ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2962/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 20.09.2018 sub nr. x/2018 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Colegiul Fizioterapeuților din România, solicitând anularea Hotărârii nr. 4 din 25.08.2018 a Adunării Generale Naționale a Colegiului Fizioterapeuților din România; suspendarea hotărârii până la soluționarea acțiunii în anulare; obligarea pârâtului la plata de daune morale în cuantum de 5000 (cinci mii) euro (echivalentul în RON la cursul BNR în momentul plății); și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 269 din data de 28 ianuarie 2019 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Colegiul Fizioterapeuților din România; a anulat Hotărârea nr. 4/25.08.2018; a respins capătul de cerere având ca obiect plata de despăgubiri, ca nefondat; a admis cererea de suspendare; a suspendat executarea Hotărârii nr. 4/25.08.2018 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare; a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 70 RON reprezentând taxă judiciară de timbru. În esență, instanța de fond a reținut că nerespectarea procedurii disciplinare prevăzută de Statutul aprobat prin Ordinul nr. 679/2017 reprezintă cauză de nelegalitate a Hotărârii de suspendare nr. 4/25.08.2018, motiv pentru care a admis acțiunea și a dispus anularea actului administrativ contestat.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Colegiul Fizioterapeuților din România, întemeiat pe dispozițiile art. 483 și urm. C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate. A solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii cererii de suspendare a executării Hotărârii nr. 4/2018 a Adunării Generale Naționale a Colegiului Fizioterapeților din România și a acțiunii reclamantului. În dezvoltarea motivelor de recurs a arătat că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că Hotărârea nr. 4/25.08.2018 emisă de Adunarea Generală Națională a Colegiului Fizioterapeuților din România nu cuprinde în conținutul acesteia descrierea în concret a faptei reținute în sarcina reclamantului și sancționată disciplinar, apreciind sub acest aspect că faptele săvârșite nu se încadrează în prevederile art. 32 din Statutul Colegiului Fizioterapeuților din România, iar actul administrativ emis este afectat de viciul nemotivării. Apreciază recurentul că instanța de fond a aplicat în mod greșit, prin analogie, prevederile art. 252 alin. (2) din Codul muncii, și nu dispozițiile legislației speciale reprezentate de Legea nr. 229/2016 și Statutul CFZRO, deși avea cunoștință de acest cadru legal special. În lipsa unui contract de muncă sau a unor raporturi juridice preexistente, consideră că nu poate exista răspundere disciplinară, astfel că instanța de fond ar fi trebuit să se raporteze la actele de înființare ale Colegiului Fizioterapeuților din România, respectiv Legea nr. 229/2016 și Statutul CFZRO. Chiar dacă s-ar aplica, prin analogie, dispozițiile Codului muncii, recurentul subliniază că practica și uzanțele au statuat în sensul că decizia de sancționare disciplinară trebuie să conțină, sub sancțiunea nulității absolute, prevederile din statutul de personal, regulamentul intern, contractul individual de muncă sau contractul colectiv de muncă aplicabil, încălcate de către salariat, în speță fiind incident art. 32 din Statutul CFZRO (Colegiul Fizioterapeuților din România), aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 679/2017. În opinia recurentului, dispozițiile legale în privința motivării în fapt sunt satisfăcute în cazul în care decizia face trimitere la acte externe acesteia, cum ar fi: alte acte emise de angajator, rapoarte, acte de constatare legate de caz, de care persoana sancționată avea cunoștință, cum este cazul actului administrativ contestat în cauză, în care se face trimitere la ordinea de zi a ședinței Consiliului Național din 10.06.2018 și la Hotărârea Consiliului Național nr. 26/10.06.2018. Dincolo de aceste considerente, solicită a se constata că din probele administrate în cauză rezultă că au fost descrise și menționate în detaliu faptele reținute în sarcina reclamantului, fiind întemeiate pe dispozițiile art. 32 din Statut. De altfel, în reținerea de către instanță a îndeplinirii obligației de descriere a abaterii disciplinare prezintă relevanță faptul că, prin descrierea în detaliu a faptelor din actele la care se face trimitere prin actul contestat, se permite controlul legalității deciziei și formularea apărărilor de către persoana cercetată. Prin urmare, consideră că este eronată concluzia instanței de fond în sensul nelegalității hotărârii atacate pentru lipsa mențiunilor obligatorii. Sentința de fond este considerată nelegală de către recurent și din perspectiva faptului că, deși instanța s-a raportat la dispozițiile Statutului CFZRO în aprecierea competenței organului care a dispus sancțiunea suspendării din funcția de conducere a reclamantului, a apreciat în mod greșit că sancțiunea a fost aplicată cu nerespectarea procedurii de cercetare disciplinară prevăzută în Statut. În cauză, sesizarea cu privire la săvârșirea unor abateri disciplinare a fost înaintată Adunării Generale Naționale a Colegiului Fizioterapeuților din România și nu Consiliului Național, deoarece în cadrul CFZRO nu a fost înființată Comisia de disciplină și arbitraj, situație care nu se datorează culpei sale, cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Susține că Ministerul Sănătății a tergiversat emiterea Regulamentului Interior de Organizare și Funcționare (R.I.O.F), care i-ar fi permis să înființeze comisiile de specialitate, însă, independent de acest aspect, consideră că Statutul CFZRO a fost conceput astfel încât să apere interesele membrilor acestuia, atribuind astfel Adunării Generale Naționale prerogativa aplicării unei sancțiuni disciplinare, fără a o condiționa de existența comisiei de disciplină. De asemenea, în mod eronat a apreciat instanța de fond că nu e importantă inexistența vătămării reclamantului prin lipsa parcurgerii procedurii disciplinare printr-o comisie disciplinară, nereținând faptul că, în lipsa comisiei de disciplină, Adunarea Generală Națională a parcurs ea însăși procedura de cercetare disciplinară, finalizată cu sancțiunea disciplinară aplicată. În plus, nu a ținut cont de probele administrate în cauză și nu s-a pronunțat pe aspectul prejudiciului suferit ca urmare a faptelor reclamantului, din întregul material probator administrat în cauză rezultând că a fost respectat dreptul reclamantului la apărare, acesta având dreptul de a-și exprima punctul de vedere și de a administra probe în apărare. În concret, ceea ce reproșează recurentul instanței de fond este faptul că nu a ținut cont de dispozițiile Statutului CFZRO, încălcate în mod repetat de către reclamant prin faptele sale și nu a analizat efectiv situația lipsei comisiei de disciplină, limitându-se să concluzioneze în mod superficial în sensul nelegalității Hotărârii nr. 4/2018 pentru nerespectarea procedurii disciplinare. Cu privire la suspendarea executării hotărârii atacate a arătat că, prin faptele sale reclamantul a prejudiciat și prejudiciază și în prezent Colegiul Fizioterapeuților din România, situație în raport de care nu se justifică admiterea suspendării executării hotărârii contestate. În fine, a enumerat faptele săvârșite de către intimatul-reclamant și a concluzionat în sensul că prin aceste fapte a creat recurentului-pârât un prejudiciu cert, care rezultă fără echivoc din probele administrate în cauză, solicitând astfel admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei cu consecința respingerii cererii de suspendare a executării Hotărârii nr. 4/2018 a Adunării Generale Naționale a Colegiului Fizioterapeuților din România și a respingerii acțiunii promovate de reclamantul A., urmând a fi menținută Hotărârea nr. 4/25.08.2018 ca temeinică și legală.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal să se constate că recursul este nul, întrucât prin cererea de recurs formulată recurentul nu a indicat critici de nelegalitate în temeiul art. 488 din C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat. În esență, a arătat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente speței. Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurentul-pârât a solicitat respingerea excepției nulității, considerând că recursul cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază, precum și dezvoltarea lor, fiind indicat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar pe fond admiterea acestuia astfel cum a fost formulat, cu consecința menținerii Hotărârii nr. 4 din 25.08.2018 ca temeinică și legală. La termenul de dezbateri din data de 19 mai 2021, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-reclamant, reținând că prin cererea de recurs au fost dezvoltate critici care se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a argumentelor invocate în apărare de către intimatul-reclamant prin întâmpinarea formulată în cauză, precum și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurentul-pârât este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Demersul judiciar al reclamantului vizează verificarea legalității Hotărârii nr. 4/25.08.2018 emisă de Adunarea Generală Națională a Colegiului Fizioterapeuților din România, prin care s-a dispus suspendarea reclamantului A. din funcțiile de conducere deținute (membru ales în Consiliul teritorial al Colegiului Fizioterapeuților București-Ilfov și reprezentant ales pentru Regiunea București-Ilfov în Adunarea Generală Națională a Colegiului Fizioterapeuților din România) pentru o perioadă de un an. Astfel cum rezultă din cuprinsul actului administrativ contestat, la emiterea acestuia au fost avute în vedere următoarele: sesizarea președintelui Colegiului Fizioterapeuților București-Ilfov, înscrisă pe ordinea de zi a ședinței Consiliului Național din data de 05.05.2018 (ședință declarată nestatutară cu reconvocare, ședința reconvocată desfășurându-se prin mijloace electronice), repusă pe ordinea de zi a ședinței Consiliului Național din data de 10.06.2018 (punct ce necesita luarea la cunoștință a dosarului de sesizare și dezbateri în cvorum) în urma Hotărârii nr. 26/10.06.2018, Consiliul Național a înaintat propunerea de suspendare Adunării Generale Naționale spre a hotărî în baza art. 32 lit. e) din Statutul Colegiului Fizioterapeuților din România, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății nr. 679/2017. Reclamantul a solicitat anularea Hotărârii nr. 4/25.08.2018, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva nerespectării procedurii de sancționare disciplinară a organelor de conducere alese, prevăzută de art. 105 alin. (2) din Statutul CFZRO. Prima instanță a reținut temeinicia criticilor reclamantului și a constatat nerespectarea procedurii disciplinare prevăzute de Statutul CFZRO, motiv de nelegalitate a Hotărârii de suspendare nr. 4/25.08.2018, dispunând în acest sens admiterea acțiunii reclamantului și anularea actului administrativ contestat. Împotriva sentinței de fond a formulat recurs recurentul-pârât, criticile acestuia vizând interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor legale incidente în cauză, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., conform căruia: casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în continuare. Cu privire la critica ce vizează nulitatea deciziei de sancționare din perspectiva dispozițiilor legale aplicate, pe motiv că sancțiunea disciplinară a fost întemeiată pe fapte care nu pot fi în concret identificate din conținutul actului, Înalta Curte reține că este nefondată. Sub acest aspect este de observat faptul că din cuprinsul actului administrativ contestat nu rezultă în concret faptele pentru care reclamantul a fost sancționat cu suspendarea din toate funcțiile deținute pentru o perioadă determinată de 1 an, fiind indicat doar temeiul juridic al măsurii, respectiv art. 32 lit. e) din Statutul CFZRO, aprobat prin Ordinul nr. 679/2017. Recurentul-pârât susține că în aprecierea nelegalității actului contestat instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit prevederile Codului muncii, dispoziții cu caracter general, deși în cauză sunt incidente dispozițiile art. 32 din Statutul CFZRO, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății nr. 679/2017. Susținerile recurentului-pârât nu sunt întemeiate și nu pot fi primite, având în vedere că din considerentele hotărârii atacate rezultă că raționamentul juridic al instanței de fond este în mod clar și logic exprimat și fundamentează soluția pronunțată, fiind construit pe dispozițiile Statutului CFZRO. Prin urmare, instanța de fond a reținut și aplicat dispozițiile legale incidente situației de fapt stabilite în cauză, astfel încât nu se poate susține că legalitatea actului contestat a fost analizată din perspectiva dispozițiilor cu caracter general ale Codului muncii, cum în mod greșit susține recurentul. Prima instanță a constatat în mod corect că decizia de sancționare este afectată de viciul nemotivării, reținând temeinicia criticilor reclamantului referitoare la neidentificarea în concret a faptelor reținute în sarcina acestuia, de vreme ce textul se referă atât la neîndeplinirea cu demnitate a responsabilităților, cât și la starea de incompatibilitate, concluzionând că faptele evocate nu se încadrează în ipotezele prevăzute la art. 32 lit. e) din Statut. Deși recurentul-pârât susține că decizia de sancționare cuprinde faptele care au stat la baza aplicării sancțiunii, prin raportare la actele externe la care se face trimitere în cuprinsul acesteia și care descriu detaliat faptele ce demonstrează că reclamantul nu și-a îndeplinit cu demnitate responsabilitățile conform art. 32 din Statutul CFZRO, Înalta Curte reține că trimiterea la alte acte externe actului sancționator nu este de natură să suplinească lipsa identificării în concret a faptelor reținute în sarcina reclamantului, în acest sens fiind incidente dispozițiile art. 100, coroborate cu prevederile art. 102 din Statut. Astfel, potrivit art. 100 din Statutul CFZRO, "Membrii aleși în funcțiile de conducere care nu respectă prevederile Legii nr. 229/2016, ale statutului, precum și hotărârile Consiliului național, se sancționează disciplinar", la art. 102 din Statut fiind enumerate faptele care constituie abateri disciplinare în exercitarea funcției: a) comportamentul necuviincios față de membrii Colegiului Fizioterapeuților din România sau față de organele de conducere ale Colegiului Fizioterapeuților din România; b) absența nemotivată de la 3 ședințe consecutive ale organului de conducere din care face parte; c) nerespectarea hotărârilor Adunării generale naționale sau ale Consiliului național; d) încălcarea dispozițiilor cu privire la incompatibilități sau conflicte de interese, e) refuzul de a pune la dispoziția organelor de control documentele privind situația financiară a colegiului teritorial; f) orice alte încălcări ale normelor și hotărârilor luate de organele de conducere ale Colegiului Fizioterapeuților din România". În ceea ce privește critica referitoare la aprecierea greșită a culpei Colegiului Fizioterapeuților din România în procedura de înființare a comisiei de disciplină și arbitraj, susținerile recurentului sunt neîntemeiate întrucât, astfel cum a reținut și instanța de fond, neconstituirea organelor interne competente în efectuarea cercetării disciplinare, din considerente ce nu implică voința reclamantului, nu poate fi opusă acestuia ca motiv justificat pentru nerespectarea procedurii cercetării disciplinare prevăzută la art. 105 din Statut. În speță, din ansamblul probator administrat rezultă că nu a fost respectată procedura cercetării disciplinare, în acest sens fiind important a se evidenția că sesizarea Președintelui Colegiului Fizioterapeuților București-Ilfov a fost înaintată direct Adunării Generale Naționale a Colegiului Fizioterapeuților din România, contrar dispozițiilor art. 105 alin. (2) din Statut, care prevăd obligativitatea înaintării sesizării Comisiei Naționale de Disciplină și Arbitraj în vederea declanșării acțiunii disciplinare și efectuării cercetării disciplinare. În cauză sunt incidente prevederile art. 73 din Statut, potrivit cărora: "Procedura de soluționare a plângerii constă în: cercetarea faptei, adunarea dovezilor, solicitarea de opinii calificate, apelarea la oricare alt mijloc legal ce poate contribui la soluționarea cauzei, propunerea sancțiunii". De asemenea, art. 43 din Statut statuează în sensul că "Organele de jurisdicție internă ale Colegiului Fizioterapeuților din România sunt, la nivel național, Comisia Națională de Disciplină și Arbitraj, iar la nivel teritorial, comisiile teritoriale de disciplină și arbitraj". În acord cu raționamentul judecătorului fondului, pe care îl împărtășește, Înalta Curte reține că din ansamblul normativ menționat supra rezultă voința legiuitorului de a reglementa parcurgerea unei proceduri interne de cercetare a abaterilor ce fac obiectul sesizărilor adresate Consiliului Național de Disciplină și Arbitraj, de către unul dintre organele de jurisdicție internă expres menționate în cuprinsul actului, în scopul propunerii sancțiunii către Consiliul Național, ca urmare a cercetării faptelor și administrării probelor necesare, pentru ca acesta din urmă să aprecieze asupra îndeplinirii condițiilor de admisibilitate și să declanșeze acțiunea disciplinară. Prin urmare, aplicând acest raționament situației de fapt deduse judecății se constată că aplicarea sancțiunii disciplinare a suspendării reclamantului pentru o perioadă de 1 an din funcțiile de conducere deținute, fără respectarea procedurii expres prevăzute în Statutul CFZRO, atrage nelegalitatea actului sancționator emis și anularea acestuia, soluție adoptată în mod corect și de către instanța de fond. Raportat la această concluzie și la argumentele care au fundamentat-o, se constată că este nefondată critica recurentului privind pretinsa reținere de către instanța de fond a nerespectării dreptului reclamantului la apărare, în acest sens fiind important a se sublinia că motivul constatării nelegalității actului sancționator a fost neparcurgerea procedurii cercetării disciplinare astfel cum a fost prevăzută în mod expres în Statutul CFZRO, garanție a respectării dreptului la apărare al reclamantului, nu din perspectiva lipsirii persoanei cercetate de posibilitatea de a se apăra, cum în mod greșit a apreciat recurentul. Totodată, recurentul-pârât critică instanța de fond întrucât a reținut în mod eronat apărările sale privind lipsa de importanță a inexistenței vătămării reclamantului ca urmare a neparcurgerii procedurii disciplinare printr-o comisie disciplinară, considerând că nu a analizat prejudiciul suferit în urma acțiunilor reclamantului și nu s-a pronunțat pe aspectul menționat, neexercitându-și astfel rolul activ consacrat de art. 22 C. proc. civ. Contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat criticile părții și le-a înlăturat, reținând următoarele: "Nu se poate susține în mod valid nici lipsa unei vătămări a reclamantului cauzată de nerespectarea procedurii, în condițiile în care din conținutul actului de sancționare disciplinară a reclamantului nu rezultă că organul competent să dispună sancționarea, Adunarea Generală, în lipsa constituirii Comisiei Naționale de Disciplină, ar fi urmat ea însăși procedura de cercetare disciplinară, prin administrarea de probe și cercetarea fiecărei fapte, în parte, ca la final să aplice sancțiunea". Criticile privind pretinsul prejudiciu suferit de recurentul-pârât ca urmare a acțiunilor reclamantului nu pot fi reținute în contextul în care prima instanță a constatat nelegalitatea Deciziei de suspendare nr. 4/25.08.2018 pentru nerespectarea procedurii disciplinare astfel cum a fost prevăzută în Statutul CFZRO, soluție legală pe care o adoptă și instanța de control judiciar. Cât privește suspendarea executării actului administrativ contestat, în mod corect a reținut instanța de fond incidența dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dispunând suspendarea executării Hotărârii nr. 4/25 august 2018 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Pe cale de consecință, instanța de fond a constatat în mod corect nelegalitatea actului administrativ contestat și a dispus anularea acestuia, pronunțând astfel o hotărâre cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente situației de fapt reținute, motivele invocate prin cererea de recurs precum și înființarea ulterioară a unei comisii de disciplină, existentă la acest moment, nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de recurentul-pârât și va menține sentința de fond atacată ca legală. Totodată, având în vedere soluția definitivă de respingere a recursului recurentului-pârât ca nefondat, constată că nu sunt îndeplinite condițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate de acesta.