ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2680/2021

Ședința publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 18.04.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Unitatea Administrativ Teritorială - Județul Gorj, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul de Constatare și Stabilire Nereguli - POR anularea Deciziei nr. 385/26.10.2016 privind soluționarea contestației formulate de către UAT - Județul Gorj, înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/04.10.2016 și sub nr. x/06.10.2016, comunicată UAT - Județul Gorj în data de 04.11.2016, având ca obiect anularea titlului de creanță - Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2016, privind proiectul "Reabilitarea, modernizarea și echiparea Ambulatoriului Spitalului Județean de Urgență Târgu-Jiu", Cod SMIS: 12082, beneficiar Unitatea Administrativ-Teritorială Județul Gorj, emis de către Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - POR, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; anularea, pe cale de consecință, a titlului de creanță - Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2016, privind proiectul "Reabilitarea, modernizarea și echiparea Ambulatoriului Spitalului Județean de Urgență Târgu-Jiu", Cod SMIS: 12082, beneficiar Unitatea Administrativ - Teritorială Județul Gorj, emis de către Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - POR, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; exonerarea UAT - Județul Gorj de la plata sumelor aferente valorii creanței bugetare rezultate, respectiv, 738.209,41 RON cu TVA, ale cărei elemente sunt detaliate în titlul de creanță - Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2016 și obligarea pârâtei - MDRAP la restituirea sumei aferente valorii creanței bugetare rezultate, respectiv, 738.209,41 RON cu TVA, la bugetul local al UAT- Județul Gorj, având în vedere caracterul executoriu al titlului de creanță în cauză.

Prin sentința civilă nr. 5482 din 19 decembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Gorj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice;

- a dispus anularea Deciziei nr. 385/26.10.2016 privind soluționarea contestației și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2016 și a constatat că reclamanta este exonerată de plata sumelor aferente creanței bugetare;

- a respins în rest cererea ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 5482 din 19 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII - a de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației și reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Gorj .

3.1 Recursul reclamantei UAT Județul Gorj

Cererea de recurs a reclamantei are ca obiect respingerea capătului de cerere privind obligarea pârâtei la restituirea sumei aferente valorii creanței bugetare rezultate din executarea de către pârâtă a titlului de creanța în sumă de 738.209,41 RON cu TVA, în condițiile în care prin aceeași hotărâre instanța a anulat integral titlul de creanță, în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

Se apreciază că prima instanța, în soluționarea cauzei a procedat la o greșită aplicare a normelor de drept material incidente în dezlegarea chestiunilor litigioase, respectiv dispozițiile art. 38. lit. a), art. 42, alin. (1) și art. 50, alin. (7) și (8) din O.U.G. nr. 66/201l.

În concret, formularea capătului de cerere privind obligarea pârâtei la restituirea sumei aferente creanței bugetare stabilite prin titlul de creanța decurgea din însuși caracterul executoriu al acestuia intervenit la împlinirea termenului de 30 de zile de la data comunicării, pe fondul nesuspendării executării acestuia, reprezentând o condiție de finalitate a acțiunii judiciare în contencios administrativ formulate.

Astfel, prin raportare la data comunicării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2016, respectiv 05.092016, - ce constituie titlu de creanță în sensul O.U.G. nr. 66/201l, executoriu înăuntrul termenului de 30 de zile de la comunicare, sub sancțiunea perceperii dobânzilor reglementate de alin. (2) al art. 42, Unitatea Administrativ Teritorială - Județul Gorj a procedat la plata, respectiv încasarea de către emitentul titlului de creanță a sumelor aferente cuantumului creanței bugetare rezultate din neregulile constatate - 738.209.41 RON.

Plata creanței bugetare a fost realizată prin Ordinele de plată nr. x/21.09.2016 (suma de 514,326,23 RON), nr. 19/21.09.2016 (suma de 78.661,66 RON), nr. 20/21.09.2016 (suma de 145.221,52 RON), nr. 21/21.09.2016 (suma de 2476,51 RON), nr. 22/21.09.2016 (suma de 378,76 RON) și nr. 23/2L09.2016 (suma de 699,25 RON).

Prin urmare, executarea titlului de creanță era o condiție intrinsecă a promovării acțiunii judiciare, capătul de cerere privind restituirea la bugetul autorității administrative reclamante decurgând, în mod necesar din normele de drept substanțial a căror greșită aplicare de către instanța de fond a determinat declararea recursului.

3.2 Recursul pârâtului MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE și ADMINISTRAȚIEI PUBLICE (MDRAP)

După o amplă prezentare a situație de fapt ce a generat prezentul litigiu, recurenta arată că instanța de fond a făcut greșită aplicare a prevederilor Legii nr. 10/1995, ale Legii nr. 50/1990, ale O.U.G. nr. 64/2009, ale H.G. nr. 759/2007 și ale contractului de finanțare nr. x/23.02.2011.

În opinia recurentului, UAT Județul Gorj avea obligația să respecte prevederile art-5 alin. (1) din contractul de finanțare nr. x/23.02.2011 (eligibilitatea cheltuielilor) și dispozițiile art. 2 lit. c) și d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale.

În speță, creanța bugetara a fost individualizată prin valorificarea raportului de expertiză întocmit de prestatorul A., Sucursala București care a individualizat cheltuieli aferente lucrărilor neexecutate, dar solicitate la rambursare.

Totodată, prin raportul de expertiză s-a arătat că o parte din lucrările solicitate la rambursare nu au fost inspectate conform prevederilor Legii nr. 10/1995 și Legii nr. 50/1990, în sensul că diriginții de șantier care au certificat realitatea acestor lucrări nu dețineau autorizații pentru domeniile care făceau obiectul lucrărilor certificate (pct. 6 motive de fapt, pag. 14-15 din procesul-verbal).

De asemenea, s-a arătat că pentru situațiile de lucrări aferente unei perioade, au fost prezentate documente emise ulterior (pct. 6 motive de fapt, pag. 1-32 din procesul-verbal), fapt ce în opinia expertului a demonstrat fără echivoc că respectivele lucrări nu aveau cum să fie realizate în perioada menționată în situațiile de lucrări sau care, în lipsa recepționarii acestora în perioada de referință, nu îndeplineau cerințele pentru a fi incluse în situațiile de lucrări.

Astfel, susține că dispozițiile art. 17

5

alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, stipulează ca: "în termen de maximum 3 zile lucrătoare de la primirea facturilor pentru livrarea bunurilor/prestarea serviciilor/execuția lucrărilor recepționate, acceptate la plată, a facturilor de avans în conformitate cu clauzele prevăzute în contractele de achiziții aferente proiectelor implementate, acceptate la plata, precum și de la întocmirea/primirea statelor privind plata salariilor, statelor/centralizatoarelor pentru acordarea burselor, subvențiilor și premiilor acceptate la plată, beneficiarul depune la organismul intermediar/Autoritatea de management cererea de plată si documentele justificative aferente acesteia, în cazul beneficiarilor, alții decât cei prevăzuți la art. 5 și 6, la cererea de plată va fi anexată și dovada plății contribuției proprii potrivit prevederilor art. 17 alin. (3)".

Mai mult decât atât, pentru implementarea mecanismului decontării cererilor de plată, Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional a emis Instrucțiunea nr. 105 din data de 19.04.2013 prin care precizează în mod clar procedura decontării și enumeră la pct. 2 documentele justificative care trebuie să însoțească cererile de plată.

Totodată, susține că în procesul-verbal de constatare nr. x/02.08.2016 s-a precizat faptul că s-a constatat neeligibilitatea sumelor raportat la momentul solicitării la rambursare.

Or, la pronunțarea soluției în primă instanță, Curtea de Apel București, în mod eronat, a luat în considerare documente care atestă conformitatea și realitatea lucrărilor prin documente întocmite la un moment ulterior solicitării la rambursare, respectiv a considerat că s-a procedat corect prin solicitarea la rambursare a unor lucrări/dotări deși, în fapt, acestea au fost executate/livrate ulterior acestei solicitări.

Totodată, precizează că verificările au fost efectuate în scopul stabilirii eligibilității cheltuielilor în raport de regulile impuse de Comisia Europeana, reguli ce derivă din legislația europeană și/sau națională a căror interpretare a fost dată prin rapoartele Comisiei Europene și/sau rapoartele Autorității de Audit din cadrul Curții de Conturi a României potrivit competențelor.

În acest sens, constatările cu privire la existența unor nereguli în aplicarea prevederilor contractuale și/sau ale legislației naționale și/sau comunitare, au fost exclusiv rezultatul aplicării acestor recomandări în toate spețele similare, implementate ca și abordări unitare la nivelul Autorității de Management pentru Programul Operațional Regional, în raport de obligațiile asumate de protejare a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România.

S-a ținut cont de prevederile Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, prevederi direct aplicabile, conform art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, respectiv Regulamentele comunitare sunt acte juridice obligatorii în toate elementele lor și direct aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene.

Atât reclamanta cât și pârâtul au formulat întâmpinări în cauză, prin care au solicitat respingerea recursului promovat de partea adversă ca nefondat, fără a invoca excepții procesuale.

II. Soluția instanței de recurs

Motivele de recurs, invocate de în ambele memorii de declarare a căii extraordinare de atac, se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când au fost interpretate sau aplicate greșit normele de drept material.

1.1 Recursul pârâtului:

Va fi analizat cu prioritate recursul declarat de pârâtul MDRAP (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației), întrucât se referă la aspecte de nelegalitate ale procesului-verbal, iar de soluționarea acestuia depinde și analiza măsurii contestate de recurenta reclamantă.

Înalta Curte reamintește că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.08.2016 s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor solicitate spre decontare în sumă de 738.209,41 RON cu TVA, aferente cererilor de plată nr. 1- 17.

Motivul neeligibilității a constat în faptul că o parte din lucrările solicitate spre decontare au fost recepționate în afara perioadei solicitate de decontare, prin urmare aceste lucrări, în realitate nu au fost executate. Pentru alte lucrări, s-a reținut că diriginții de șantier care au certificat realitatea acestor lucrări nu dețineau autorizații pentru domeniile care făceau obiectul lucrărilor certificate.

Pentru a justifica susținerile din memoriul de recurs, au fost invocate prevederile art. 5 din contractul de finanțare și art. 2 lit. c) și d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale.

Potrivit acestor dispoziții legale: "Art. 5 din contractul de finanțare- Eligibilitatea cheltuielilor(1)- Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale, cu modificările și completările ulterioare, și cu Ordinul comun al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice și locuințelor nr. 2338/06.12.2007 și al ministrului economiei și finanțelor nr. 1118/30.10.2007 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenție "Reabilitarea, modernizarea și echiparea infrastructurii serviciilor de sănătate" în cadrul axei prioritare "Îmbunătățirea infrastructurii sociale" din cadrul Programului Operațional Regional 2007- 2013, cu modificările și completările ulterioare."

Art. 2 lit. c) și d) din H.G. nr. 759/2007 - "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare."

Se observă că textele de lege invocate se referă la reguli de principiu în materia eligibilității cheltuielilor decontate în cadrul proiectelor cu finanțare europeană, reguli care nu infirmă soluția pronunțată de prima instanță.

În concret, recurenta a invocat în apărarea sa o expertiză extrajudiciară care a analizat toate cererile de plată formulate în baza contractului de finanțare și care justifică întocmirea procesului-verbal menționat mai sus.

Pe de altă parte, în fața instanței de fond a fost efectuată o expertiză judiciară, la întocmirea căreia ambele părți au putut desemna reprezentanți legali și care a fost supusă tuturor garanțiilor procesuale recomandate de art. 6 din CEDO.

În temeiul acestei expertize, prima instanță a reținut o altă situație de fapt decât cea menționată de autoritatea de control și anume s-a stabilit pentru fiecare situație de lucrări că cele reținute în procesul-verbal nu corespund realității.

Or, instanța de control judiciar nu este chemată să verifice situația de fapt și nici temeinicia probelor administrate în cauză, ci doar legalitatea hotărârii pronunțate în raport de prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Au mai fost invocate prevederile art. 17

5

alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, care stipulează că: "în termen de maximum 3 zile lucrătoare de la primirea facturilor pentru livrarea bunurilor/prestarea serviciilor/execuția lucrărilor recepționate, acceptate la plată, a facturilor de avans în conformitate cu clauzele prevăzute în contractele de achiziții aferente proiectelor implementate., acceptate la plata, precum și de la întocmirea/primirea statelor privind plata salariilor, statelor/centralizatoarelor pentru acordarea burselor, subvențiilor și premiilor acceptate la plată, beneficiarul depune, la organismul intermediar/Autoritatea de management, cererea de plată si documentele justificative aferente acesteia, în cazul beneficiarilor, alții decât cei prevăzuți la art. 5 și 6, la cererea de plată va fi anexată și dovada plății contribuției proprii potrivit prevederilor art. 17 alin. (3)".

Nici aceste dispoziții legale nu pot conduce la o altă soluție, în raport de împrejurarea că în procesul-verbal de constatare nr. x/02.08.2016 s-a precizat faptul că s-a constatat neeligibilitatea sumelor raportat la momentul solicitării la rambursare. Însă, prima instanță a statuat că deși facturile și ordinele de plată ce atestă plata acestora, au fost emise ulterior perioadei ce a vizat cererile de decontare, totuși acestea se referă la lucrări întocmite în cadrul perioadei de decontare, astfel că emiterea facturilor și operațiunea plății constituie formalități ce nu pot lipsi partea de drepturile aferente contractului de finanțare încheiat.

În acord cu aceste argumente, Înalta Curte completează că autoritatea a dat dovadă de un formalism excesiv, în condițiile în care s-a constatat că lucrările solicitate spre decontare au fost executate, situațiile de lucrări au avut atașate toate documentele necesare la momentul verificării cererilor de rambursare și au avut în vedere doar lucrări aferente perioadei de decontare analizate potrivit contractului.

Așadar, just s-a constatat că mențiunile din procesul-verbal de control potrivit cărora lucrările au fost realizate ulterior, nu corespund realității, acestea fiind executate și recepționate în perioada vizată de cererea de rambursare, dar facturate ulterior, ceea ce nu poate fi imputat părții cu consecința declarării sumelor drept neeligibile.

Situația este similară și în privința certificării situațiilor de lucrări de către diriginți de șantier care nu dețineau autorizații pentru domeniile care făceau obiectul lucrărilor certificate, prima instanță reținând, în raport de probele administrate că cele menționate în procesul-verbal au fost infirmate de documentele depuse la dosar, dar și de concluziile raportului de expertiză.

În final, deși au fost invocate prevederile Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, prevederi direct aplicabile, conform art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, respectiv Regulamentele comunitare sunt acte juridice obligatorii în toate elementele lor și direct aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene, totuși se constată că recurenta nu a argumentat în ce manieră aceste prevederi comunitare se opun soluției pronunțate de prima instanță, care a reținut o altă situație de fapt decât cea consemnată în actul de control atacat.

Raportat la aceste motive, Înalta Curte reține că a fost efectuată o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente, astfel că recursul declarat de pârât va fi respins ca nefondat.

1.2 Recursul reclamantei UAT Județul Gorj:

Reclamanta a criticat soluția primei instanțe din perspectiva respingerii solicitării de restituire a sumei afectată de nereguli.

Înalta Curte concluzionează că, în baza principiului reparării integrale a prejudiciului cauzat de un act administrativ anulat și față de împrejurarea că, în recurs, s-a făcut dovada plății sumei de 738.209,41 RON cu TVA, reprezentând creanță bugetară, nu există nicio rațiune pentru care să nu fie admisă solicitarea de restituire a acestei sume, odată ce s-a dispus exonerarea de plată ca urmare a anulării procesului-verbal contestat.

Pentru aceste motive se va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă conform celor de mai sus.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursului declarat de pârât ca nefondat și admiterea recursului reclamantei, cu consecința casării parțiale a hotărârii recurate, în sensul admiterii cererii de restituire a sumei de 738.209,41 RON cu TVA, reprezentând creanță bugetară.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva sentinței civile nr. 5482 din 19 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Gorj împotriva sentinței civile nr. 5482 din 19 decembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și în rejudecare admite cererea reclamantei și dispune restituirea sumei de 738.209,41 de RON cu TVA, reprezentând creanță bugetară.

Menține în rest dispozițiile sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.