ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3962/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău sub nr. x/2016 la data de 17.05.2016, reclamanta S.C. A. S.R.L., cu sediul în Bacău, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultura - Centru Județean Bacău, cu sediul în Bacău, anularea Deciziei 50/P/11.01.2016, revocarea Procesului Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/11.11.2015, precum și obligarea paratei la restituirea sumei de 1.126.152,58 RON reprezentând plata efectuata în baza PV 8144/11.11.2015.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 103 din 04 octombrie 2016, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea principală și cele două acțiuni conexe, formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A. - Centrul Județean Bacău și a dispus anularea procesului-verbal nr. x/11.11.2015 și a deciziei nr. 49/P/11.01.2016, anularea procesului-verbal nr. x/11.11.2015 și a deciziei nr. 50/P/11.01.2016, precum și respingerea ca nefondată a cererii de anulare parțială a Deciziei de plată nr. a.13 BC 004/20.10.2015 (în ceea ce privește art. IV) și a Deciziei nr. 46/P/31.12.2015.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 103 din 04 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. și pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Bacău. 1. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs împotriva sentinței nr. 103 din 04 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în urma rejudecării cauzei, admiterea în totalitate a cererilor formulate. În drept, recurenta-reclamantă a criticat sentința atacată invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea recursului, reclamanta a invocat, în esență, următoarele critici: - instanța de fond nu a ținut cont în mod corespunzător de principiul proporționalității sancțiunilor, raportat la situația de fapt; - instanța de fond a analizat în mod greșit principiul retroactivității și a aplicat legea retroactiv, pentru situații juridice născute înainte de intrare în vigoare a acesteia; - situațiile reținute în cele trei acte administrative nu se încadrează la definiția "intenției" și nici la definiția "repetiției", pârâta aplicând în mod nelegal sancțiunea cu codul 8, fără a fi aplicată anterior vreo alta sancțiune cu cod inferior; - cele trei acte administrative sunt strâns legate între ele astfel că, în situația în care se constata ca nul unul dintre ele, atunci trebuie anulate și celelalte două, întrucât nu sunt îndeplinite condiția de 3 ani consecutivi și condiția repetiției. 2. Pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Bacău. a declarat recurs împotriva sentinței nr. 103 din 04 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și, în urma rejudecării cauzei, respingerea în totalitate a contestațiilor formulate, ca neîntemeiate. În drept, recurenta-pârâtă a criticat sentința instanței de fond invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-pârâtă a invocat, în esență, următoarele critici: - instanța de fond a soluționat litigiul, în ceea ce privește anularea celor două procese-verbale, cu aplicarea greșită a normelor de drept material conținute de OMADR nr. 841/2013 și OMADR nr. 1438/2014; - toate cele trei condiții stipulate de actul normativ pentru aplicarea sancțiunii cod 8 au fost îndeplinite, în sensul că s-a constatat nerespectarea aceleiași norme în cadrul controlului administrativ în cadrul a trei ani consecutivi, beneficiarul a fost informat despre cazul precedent de nerespectare prin notificările precizate și beneficiarul nu a fost în nici un fel împiedicat să ia măsurile necesare pentru a remedia situația.

Cererea de intervenție formulată de S.C. B. S.A. La data de 13 ianuarie 2020 s-a depus la dosarul cauzei o cerere de intervenție accesorie formulată de către S.C. B. S.A. în interesul recurentei-reclamante prin care s-a solicitat admiterea recursului formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. și respingerea recursului formulat de pârâta APIA - Centrul Județean Bacău. În susținerea cererii de intervenție accesorie, intervenienta susține că încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material de către instanța de fond a avut ca și consecință necorelarea soluției pronunțate cu privire la procesele-verbale nr. x/11.11.2015 și nr. y/11.11.2015 cu soluția pronunțata cu privire la decizia de plată nr. x BC004/20.10.2015 pentru care a fost respinsă cererea de anulare. Intervenienta a mai susținut că examinarea situației de fapt prin prisma normelor legale aplicabile atrage exclusiv infirmarea existenței celei de-a doua repetiții a faptelor, respectiv infirmă premisa aplicării sancțiunii cod 8 deoarece nu există intenție. Suplimentar argumentelor evocate în recursul reclamantei, intervenienta consideră că acesta poate fi încadrat inclusiv în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deoarece motivarea instanței de fond nu poate fi insuficientă ori implicită, raportat la exigențele legale aplicabile și la dezlegările jurisprudențiale. La termenul de judecată din data de 30.06.2020, în baza dispozițiilor art. 64 alin. (2) C. proc. civ., a fost admisă în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de către S.C. B. S.A.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 martie 2017, intimata-pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Bacău, în principal, a invocat nulitatea recursului declarat de reclamantă și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimata-pârâtă a susținut că nu sunt îndeplinite condițiile stipulate în actele normative pentru aplicarea codului 8 de sancțiune. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 martie 2017, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L., în principal, a invocat nulitatea recursului declarat de pârâtă și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Intimata-reclamantă a susținut că, pentru o parte din efectivul solicitat la obținerea sprijinului, în fiecare an de angajament, reclamanta nu a respectat condiția pentru reducerea densității porcilor în timpul transportului. Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinare, reiterând susținerile din cererea de recurs. De asemenea, recurenta S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare la cererea de intervenție accesorie formulată de către S.C. B. S.A. prin care a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenție.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 22 noiembrie 2018, instanța constatând că nu mai subzistă motivele care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea în camera de consiliu a raportului privind admisibilitatea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal a stabilit termen de judecată pe fond a recursului la data de 28 ianuarie 2020. Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanța, din oficiu a preschimbat termenul de judecată stabilit inițial prin rezoluția din 22 noiembrie 2018 și a stabilit un nou termen de judecată la data de 14 ianuarie 2020. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârile atacate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele: 1. În ceea ce privește recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L., Înalta Curte reține că acest recurs este nefondat, pentru următoarele considerente: În conformitate cu dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora: "(…) Art. 2. (1) În sensul prezentei ordonanțe de urgență, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (…) n) principiul proporționalității - orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv; (…) Art. 17. Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia. (…)". În aplicarea acestor dispoziții legale, a fost adoptat Ordinul MADR nr. 1438/2014 privind aprobarea sistemelor de sancțiuni pentru măsura 215 "Plăți privind bunăstarea animalelor" din cadrul Programului Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013, care a abrogat Ordinul MADR nr. 841/2013 privind aprobarea sistemelor de sancțiuni pentru măsura 215 "Plăți privind bunăstarea animalelor - pachet porcine" din cadrul Programului Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013. Potrivit Anexei nr. 1 la Ordinul MADR nr. 1438/2014: "Sistemul de sancțiuni aplicabil pentru cererile de ajutor aferente măsurii 215 "Plăți privind bunăstarea animalelor" - pachetul a) - plăți în favoarea bunăstării porcinelor, depuse de beneficiarii măsurii, se stabilește ținându-se cont de următoarele aspecte ale neconformităților constatate: - neglijența - presupune aplicarea unei reduceri din suma totală calculată fără penalități, chiar dacă beneficiarului i-au fost stabilite/nu i-au fost stabilite alte sancțiuni, în cazul în care nerespectarea s-a datorat acțiunii neintenționate a acestuia; - intenția - presupune prevederea de către beneficiar a rezultatului faptei sale în condițiile în care fie urmărește producerea lui prin intermediul faptei, fie, deși nu îl urmărește, acceptă posibilitatea producerii acestui rezultat. Aceste cazuri se pot referi, dar nu sunt limitate la: inducerea în eroare cu bună-știință a autorităților cu atribuții în verificarea documentelor justificative, furnizarea de date sau documente false și orice altă încercare de fraudă comisă în scopul obținerii unor plăți din fonduri europene nerambursabile. A doua repetiție este considerată intenție (prevederea se aplică doar la cerințele specifice, nu și la supra-declarare); - repetiția: - - pentru condiții superioare - presupune nerespectarea aceleiași norme, cerințe sau obligații, în cazul în care aceasta se constată la verificarea anuală (verificare administrativă + control la fața locului + supracontrol) de mai multe ori în cursul unei perioade de 3 ani consecutivi, în condițiile în care beneficiarul a fost informat despre cazul precedent de nerespectare și a avut posibilitatea, după caz, să ia măsurile necesare pentru a remedia situația; - - pentru eco-condiționalitate - presupune nerespectarea aceleiași norme, cerințe sau obligații, în cazul, în care aceasta se constată de mai multe ori în cursul unei perioade de 3 ani consecutivi, în condițiile în care beneficiarul a fost informat despre cazul precedent de nerespectare și a avut posibilitatea, după caz, să ia măsurile necesare pentru a remedia situația; - amploarea (extinderea) - presupune cazul de nerespectare care este determinat luându-se în calcul, în special, dacă aceasta are un efect răspândit în afara fermei respective sau dacă se limitează la ferma respectivă; - gravitatea - presupune cazul de nerespectare care depinde în special de importanța consecințelor acestuia, ținându-se seama de obiectivele cerinței sau normei respective; - persistența - presupune cazul de nerespectare care depinde în special de durata pe parcursul căreia se manifestă efectele acestuia sau de posibilitatea de a pune capăt acestor efecte prin mijloace rezonabile. (…)". Instanța de fond a reținut în mod corect că cele trei înștiințări din data de 03.09.2014 vizează anul II de angajament și nu pot fi luate în considerare separat, ci numai împreuna, întrucât au fost emise la aceeași dată, caz în care faptele reținute prin procesul-verbal nr. x/11.11.2015 sunt considerate practic a doua abatere de la respectarea condițiilor superioare de transport referitoare la densitate, respectiv prima repetiție. Instanța de fond a mai reținut că, pentru anul III de angajament APIA (perioada 16.07.2014 - 15.07.2015), reclamanta a săvârșit abaterea la a doua repetiție, ceea ce semnifică intenție, având în vedere că a fost emisă înștiințarea nr. 1706/30.03.2015 pentru decontul nr. x/27.01.2015, aferentă perioadei 16.10.2014 - 15.01.2015, în urma constatării că, pentru o parte din efectivul solicitat la obținerea sprijinului, nu s-a respectat condiția pentru reducerea densității porcilor în timpul transportului. Înalta Curte reține că, în mod legal, pârâta a aplicat reclamantei sancțiunea cod 8, respectiv 100% din valoarea sprijinului pe anul respectiv pe măsură, exploatația fiind exclusă de la plată de la toată măsura pe anul respectiv și în plus pentru anul următor pe toată măsura, sancțiune prevăzută de Anexa nr. 1 la Ordinul MADR nr. 1438/2014 pentru abaterea constând în nerespectarea cu intenție a condiției "densitatea porcilor în timpul transportului nu trebuie să depășească 165 kg/m 2 " (subpachetul 3a). Cu privire la presupusa încălcare a principiului neretroactivității, Înalta Curte reține că, în acord cu jurisprudența Curții Constituționale, calificarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementata prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului. În jurisprudență și doctrină, inclusiv în jurisprudența CJUE, s-a reținut, în mod constant, că efectele produse în timp ale unei situații juridice vor fi cele stabilite de legea în vigoare la momentul în care se realizează fiecare efect în parte. În consecință, în lipsă de dispoziție legală în sens contrar, legea nouă nu se poate aplica efectelor produse de o situație juridică înainte de intrarea ei în vigoare, în timp ce legea nouă se va aplica efectelor produse de aceeași situație juridică după intrarea ei în vigoare, dacă situația juridică subzistă după intrarea în vigoare a legii noi (facta pendentia). Înalta Curte reține că dispozițiile din Anexa nr. 1 la Ordinul MADR nr. 1438/2014 privitoare la sancționarea abaterii constând în nerespectarea cu intenție a condiției "densitatea porcilor în timpul transportului nu trebuie să depășească 165 kg/m 2 " au o redactare similară dispozițiilor din Anexa la Ordinul MADR nr. 841/2013. În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod legal, a luat în considerare înștiințările emise la data de 25.11.2013 și la data de 03.09.2014, când era în vigoare Ordinul MADR nr. 841/2013, chiar dacă primele se referă la o perioada anterioară intrării acestuia în vigoare, atât timp cât efectele juridice s-au produs inclusiv după intrarea în vigoare a ordinului, astfel încât nu se poate reține încălcarea principiului neretroactivității legii consacrat de dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție. În consecință, Înalta Curte reține că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de Anexa nr. 1 la Ordinul MADR nr. 1438/2014 pentru reținerea repetiției în săvârșirea abaterii, nerespectarea aceleiași cerințe în cursul unei perioade de 3 ani consecutivi, informarea beneficiarului despre cazul precedent de nerespectare și posibilitatea ca beneficiarul să ia toate măsurile pentru a remedia situația. Susținerile reclamantei privind aplicarea nelegală a sancțiunii cu codul 8, fără a fi aplicată anterior vreo alta sancțiune cu cod inferior, urmează a fi înlăturate având în vedere că această condiție nu este prevăzută de Anexa nr. 1 la Ordinul MADR nr. 1438/2014 în cazul abaterilor săvârșite cu intenție. Susținerile reclamantei privind cu privire la faptul că cele trei acte administrative sunt strâns legate între ele urmează a fi înlăturate având în vedere că existența repetiției nu este condiționată de încheierea anterioară a unor procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, fiind suficientă informarea beneficiarului despre cazul precedent de nerespectare. În concluzie, Înalta Curte constată că decizia de plată nr. x BC004/20.10.2015 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale incidente în cauză. 2. În ceea ce privește recursul declarat de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Bacău, Înalta Curte reține că acest recurs este nefondat, pentru următoarele considerente: Cu privire la procesul-verbal nr. x/11.11.2015, instanța de fond a reținut, în mod corect, că cele trei înștiințări din data de 25.11.2013 vizează doar anul I de angajament și nu pot fi luate în considerare separat, ci numai împreună, întrucât au fost emise la aceeași data, prin urmare, aspectele reținute prin acest proces-verbal constituie practic prima abatere. Cu privire la procesul-verbal nr. x/11.11.2015, instanța de fond a reținut, în mod corect, că cele trei înștiințări din data de 03.09.2014 vizează anul II de angajament și nu pot fi luate în considerare separat, ci numai împreună, întrucât au fost emise la aceeași data, prin urmare, aspectele reținute prin acest proces-verbal constituie practic a doua abatere. Înalta Curte reține, cu privire la ambele procese-verbale, că înștiințările emise de pârâtă nu pot să constituie repetiție, datorită faptului ca reclamanta nu a avut, în mod obiectiv, posibilitatea sa ia toate măsurile pentru a remedia situația, în contextul în care înștiințările sunt emise în aceeași dată. Înalta Curte mai reține că reclamanta nu a săvârși fapta cu intenție, în sensul dispozițiilor din Anexa nr. 1 la Ordinul MADR nr. 1438/2014, deoarece numai a doua repetiție este considerată intenție. În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod legal, a anulat procesele-verbale nr. x/11.11.2015 și nr. y/11.11.2015, precum și deciziile prin care s-au respins contestațiile formulate de reclamantă împotriva acestor acte administrative. 3. În ceea ce privește cererea de intervenție accesorie formulată de către S.C. B. S.A. în interesul recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că această cerere urmează a fi respinsă ca neîntemeiată, având în vedere soluția de respingere a recursului declarat de reclamantă. Cu privire la invocarea de către intervenientă a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, pe calea unei cereri de intervenție accesorie, nu se pot invoca motive de casare care nu au fost invocate de recurentă în condițiile legii. 4. În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a dispozițiilor de drept material incidente în cauză. Pentru aceste considerente, reținând că nu au fost identificate motive de reformare a sentinței, potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, în baza dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va respinge ambele recursuri ca nefondate. În baza dispozițiilor art. 67 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta B. S.A., ca neîntemeiată.