ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3879/2020

Ședința publică din data de 24 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 25.04.2019, sub nr. x/2019, petenta A. S.A.- în faliment, prin lichidator judiciar B. a solicitat suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 63/20.11.2018, până la soluționarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2019

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 11 septembrie 2019, a respins cererea de suspendare formulată de petenta A. S.A. prin lichidator judiciar B., împotriva Deciziei nr. 63/20.11.2018, emisă de intimatul Consiliul Concurenței și a dispus restituirea cauțiunii stabilită în sumă de 35.537,03 RON pusă la dispoziția Curții de Apel București.

Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantă A. S.A. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că încheierea de respingere a cererii de suspendare a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material privind existența cazului bine justificat, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin Încheierea atacată, Curtea de Apel București s-a pronunțat în sensul neîndeplinirii condiției cazului bine justificat apreciind că argumentele nu pot fi circumscrise cazului bine justificat care să poată fi analizate în cadrul cererii de suspendare.

O astfel de abordare prudentă este nelegală, deoarece chiar și pentru efectuarea unei verificări cât de sumare, instanța tot trebuie să se aplece asupra unor probe, nefiind ținută a se pronunța exclusiv bazat pe aserțiunile părții reclamante.

În cazul de față, nu a existat nicio examinare a motivelor de nelegalitate, oricât de sumară, ci pur și simplu instanța a refuzat să le analizeze sub pretextul că sunt similare motivelor de nelegalitate invocate în cadrul acțiunii în anularea deciziei.

În opinia recurentei, raționamentul instanței nu este corect. Evident că motivele de nelegalitate sunt similare cu elementele care conduc la reținerea cazului bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ întrucât obiectul ambelor acțiuni în justiție este, în fond, același act administrativ. Diferența specifică dintre cele două tipuri de acțiuni prevăzute de Legea nr. 554/2004 constă în faptul că instanța care judecă cererea de suspendare a executării judecă doar pe baza aparenței de nelegalitate, dar ea se va pronunța asupra unor motive care ulterior vor face inclusiv obiectului examenului mai aprofundat specific acțiunii în anulare.

Problema neconcordanței dintre Ordinul de declanșare a investigației și Decizia Consiliului o reprezintă faptul că ordinul de declanșare a investigației a fost emis pentru o altă faptă decât aceea pentru care a fost emisă Decizia de Sancționare.

Această analiză nu ar fi presupus cercetarea fondului cauzei, respectiv dacă a fost comisă sau nu o faptă anticoncurențială, ci a unui aspect extrinsec acestuia, anume a neconcordanței dintre Ordinul declanșator și Decizia Consiliului. Prin Încheierea atacată, Curtea de Apel București nici nu a luat în considerare acest motiv de nelegalitate.

Instanța învestită cu judecarea unei cereri de suspendare trebuie să se aplece spre cercetarea aparenței de legalitate a procedurilor derulate de către autoritatea emitentă a actului, iar prima condiție este de a avea un act juridic declanșator valabil. Astfel, în cazul dedus judecății, în măsura în care există diferențe între obiectul Ordinului de declanșare și fapta sancționată prin decizie, înseamnă că nu a existat un ordin valabil pentru fapta sancționată, fapt lesne de verificat de către instanță prin simpla lecturare a celor două înscrisuri.

Recurenta mai arată că, în cauză, sunt incidente prevederile art. 262 alin. (4) din Legea nr. 85 din 25 iunie 2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență.

Textul de lege împiedică orice eventuală punere în executare a Deciziei C. civ., care ar fi suspendată de drept. Prin urmare, față de A., caracterul executoriu al Deciziei C. civ. este la acest moment, derizoriu, dat fiind că orice eventuală procedură de executare silită va fi suspendată.

În ceea ce privește paguba iminentă, raționamentul Curții de Apel București este lipsit de logică și esențialmente contrar rațiunii Legii nr. 554/2004. În esență, instanța a reținut că această condiție a pagubei iminente presupune "diminuarea patrimoniului în mod nelegal" sugerând că ea nu este îndeplinită cât timp "actul atacat se bucură în continuare de prezumția de legalitate, veridicitate și autenticitate, ceea ce face ca acesta să fie executoriu" și deci că "punerea în executare a acestora nu poate produce o pagubă iminentă în sensul legii".

În cazul de față, amenda este una considerabilă, iar A. este o societate în faliment. Plata sumei de 22.037.036 RON are consecințe dezastruoase asupra întregii proceduri de faliment, afectând inclusiv drepturile creditorilor (terți față de Decizia C. civ.) care nu și-ar mai putea recupera creanțele, nefiind o simplă diminuare a resurselor financiare.

Intimatul Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă că obiectul pricinii îl reprezintă suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 63/20.11.2018, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat instanța de fond că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile imperative prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și pericolul producerii unei pagube iminente.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

"în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor.

La o examinare sumară a legalității deciziei contestate, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

Instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Înalta Curte apreciază că în mod temeinic instanța de fond a reținut că reclamanta a invocat, ca împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, însăși critici de nelegalitate ce se regăsesc și în acțiunea în anulare, critici care vizează legalitatea și temeinicia actului administrativ atacat și care ar putea susține acea acțiune întrucât acestea se referă la greșita interpretare și aplicare de către autoritatea de concurență a prevederilor legale incidente, iar verificarea acestora ar obliga instanța la o analiză profundă și amănunțită a interpretărilor date de autoritatea emitentă și a argumentelor invocate de reclamantă, ceea ce ar fi de natură să atragă ante pronunțarea instanței cu privire la legalitatea actului administrativ.

Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. - Societate în faliment împotriva încheierii de ședință din data de 11 septembrie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 iulie 2020.