea acestora în bugetul inițial, deși formularul de buget nu prevedea o astfel de detaliere, ar reprezenta o abordare extrem de formalistă și o încălcare a principiului proporționalității, urmând a se constata eligibilitatea cheltuielilor în cuantum de 252.889,32 RON. Critica vizând încălcarea dreptului la apărare din perspectiva neanalizării punctului de vedere exprimat de recurenta-reclamantă este nefondată. Astfel, potrivit art. 21 alin. (11)-15 din O.U.G. nr. 66/2011: "(11) Pe parcursul activităților de constatare, structura verificată are dreptul să își exprime punctul de vedere, care se analizează de echipa de verificare. (13) Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare. (14) Înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere. (15) Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare." În speță, Înalta Curte reține că, în urma verificărilor efectuate, la data de 01.07.2016 a fost întocmit Proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.07.2016 care a fost comunicat recurentei-reclamante la data de 27.07.2016, iar aceasta, în termen de 5 zile, a formulat punctul de vedere pe care l-a comunicat intimatului, fiind înregistrat sub nr. x/03.08.2016. Ulterior, la data de 02.09.2016 a fost încheiat Procesul-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență privind proiectul PSDRU/156/1.2/G/141729 cu titlu " Învățământ superior inovativ în managementul proiectelor prin utilizarea tehnicilor educaționale moderne", cod SMIS-53272 prin care s-a stabilit în sarcina beneficiarului Academia de Studii Economice din București o creanță bugetară în valoare de 252 889,32 RON, împotriva căruia recurenta-reclamantă a formulat contestația înregistrată sub nr. x/24.10.2016 respinsă de autoritatea pârâtă prin Decizia nr. x/23.11.2016. În raport de situația de fapt, astfel cum a fost descrisă anterior, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a concluzionat că dreptul la apărare a fost respectat, de vreme ce anterior aprobării proiectul de proces-verbal a fost comunicat entității verificate în acord cu dispozițiile art. 21 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011, aceasta a trimis punctul său de vedere iar structura de control l-a avut în vedere la emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că punctul de vedere exprimat conform cu dispozițiilor art. 21 alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este echivalent contestației administrative formulate în condițiile art. 46 și urm. din același act normativ, natura juridică a acestora fiind diferită. Astfel, structura de control a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare analizând rezultatul verificărilor efectuate de echipa de control, documentele justificative și punctul de vedere exprimat de reclamantă, reținând propriile concluzii fără a trata punctul de vedere al acesteia drept o veritabilă cale de atac, o asemenea interpretare fiind în acord cu prevederile legale. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, aceasta a avut posibilitatea formulării propriului punct de vedere pe parcursul activităților de constatare pe toate aspectele sesizate de către echipa de control, aceasta din urmă a analizat punctul de vedere exprimat de recurenta-reclamantă în calitate de structură verificată, echipa de control i-a comunicat proiectul procesului-verbal de control, iar recurenta-reclamantă a formulat în scris punctul său de vedere, echipa de control evaluând obiecțiunile formulate în scris cu ocazia emiterii deciziei finale. Susținerea că în cursul vizitei de monitorizare aspectele reținute în cuprinsul procesului-verbal nu au făcut obiectul discuțiilor purtate nu poate conduce la concluzia încălcării dreptului la apărare, de vreme ce procedura în ansamblul său a oferit în mod efectiv garanții că structura controlată a avut posibilitatea corectării unei eventuale erori anterior adoptării deciziei. Astfel, în calitate de destinatară a unei decizii prin care i-au fost afectate interesele, recurentei-reclamante i s-a acordat posibilitatea de a-și face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la elementele pe care autoritatea și-a întemeiat decizia, aspectele învederate de aceasta neputând conduce la o altă concluzie, cum în mod corect a reținut și instanța de fond.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât OIPOCU-MEN, va admite recursul, va casa, în tot, sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea, va anula Decizia nr. x/23.11.2016 privind soluționarea contestației depuse de Academia de Studii Economice din București, înregistrată la Organismul Intermediar Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației și Cercetării Științifice sub nr. x/24.10.2016, privind proiectul x și Procesul-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, încheiat la data de 02.09.2016 de către POSDRU MENCS și va obliga pârâtul la plata către reclamantă la plata sumei de 150 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.