ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4212/2020

Ședința publică din data de 9 septembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 3 februarie 2017, pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/16.01.2017, întocmit de pârâtă și suspendarea efectelor acestuia, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin sentința civilă nr. 151 din 23 iunie 2017, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondate, atât cererea în anulare, cât și cererea de suspendare formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 151 din 23 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

Subsumat cazului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reclamantul a susținut că prima instanță nu a analizat apărările sale referitoare la incidența prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, din perspectiva faptului că nu există interesul efectuării controlului și întocmirii raportului de evaluare, în condițiile în care au trecut mai mult de trei ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate. Numita B., fiica reclamantului, a fost angajată cu contract de muncă în perioada 27.06.2012 - 14.08.2013, astfel încât cei trei ani s-au împlinit la 14.08.2016, iar raportul de evaluare a fost întocmit la 16.01.2017. Față de acest aspect și față de faptul că nu mai deține nicio funcție publică, având și o vârstă înaintată, recurentul-reclamant a susținut că raportul de evaluare nu poate genera consecințe juridice.

În esență, recurentul a susținut că instanța de fond nu a analizat această apărare, ceea ce contravine prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Obligația motivării hotărârii judecătorești reprezintă o condiție a procesului echitabil, conform art. 21 alin. (3) din Constituție și art. 6 alin. (1) din Convenția EDO. În opinia recurentului, nemotivarea hotărârii echivalează cu nesoluționarea cauzei, astfel cum s-a reținut constant în jurisprudența instanțelor naționale, ceea ce justifică o soluție de casare cu trimitere la rejudecare.

Referitor la cazul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul a susținut că situația de fapt expusă în raportul de evaluare contestat nu este corectă. Astfel, reluând contextul factual care a condus la angajarea numitei B. pe funcția de consilier al primarului, recurentul a învederat că aceasta, conform fișei postului, nu avea putere decizională, nu avea subalterni, nu beneficia de sporuri sau alte indemnizații și că și-a îndeplinit atribuțiile cu profesionalism, realizând și sarcini care excedau fișei postului, ca urmare a lipsei acute de personal la nivelul primăriei.

A mai arătat recurentul că dispoziția de numire în funcție a fost avizată pentru legalitate de secretarul primăriei, iar Instituția Prefectului Județului Vrancea a comunicat că a exercitat controlul de legalitate cu privire la emiterea dispoziției și nu s-au constatat probleme. Recurentul-reclamant nu are cunoștințe juridice, iar împrejurarea că fiica sa a fost angajată de către Primăria comunei Răstoaca nu a prejudiciat în vreun fel interesele cetățenilor.

În acest context, recurentul-reclamant a apreciat că în speță nu există un conflict de interese. Intenția legiuitorului este aceea de a asigura imparțialitatea aleșilor locali, iar în cauză, chiar dacă reclamantul nu ar fi ocupat funcția de primar, fiica sa ar fi putut fi angajată în funcția de consilier, față de calificările sale profesionale și lipsa oricărei alte persoane interesate de ocuparea postului. Nu a fost dovedită lipsa de obiectivitate a recurentului, acesta nefiind pus să aleagă între mai mulți candidați la același post, dimpotrivă, postul era neocupat de 14 luni atunci când a fost angajată fiica sa. În acest sens, recurentul a solicitat a fi avută în vedere și jurisprudența instanțelor naționale indicată în cuprinsul cererii de recurs.

În consecință, a apreciat recurentul-reclamant că prima instanță a reținut în mod greșit existența conflictului de interese, pornind de la premisa că simpla semnare a deciziei de angajare a numitei B. este suficientă pentru a fi întrunite condițiile conflictului, fără a ține cont de contextul în care aceasta a fost angajată.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susținut încălcarea obligației instanței de fond de a se pronunța și a motiva sentința atacată cu privire la toate apărările formulate de reclamant, Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat.

Recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond nu a analizat apărarea referitoare la întocmirea raportului de evaluare cu depășirea termenului de 3 ani, calculat de la data încetării raportului de muncă al numitei B., în raport de prevederile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Înalta Curte constată că acest argument reprezintă un motiv de nelegalitate al raportului de evaluare, care a fost invocat pentru prima dată în cuprinsul concluziilor orale formulate la termenul la care instanța a rămas în pronunțare și a concluziilor scrise depuse de reclamant în dosarul instanței de fond, nefăcând parte din conținutul cererii de chemare în judecată și pe cale de consecință, nu a făcut obiectul examinării instanței de fond.

Formularea unei astfel de cereri pe cale orală, la ultimul termen de jduecată și prin concluziile scrise depuse după rămânerea în pronunțare contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum și principiului contradictorialității reglementat de art. 14 din același cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări și a administra probe față de pretențiile reclamantului. Prin urmare, este nefondată critica reclamantului, referitoare la neanalizarea acestui motiv de nelegalitate, întrucât pretenția sa nu a făcut obiectul învestirii instanței de fond în condițiile prevăzute de art. 194 C. proc. civ. și nici a unei modificări/completări de acțiune, în condițiile art. 204 din același act normativ.

Cât privește analizarea acestui motiv de nelegalitate în calea de atac a recursului, Înalta Curte reține că, potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 din același act normativ:

"Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune.". Înalta Curte va avea în vedere și dispozițiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunțate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilității formulării unor pretenții noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în fața instanței de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată și de argumentele și apărările formulate de părți în faza procesuală a fondului cu respectarea condițiilor și termenelor prevăzute de C. proc. civ.. Atât timp cât reclamantul nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanței de judecată cu o pretenție distinctă de verificat în calea acțiunii judiciare, referitoare la legalitatea actelor administrative din perspectiva întocmirii raportului de evaluare la peste 3 ani de la data încetării raportului de muncă al fiicei sale, aceste critici de nelegalitate nu pot face nici obiectul cercetării în recurs.

Aceste considerente se aplică mutatis mutandis și susținerilor făcute de avocatul recurentului-reclamant cu ocazia concluziilor orale formulate în fața instanței de recurs. În fața Înaltei Curți s-a invocat, pentru prima dată, un motiv de nelegalitate referitor la greșita aplicare a dispozițiilor art. 66 din Legea nr. 215/2001, în raport de cele ale art. 76 din Legea nr. 161/2003, recurentul-reclamant susținând că Legea nr. 215/2001, apreciată a avea caracter special față de Legea nr. 161/2003, nu prevede interdicția angajării unei rude. Or, acest motiv de nelegalitate al raportului de evaluare nu a fost dedus judecății instanței de fond, astfel încât nu poate face obiectul analizei instanței de control judiciar.

Referitor la criticile din recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat, în esență, greșita aplicare a prevederilor referitoare la conflictul de interese, raportat la contextul factual care a condus la apariția acestei situații. În susținerea acestui motiv de recurs, reclamantul a înțeles să reia argumentele prezentate în fața instanței de fond, fără a prezenta critici care să răspundă considerentelor concrete ale primei instanțe asupra constatării conflictului de interese.

Înalta Curte reține că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.", iar conform art. 76 alin. (1) din același act normativ:

"Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.."

Analizând dispozițiile legale anterior citate, în raport de probatoriul administrat în cauză și de criticile formulate în recurs, Înalta Curte constată că prima instanță a concluzionat în mod corect că soluția adoptată de pârâtă prin raportul de evaluare este legală și temeinică.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut incidența acestor dispoziții, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de Primar al comunei Răstoaca, a semnat Dispoziția nr. 68/27.06.2012 privind angajarea fiicei sale în funcția de consilier al primarului.

Faptul semnării dispoziției nu este contestat de recurent, dar este justificat, în opinia acestuia, de existența unei lipse acute de personal la nivelul primăriei și de neocuparea postului de consilier timp de 14 luni. Se mai arată că, în exercitarea atribuțiilor postului, B., fiica reclamantului nu a avut puteri decizionale, că și-a îndeplinit sarcinile cu profesionalism și că nu s-au produs niciun fel de consecințe negative asupra intereselor cetățenilor comunei.

Înalta Curte consideră că aceste argumente nu sunt apte să invalideze confictul de interese reținut în sarcina recurentului-reclamant. Condiția legală și suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor ce-i revin potrivit legii. Prin urmare, motivele de fapt care au determinat semnarea de către reclamant a dispoziției de angajare a fiicei sale, calificările profesionale ale acesteia sau modul în care aceasta și-a îndeplinit atribuțiile de serviciu ulterior angajării nu sunt relevante pentru constatarea existenței unui interes al alesului local la semnarea actului.

Nu poate fi primit argumentul inexistenței unui folos material pentru sine, soțul său ori rudele sale de gradul I, atât timp cât, urmare a dispoziției emise de reclamant, fiica sa, B., a ocupat un post în statul de funcții al primăriei și, în temeiul contractului individual de muncă, a încasat salariul aferent funcției de consilier al primarului.

Prin urmare, emiterea de către recurentul-reclamant a Dispoziției nr. 68/27.06.2012 nu beneficiază de garanțiile de imparțialitate și obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin acest act, fiica sa a obținut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiica reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.

Cât privește argumentele referitoare la controlul de legalitate al actului, realizat de secretarul primăriei și de prefect, Înalta Curte reține că modul de îndeplinire a atribuțiilor legale de către aceste persoane nu poate conduce la înlăturarea situației de conflict de interese reținută în sarcina reclamantului, care este analizată de intimată și de instanța de contencios administrativ prin raportare la dispozițiile legale incidente (art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003) și la documentația avută în vedere la emiterea raportului de evaluare, iar nu în raport de conduita altor autorități, fără atribuții în materia evaluării și constatării incidentelor de integritate. Mai exact, răspunderea reclamantului pentru conflictul de interese în care s-a situat este una personală, neputând fi transferată altor persoane/autorități.

În egală măsură, nici lipsa cunoștințelor de specialitate juridică nu poate fi invocată de reclamant, acesta având obligația, în calitate de ales local, să cunoască actele normative în temeiul cărora trebuie să își desfășoare activitatea și să evite situațiile care ar putea afecta integritatea funcției.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 151 din 23 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 septembrie 2020.