ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1420/2022

Ședința publică din data de 10 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I. și J. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Ministerul Educației, să se stabilească suma datorată de către fiecare dintre cei doi pârâți fiecăruia dintre reclamanți, în temeiul titlului executoriu constând în sentința civilă nr. 934/12.03.2019, pronunțată de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, conform art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 238 din 6 iulie 2021, a respins excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Sănătății, ca neîntemeiate.

Totodată, a respins cererea formulată de reclamanți ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții A.,

B., C., D., E., F., G., H., I. și J., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 7 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., recurenții au arătat că prima instanță a depășit atribuțiile puterii judecătorești pentru că deși a fost sesizată cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 a analizat o situație juridică proprie tezei de reglementare din art. 24 alin. (3) din același act normativ.

Astfel, prima instanță a reținut în considerentele hotărârii atacate că pentru a se putea acorda penalitățile solicitate, se cer a fi îndeplinite, în mod cumulativ, condițiile ca instituția pârâtă să nu își fi executat obligația prevăzută în titlul executoriu în termenul prohibitiv de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților și neexecutarea să fie una culpabilă.

Însă, cu referire la obligația prevăzută în titlul executoriu a reținut obligația de emitere a normelor metodologice și nu cea de plată a penalității stabilite prin sentința nr. 934/12.03.2019 deși au învestit instanța cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, obligația în speță fiind cea de plată a penalităților, iar nu cea de emitere a normelor metodologice la Legea nr. 229/2016.

În cauză, titlul executoriu - constând în sentința nr. 934/12.03.2019 - instituie obligația fiecăruia dintre cei doi pârâți la plata fiecăruia dintre reclamanți a unei penalități în cuantum de 500 de RON pentru fiecare zi de întârziere, până la executarea obligației cuprinse în sentința nr. 4682/29.11.2017 a Curții de Apel București, rămasă definitivă la data de 18.04.2018.

Au arătat recurenții că, potrivit titlului executoriu, cei doi pârâți aveau obligația necondiționată de emitere a actului administrativ normativ constând în normele metodologice de aplicare a Legii nr. 229/2016 privind organizarea și exercitarea profesiei de fizioterapeut, precum și pentru înființarea, organizarea și funcționarea Colegiului Fizioterapeuților din România cel târziu la data de 19.05.2018. Ca atare, momentul de început a termenului aferent calcului penalității corespunde datei de 20.05.2018. Data adoptării normelor metodologice (prin hotărâre de Guvern) este 13.12.2019, rezultând astfel un interval de 572 de zile de întârziere în care pârâții nu și-au executat obligația, fără a exista o justificare.

Dată fiind succesiunea de hotărâri judecătorești definitive, prin pare au fost admise cererile reclamanților întemeiate pe dispozițiile art. 8 alin. (1), respectiv art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, au apreciat că prima instanță a depășit atribuțiile puterii judecătorești.

3.2. Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenții au apreciat că argumentele prezentate supra, în cadrul punctului 3.1 justifică incidența acestui motiv, cu referire la existența în cuprinsul hotărârii recurate a unor motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În opinia recurenților, prima instanță face confuzie între obligația de plată a despăgubirilor stabilite prin titlul executoriu (Sentința nr. 934/12.03.2019) și obligația celor două autorități de elaborare a normelor metodologice la Legea nr. 229/2016 (Sentința nr. 4682/29.11.2017), sens în care în hotărârea atacată se menționează că la data de 01.07.2020 (moment la care Înalta Curte a pronunțat Decizia nr. 3054), "obligația stabilită prin titlul executoriu era deja executată", însăși situația premisă de soluționare a cauzei fiind eronat reținută, întreg eșafodajul argumentativ cuprinde numai motive străine de natura cauzei.

3.3. În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., recurenții au susținut că prima instanță a nesocotit autoritatea de lucru judecat atât a sentinței nr. 934/12.03.2019, cât și a Deciziei nr. 3054/01.07.2020 a Înaltei Curți (ambele pronunțate în soluționarea dosarului nr. x/2018).

Astfel, a făcut trimitere la considerentele deciziei de recurs menționate, în care s-a reținut că motivele invocate în respectiva cale de atac și emiterea ulterioară a Hotărârii Guvernului nr. 934/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 229/2016 nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii atacate,

Ca atare, au apreciat că prima instanță era obligată să soluționeze cauza cu luarea în considerare a limitelor date atât de norma legală - art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 - cât și de considerentele deciziei indicate intrate în autoritatea lucrului judecat, conform cărora executarea obligației de plată a despăgubirilor stabilite prin titlul executoriu nu este anihilată ori afectată de executarea obligației de emitere a normelor metodologice.

3.4. În legătură cu motivul de casare încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., având în vedere argumentele prezentate în cuprinsul celorlalte motive de nelegalitate invocate recurenții au apreciat că prima instanță a încălcat normele de drept material prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează recunoașterea și stabilirea dreptului subiectiv al acestora având ca obiect despăgubirile datorate de către autoritățile și instituțiile publice în ipoteza neexecutării obligațiilor stabilite în sarcina lor prin hotărâri judecătorești definitive.

Prin întâmpinări, intimații - pârâți Ministerul Sănătății și Ministerul Educației au solicitat respingerea ca nefondat a recursului formulat de reclamantă și menținerea sentinței atacate, răspunzând punctual criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, privind stabilirea sumei datorate de către fiecare dintre cei doi pârâți fiecăruia dintre reclamanți, în temeiul titlului executoriu constând în sentința civilă nr. 934/12.03.2019, pronunțată de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Curea de Apel București a respins excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Sănătății și acțiunea formulată de reclamanți, ca neîntemeiate.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.1.1. Referitor la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., apreciat de recurenți ca fiind incident pentru că deși a fost sesizată cu o cerere întemeiată pe dispozițiileart. 24 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 prima instanță a analizat o situație juridică proprie tezei de reglementare din art. 24 alin. (3) din același act normativ, Înalta Curte constată că este nefondat.

Acest motiv de recurs privește un "exces de putere" al instanței, care derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive, prin săvârșirea unor acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat decât cea judecătorească.

În cauză, nu se poate reține depășirea atribuțiilor puterii judecătorești prin prisma criticilor formulate. Contrar celor susținute de recurenți, că titlul executoriu, în înțelesul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 este reprezentat de sentința nr. 4682 din 29.11.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, și nu de sentința nr. 934/12.03.2019, pronunțată de aceeași instanță, cum în mod eronat afirmă recurenții.

Așa fiind, se constată că obligația a cărei îndeplinire a verificat-o prima instanță este reprezentată de "elaborarea Normelor Metodologice la Legea nr. 229/2016, respectiv adoptarea acestora" cum se arată în sentința nr. 4682 din 29.11.2017, iar la momentul finalizării procedurii derulate potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 obligația stabilită prin "titlul executoriu", reprezentat de aceasta sentință, fusese îndeplinită.

1.1.2. În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. Înalta Curte constată că, de asemene, că este nefondat.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenții au susținut, în esență, că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, întrucât, în opinia acestora, prima instanță face confuzie între obligația de plată a penalităților/despăgubirilor stabilite prin titlul executoriu (Sentința nr. 934/12.03.2019) și obligația celor două autorități de elaborare a normelor metodologice la Legea nr. 229/2016 (Sentința nr. 4682/29.11.2017),

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței și au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Așadar, nu se poate reține că hotărârea atacată conține motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, în condițiile în care, așa cum s-a arătat, titlul executoriu, în înțelesul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 este reprezentat de sentința nr. 4682 din 29.11.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, și nu de sentința nr. 934/12.03.2019, pronunțată de aceeași instanță.

Recurenții au considerat în mod greșit că prin sintagma "titlul executoriu", din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, s-ar înțelege hotărârea judecătorească pronunțată în temeiul art. 24 alin. (3) al Legii nr. 554/2004 și astfel procedura derulată în temeiul alin. (4) al art. 24 din lege ar urmări punerea în executare a hotărârii pronunțate conform alin. (3) al acestui text de lege.

Or, sintagma "titlul executoriu", din art. 24 alin. (4) al Legii nr. 554/2004, privește una și aceeași hotărâre judecătorească a cărei executare este vizată prin etapele procedurale ce se succed potrivit alin. (1), (2), (3), (4) și 5 ale art. 24 din lege, cum în mod corect a sesizat și prima instanță.

Prin urmare, faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

1.1.3. În ceea ce privește motivul de casare încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat, instanța de control judiciar constată că nu poate fi primit.

Înalta Curte reține că autoritatea de lucru judecat este reglementată în art. 430 și următoarele din C. proc. civ., ca efect al hotărârii judecătorești, indicându-se hotărârile cărora li se atașează autoritatea de lucru judecat, precum și efectele lucrului judecat

În susținerea acestui motiv de recurs, recurenții au apreciat că prima instanță a încălcat autoritatea de lucru judecat atât a sentinței nr. 934/12.03.2019, cât și a Deciziei nr. 3054/01.07.2020 a Înaltei Curți prin care a fost respins recursul formulat de pârâți împotriva acestei sentințe.

Se observă că recurenții invocă o eventuală încălcare a autorității de lucru judecat raportat la cele două hotărâri pronunțate în aceeași cauză, în fond și în recurs, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Or, cererea dedusă judecății are drept temei prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și nu ale art. 24 alin. (3) din lege, așa încât cele două hotărâri nu pot avea autoritate de lucru judecat în litigiul dedus judecății, cele două temeiuri de drept având în vedere ipoteze diferite.

Astfel, art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se referă la situația în care, nici ulterior finalizării procesului început în temeiul alin. (3) din art. 24 din lege, hotărârea ce trebuia executată "de bunăvoie", potrivit alin. (1) din același articol, nu ar fi fost pusă în executare, ceea ce nu se regăsește în speță. Așa cum s-a precizat, la momentul finalizării procedurii derulate potrivit alin. (3) din textul de lege menționat obligația stabilită prin "titlul executoriu", reprezentat de sentința nr. 4682 din 29.11.2017 a Curții de Apel București, fusese executată.

1.1.4. Instanța de control judiciar constată că sunt nefondate și criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanțial (material), încălcare care poate îmbrăca mai multe aspecte, și anume aplicarea unui text de lege străin situației de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia (cum ar fi aplicarea unei norme de drept comun la situații pentru care există o normă specială, aplicarea unei norme speciale, prin analogie, la situații care nu cad sub incidența ei, etc); textului de lege corespunzător situației de fapt i s-a dat o interpretare greșită (inclusiv în cazul în care norma juridică este obscură și, deci, susceptibilă de interpretare, dar interpretarea data în speță nu este justă); violarea unor principii generale de drept, etc.

Recurenții au apreciat că prima instanță a încălcat normele de drept material prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, având în vedere argumentele invocate și în cadrul celorlalte motive de casare invocate.

Înalta Curte reține că, prrin sentința nr. 934/12.03.2019, Curtea de Apel București/Secția a VIII-a contencios administrativ a admis în parte acțiunea formulată de reclamanți în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a aplicat pârâților, conducători ai Ministerului Educației Naționale, respectiv Ministerului Sănătății câte o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere și a obligat acești pârâți să plătească fiecare în favoarea fiecăruia dintre reclamanți o penalitate în valoare de 500 de RON, pe fiecare zi de întârziere până la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu (Sentința nr. 4682/29.11.2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ, definitivă, la data de 18.04.2018, prin nerecurare, prin care s-a admis acțiunea reclamanților din prezenta cauză și s-a dispus obligarea pârâților sus-menționați la elaborarea Normelor Metodologice la Legea nr. 229/2016, iar a pârâtului Guvernul României la aprobarea acestor norme).

Totodată, reține că sentința nr. 934/12.03.2019 a Curții de Apel București a devenit definitivă prin Decizia nr. 3054/01.07.2020, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins recursul formulat de pârâți împotriva acestei sentințe.

Din această perspectivă sunt relevante art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora,,(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației".

Din analiza acestor prevederi legale, rezultă că, pentru a fi incident acest text de lege, trebuie îndeplinite, în mod cumulativ, condițiile ca instituția sau autoritatea pârâtă să nu își fi executat obligația prevăzută în titlul executoriu în termenul prohibitiv de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților și, totodată, neexecutarea să fie una culpabilă.

Însă, în speță se constată că nu a fost îndeplinită cerința ca autoritatea pârâtă să nu își fi executat obligația prevăzută în titlul executoriu în termenul prohibitiv de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, cum corect a sesizat și judecătorul fondului.

Or, în cauză, așa cum s-a arătat, sentința nr. 934/12.03.2019 a Curții de Apel București, a rămas definitivă la data de 01.07.2020, ca urmare a respingerii recursului promovat de pârâți, prin Decizia nr. 3054/01.07.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, dată la care obligația stabilită prin titlul executoriu era deja îndeplinită.

În acest sens, se reține că obligația dispusă, prin titlul executoriu reprezentat de sentința nr. 4682/29.112017 a Curții de Apel București, în sarcina autorităților pârâte: Ministerului Educației Naționale, respectiv Ministerului Sănătății de a elabora Normele Metodologice la Legea nr. 229/2016, iar pârâtului Guvernul României de a aproba aceste norme, s-a executat.

Astfel, obligația de elaborare a proiectului de hotărâre de Guvern a fost îndeplinită la data de 15.11.2019, iar ulterior, la data de 13.12.2019 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 934/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 229/2016 privind organizarea și exercitarea profesiei de fizioterapeut, precum și pentru înființarea, organizarea și funcționarea Colegiului Fizioterapeuților din România (fiind publicată în Monitorul Oficial nr. 1014 din 17.12.2019), fiind astfel îndeplinită și această din urmă obligație,

Este de subliniat că termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din lege nu poate curge de la un alt moment decât cel al comunicării unei hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților rămase definitive, fiind relevante în acest sens prevederile art. 25 alin. (3) și art. 20 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004.

Altfel spus, legiuitorul condiționează formularea cererii de calculare a amenzii/penalităților și de stabilire a despăgubirilor de constatarea faptului că în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, termenul de trei luni fiind un termen prohibitiv pentru creditor, astfel că stabilirea unei sume definitive și a despăgubirilor nu se poate face înaintea împlinirii termenului de trei luni.

În fine, cât privește perioada de 572 de zile vizând o pretinsă întârziere a executării obligației la care face referire recurenții, instanța de control judiciar amintește Decizia nr. 12/22.02.2018 (publicată în Monitorul Oficial nr. 418 din 16 mai 2018), pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiunii de drept, care are caracter obligatoriu potrivit art. 521 alin. (3) din C. proc. civ., prin care s-a statuat o perioadă de maxim trei luni - ca interval pentru care se plătesc penalități atunci când situația o impune.

În concluzie, instanța de control judiciar constată că, în cauză fiind executată obligația stabilită prin titlul executoriu, nu există temei legal pentru calculul și plata penalităților solicitate prin acțiune. De altfel, se apreciază că penalitățile prevăzute de art. 24 din Legea 554/2004 au un scop exclusiv coercitiv și nu reparator, iar îndeplinirea obligației stabilite în titlul executoriu înlătură aplicarea acestora.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 7 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I. și J. împotriva sentinței nr. 238 din 6 iulie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 martie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.