ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2676/2020

Ședința publică din data de 18 iunie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 5.10.2016 pe rolul Tribunalului Bacău, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal, reclamantele Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău și Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Călărași au chemat în judecată pârâții Ministerul Fondurilor Europene și OIRPOSDRU Brăila, solicitând anularea parțială a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016 cu privire la proiectul Posdru ID 132314, respectiv dispoziția privind respingerea la decontare a cheltuielilor făcute de beneficiar și partener.

Prin sentința nr. 59/26.01.2017, Tribunalul Bacău, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Bacău.

Prin sentința nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău, în contradictoriu cu pârâtul OIR POSDRU - Regiunea Sud - Est, pentru lipsa calității procesual pasive; a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins acțiunea formulată de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice.

Împotriva sentinței nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și admiterea acțiunii.

În motivarea recursului arată că instanța nu s-a pronunțat asupra cererii de intervenție formulate de AJOFM Călărași și nici asupra acțiunii acesteia în contextul în care nu a respins sau admis renunțarea la acțiune formulată de aceasta instituție.

Arată că în cauză au fost puse în discuție mai multe chestiuni prealabile printre care: obligarea Ministerului Fondurilor Europene să pună la dispoziția instanței înregistrarea ședinței de conciliere, care trebuia făcută potrivit Instrucțiunii nr. 95/2014 privind Metodologia de conciliere și din care rezultă faptul că, în timpul ședinței, OIRPOSRDU Brăila a invocat alte motive decât cele din procesul-verbal al concilierii; cererea de completare a acțiunii, în contextul în care OIRPOSDRU Brăila invocase lipsa calității procesuale pasive, iar Ministerul Fondurilor Europene nu a formulat întâmpinare în cauza; calitatea procesuală a AJOFM Călărași în condițiile în care contractul de finanțare a fost încheiat numai cu AJOFM Bacău; renunțarea la acțiune de către AJOFM Călărași și cererea sa de intervenție; calitatea procesuală pasivă a OIROSDRU Brăila, în condițiile în care prin lege aceasta nu a pierdut personalitatea juridică, fiind instituție de sine stătătoare, subordonată Ministerului Fondurilor Europene.

Critică faptul că prima instanță, la termenul din 12.10.2017, a considerat că cercetarea prealabilă s-a încheiat și s-a pronunțat doar pe inadmisibilitatea acțiunii, deși trebuia ca să stabilească în prealabil cadrul procesual, respectiv obiectul acțiunii și părțile.

Astfel, arată că prin contestația formulată, AJOFM Bacău a solicitat anularea notei de conciliere și obligarea OIRPOSDRU Brăila la admiterea la plata a sumelor privitoare la deplasarea în Italia, obiectul acțiunii vizând nota de conciliere și procesul-verbal de respingere la plată a cheltuielilor făcute de recurentă și de către AJOFM Călărași cu deplasarea în Italia. Susține că al doilea aspect a fost lămurit prin cererea de completare a obiectului acțiunii, deși reieșea din contestație, ca o consecință a anulării notei de conciliere. Mai mult, prin anularea notei de conciliere, părțile erau puse în situația anterioară, iar procesul-verbal care a făcut obiectul concilierii era anulat de drept.

Consideră că instanța trebuia să stabilească mai întâi părțile litigante, pentru a se ști în ce măsura acordul OIRPOSDRU Brăila mai era necesar. Prima instanță a constatat că OIRPOSDRU Brăila nu are calitate procesual pasivă, dar, în același timp, a reținut că această instituție nu a fost de acord cu completarea acțiunii.

Ca atare, consideră că, întrucât Ministerul Fondurilor Europene nu s-a opus cererii sale de completare a acțiunii, prima instanță trebuia să soluționeze acțiunea așa cum a fost completată, nefiind necesar să se solicite anularea procesului-verbal, întrucât acest act a fost contestat pe altă cale expres stabilită de Instrucțiunea MFE nr. 95/2014.

Critică faptul că instanța de fond a considerat că nota de conciliere nu este act administrativ, condiționând calitatea ei de act administrativ de contestatarea procesului-verbal al OIRPOSDRU, iar pe de altă parte, prima instanță nu a rezolvat problema nici sub aspectul calității procesuale a AJOFM Călărași, în condițiile în care aceasta instituție a formulat în scris renunțarea la acțiune și intervenția în calitate de intervenient în interes alăturat, aspect pe care îl apreciază că se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Susține că instanța nu putea proceda la cercetarea fondului, câtă vreme nu a lămurit calitatea procesuală a AJOFM Călărași.

În ceea ce privește inadmisibilitatea acțiunii, arată că instanța a reținut în pagina 3 a sentinței recurate că obiectul acțiunii îl reprezintă nota nr. x/02.08.2016 referitoare la concluziile întâlnirii din data de 19.05.2016 cu privire la proiectul POSDRU ID 132314, deși obiectul acțiunii constă în nota de conciliere privind procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Brăila, care este act administrativ al Ministerului Fondurilor Europene, instituție competentă să soluționeze cererile de conciliere, în virtutea exercitării puterii de autoritate publică și de organe de jurisdicție, conform Instrucțiunii nr. 95/2014.

Arată că a mai existat o notă de conciliere emisă în data de 05.08.2015 tot de către Ministerul Fondurilor Europene, în urma căreia această instituție a fost obligată să-i admită la plată o parte din sumele respinse inițial. Precizează că nota de conciliere emisă de Ministerul Fondurilor Europene a modificat procesul-verbal al OIRPOSDRU Brăila, având caracterul unui act administrativ emis de autoritatea ierarhic superioară, or, în speță, fiind vorba de o notă de respingere, s-a apreciat că nu este act administrativ și nici nu ar modifica procesul-verbal al OIRPOSDRU dacă instanța ar anula-o.

Susține că în cauză este vorba de o autoritate publică de drept administrativ - Ministerul Fondurilor Europene, un act emis în realizarea sarcinilor sale de putere a administrației publice, iar actul emis este de natură a da naștere unui raport juridic, respectiv respingerea la plată a unor cheltuieli făcute legal. Actul reprezintă o decizie, o hotărâre emisă în exercitarea funcției administrativ-jurisdictionale cu care a fost împuternicită. Prin urmare, susține că nu denumirea dată actului îl califică drept act administrativ, ci caracterele sale juridice, iar activitatea administrativ-jurisdicțională a Ministerului Fondurilor Europene și actele pe care le emite sunt expres reglementate de lege în Instrucțiunea nr. 95/2014.

Precizează că soluționarea unei contestații se face printr-o decizie, dar conform Instrucțiunii nr. 95/2014, OIRPOSDRU-rile au fost împuternicite să soluționeze contestațiile printr-un proces-verbal, iar AMPOSDRU din cadrul M.F.E., printr-o notă de conciliere.

Concluzionând, arată că în speță este vorba de un act administrativ a cărui contestare nu se putea realiza decât pe cale judecătorească, astfel că prima instanță în mod nelegal și netemeinic a considerat că se impune admiterea excepției inadmisibilității.

Intimatul-pârât Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud-Est a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului și menținerea hotărârii recurate ca temeinică și legală

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Reclamantele Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău și Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Călărași au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și OIRPOSDRU Brăila, anularea parțială a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016 cu privire la proiectul POSDRU ID 132314, respectiv dispoziția privind respingerea la decontare a cheltuielilor făcute de beneficiar și partener.

Prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, apreciind că actul atacat, și anume nota referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016 nu reprezintă un act administrativ în accepțiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci act administrativ este procesul-verbal de soluționare a contestației nr. x/1.03.2016, prin care au fost respinse la rambursare cheltuielile solicitate de reclamantă, dar acest act nu formează obiectul cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă critică cele reținute de către prima instanță, susținând că obiectul acțiunii îl constituie nota de conciliere privind procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Brăila, act administrativ emis de Ministerul Fondurilor Europene.

O asemenea susținere este nefondată, întrucât prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016, astfel cum a solicitat și prin contestația administrativă formulată și pe care a atașat-o cererii de chemare în judecată, astfel că numai acest act poate face obiectul analizei instanței.

De altfel, la dosar nici nu există vreo notă de conciliere privind procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Brăila, astfel cum a indicat recurenta-reclamantă.

În consecință, nu se poate reține susținerea recurentei că obiectul acțiunii viza nota de conciliere și procesul-verbal de respingere la plată a cheltuielilor, câtă vreme aceasta a solicitat doar anularea notei de conciliere.

Potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel, or, în speță, instanța a fost învestită doar cu anularea notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016.

De asemenea, nu se poate susține nici că prin anularea notei de conciliere, părțile erau puse în situația anterioară, iar procesul-verbal care a făcut obiectul concilierii era anulat de drept, câtă vreme prin nota de conciliere invocată de către recurentă se menționează doar cele discutate în cadrul întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016, actele invocate fiind distincte și având regimuri juridice diferite. În cazul de față, anularea notei nu poate conduce, de facto, la anularea procesului-verbal, acesta putând produce efecte juridice și în absența notei respective.

Referitor la critica soluției privind respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect că nota privind întâlnirea de conciliere din data de 19.05.2016 nu reprezintă un act administrativ, întrucât nu a fost emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii și nici nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cu alte cuvinte, prin conținutul concret al notei contestate nu s-a dat naștere la niciun drept și la nicio obligație din sfera dreptului administrativ, fiind vorba despre un simplu act premergător emiterii actului administrativ, respectiv procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Regiunea Sud-Est, care constituie titlu de creanță și este susceptibil de a fi contestat în contencios administrativ de beneficiarul finanțării.

În contextul arătat, Înalta Curte constată că nota contestată nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acesteia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea concluziilor întâlnirii de conciliere din 19.05.2016, în vederea valorificării lor de către organele competente în procesul-verbal nr. x/01.03.2016 privind soluționarea revenirii asupra contestației.

Asupra unui act preparator care stă la baza emiterii unui act administrativ instanța se poate pronunța numai în situația în care se atacă acesta din urmă, așa cum rezultă și din prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la celelalte aspecte invocate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că, într-o primă critică, recurenta Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău susține că instanța nu s-a pronunțat asupra cererii de intervenție formulate de AJOFM Călărași și nici asupra acțiunii acesteia.

Critica este nefondată, având în vedere că prin încheierea din data de 11 mai 2017, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a reținut că, față de cererea de intervenție accesorie depusă de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Călărași la data de 10.05.2017, acțiunea a fost însușită de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Călărași, care a dobândit calitatea de reclamantă în cauză. S-a apreciat că cererea de intervenție poate fi discutată după fixarea cadrului procesual.

La termenul de judecată din 8 iunie 2017, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a apreciat că se impune stabilirea în prealabil a cadrului procesual în ceea ce privește obiectul acțiunii și părțile din dosarul cauzei, sens în care a constatat că A.J.O.F.M Bacău și A.J.O.F.M. Călărași au formulat câte o cerere de completare a acțiunii, care a fost comunicată pârâtelor, solicitându-se acestora să-și exprime acordul cu privire la modificarea acțiunii peste termenul prevăzut de art. 204 C. proc. civ.

Prima instanță a constatat că nu există acordul tuturor părților pentru modificarea acțiunii, întrucât M.F.E. nu a răspuns solicitării instanței de a-și da acordul cu privire la cererile modificatoare, astfel că instanța a respins cererile de completare și a apreciat că rămâne învestită cu cererea de chemare în judecată inițială.

Susținerea recurentei-reclamante în sensul că Ministerul Fondurilor Europene nu s-a opus cererii sale de completare a acțiunii și, prin urmare, s-ar fi impus admiterea acesteia, este nefondată, întrucât potrivit art. 204 alin. (3) C. proc. civ.:

"Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părților", textul de lege referindu-se la un acord expres al tuturor părților, și nu la unul tacit, aspect reținut în mod corect de către prima instanță.

Prin urmare, susținerile recurentei-reclamantei că instanța nu a stabilit cadrul procesual, respectiv obiectul acțiunii și părțile, sunt nefondate, instanța pronunțându-se asupra acestora prin încheierea din 8 iunie 2017.

La același termen, instanța a invocat, din oficiu, lipsa calității procesuale active a A.J.O.F.M. Călărași, având în vedere nota de conciliere, respectiv adresa x/08.03.2016, din care rezultă că doar A.J.O.F.M. Bacău a formulat cerere de conciliere, sens în care a acordat termen pentru ca părțile să formuleze concluzii cu privire la excepția astfel invocată.

Ulterior, la termenul din 5 octombrie 2017, prin încheierea de amânare a pronunțării, prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale active a A.J.O.F.M. Călărași, invocată din oficiu, apreciind că, deși această reclamantă nu a făcut sesizarea de conciliere și nici nu a participat la concilierea finalizată cu nota de conciliere atacată, poate fi considerată persoană vătămată într-un drept al său în accepțiunea art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, prin aceeași încheiere, instanța a apreciat că cererea de intervenție în interes alăturat, formulată de AJOFM Călărași, este inadmisibilă având în vedere că o astfel de cerere poate fi formulată doar de un terț față de proces, iar AJOFM Călărași are calitatea de reclamantă în cauză.

Prin urmare, toate susținerile recurentei-reclamante referitoare la stabilirea cadrului procesual și pronunțarea instanței de fond asupra cererii de intervenție formulate de AJOFM Călărași, sunt nefondate, instanța pronunțându-se asupra acestor aspecte prin încheierile din 8 iunie 2017 și 5 octombrie 2017.

În ceea ce privește critica potrivit căreia prima instanță nu s-a pronunțat cu privire la aspectele de fond ale cauzei, instanța de recurs constată că, în condițiile în care cererea de chemare în judecată a fost respinsă ca inadmisibilă, fiind formulată împotriva unui act ce nu are calitatea de act administrativ în înțelesul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, aspectele de fond nu se mai impun a fi analizate.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău, împotriva sentinței nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Bacău împotriva sentinței nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 iunie 2020.