ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2269/2020

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, la data 19.11.2014, sub nr. x/2014, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și de Pescuit (APDRP), solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună: în primul rând, anularea în tot a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2014 ("Procesul-verbal") emis de APDRP, cu privire la rezilierea contractului de finanțare x/27.05.2010 ("Contractul") și cu privire la obligarea sa la restituirea creanței bugetare de 422.660,87 RON primită cu titlu de finanțare nerambursabilă în temeiul Contractului; în al doilea rând, anularea notificării cu nr. x/01.04.2014 (notificare de debit) privind constituirea debitului menționat prin procesul-verbal, 422.660,87 RON, iar în al treilea rând, suspendarea executării actelor administrative arătate mai sus până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 14-15 din Legea nr. 544/2004. La termenul de judecată din data de 04.03.2015, reclamanta a renunțat la capătul de cerere privind suspendarea executării actelor administrative atacate. Prin sentința civilă nr. 1423/20.05.2015,Curtea a respins acțiunea,ca inadmisibilă. La data de 29.07.2015, reclamanta a formulat cerere de recurs împotriva sentinței civile nr. 1423/20.05.2015, criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Prin decizia civilă nr. 1652/05.05.2017, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul, a casat sentința atacată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 27.11.2017, sub nr. x/2014*. În rejudecare, ca urmare a indicațiilor cuprinse în decizia de casare, Curtea a solicitat lămuriri reclamantei, în sensul de a preciza dacă, prin acțiunea introductivă a înțeles să solicite și anularea Deciziei nr. 15912/14.05.2014, răspunsul reclamantei fiind afirmativ.

Soluția instanței de fond Prin sentința pronunțată la data de 06 martie 2018, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 967/06.03.2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta Întreprinderea Individuală A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată. În esență, a susținut că hotărârea instanței de fond nu este motivată, considerentele reținute fiind generale, fără referire la circumstanțele cauzei. În opinia recurentei-reclamante, instanța de fond a calificat în mod greșit întreprinderea reclamantă ca fiind legată cu B. și alte întreprinderi individuale, deși analiza efectuată cu privire la crearea condițiilor artificiale nu se bazează pe probe, ci pe interpretări subiective ale unor situații și documente puse la dispoziția organului de control, încă din momentul evaluării eligibilității recurentei ca potențial beneficiar. A mai arătat că recurenta-reclamantă este întreprindere autonomă, întrucât din nicio probă nu rezultă existența unei relații de dependență dintre cele prevăzute de art. 4 4 din Legea nr. 346/2004, existența unei legături de rudenie între reprezentanții legali ai societăților neputând justifica concluzia reținerii caracterului legat al întreprinderilor. De asemenea, elementele reținute de către autoritatea de control nu sunt de natură să inducă o suspiciune de fraudă, întrucât relațiile comerciale dintre recurentă și B. S.R.L. au fost aduse la cunoștința intimatei la momentul depunerii cererii de finanțare, iar în memoriul justificativ depus, B. era indicată ca potențială piață de desfacere a serviciilor de către recurenta-reclamantă.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la data de 10.10.2018, intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual la criticile formulate. În esență, a arătat că hotărârea instanței de fond este temeinic motivată, argumentele prezentate de recurenta-reclamantă nedemonstrând încălcarea unor norme de drept material de către instanța de fond. În opinia intimatei-pârâte, actele administrative contestate au fost legal emise, iar situația de fapt reținută în procesul-verbal de constatare constituie dovada conduitei defectuoase a recurentei-reclamante în derularea contractului de finanțare, ceea ce atrage incidența normelor corespunzătoare din legislația națională și europeană în materie.

Procedura de soluționare a recursului. Prin rezoluția din 6 decembrie 2018 a completului investit cu soluționarea cauzei a fost fixat termen de judecată în ședință publică, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursurilor prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ., având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă Întreprinderea Individuală A. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva deciziei nr. 15912/14.05.2014 emisă de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și de Pescuit (în prezent Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale) prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2014, prin care s-a stabilit în sarcina recurentei-reclamante o creanță bugetară în cuantum de 422.660,87 RON. Neregulile constatate au vizat conduita recurentei-reclamante în derularea contractului de finanțare nr. x/27.05.2010 pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condițiile Programului Național pentru Dezvoltare Rurală în vederea finanțării proiectului intitulat "Sprijin pentru crearea și dezvoltarea micro-întreprinderii A. I.I." Obiectivele avute în vedere de întreprinderea beneficiară a acestui proiect au fost: crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural; crearea de micro-întreprinderi precum și dezvoltarea celor existente în sectorul non-agricol în spațiul rural; încurajarea inițiativelor de afaceri promovate, în special de către tineri și femei; crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi; creșterea veniturilor la bugetele locale și cele de stat; stimularea concurenței în rândul prestatorilor de servicii de mecanizare. În baza Notei de descoperire a unei nereguli și de fundamentare pentru desfășurarea unui control nr. 481/19.12.2014, o echipă de control din cadrul Direcției Control și Antifraudă a A.P.D.R.P. a efectuat o verificare a cazului de suspiciune de nereguli privind crearea de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării nerambursabile. În urma verificării, A.P.D.R.P. a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.03.2014, în cuprinsul căruia a reținut, în esență, următoarele nereguli: a) existența unei activități concertate de înființare artificială a unor microîntreprinderi (A. I.I., C. I.I., D. I.I. și E. I.I.) în avantajul unor firme care nu ar fi putut să acceseze singure finanțările nerambursabile fără depășirea plafonului prevăzut în fișa măsurii 312 și Ghidul solicitantului M312 (B. S.R.L. și F. SRL); b) existența unei contradicții între declarația dată de solicitant la depunerea cererii de finanțare, potrivit căreia microîntreprinderea ar fi autonomă și cele constatate potrivit cărora există legături între reprezentantul A. I.I. și acționariatul/administratorul agenților economici care prestează servicii B. S.R.L., respectiv reprezentantul beneficiarului este acționar unic și administrator în cadrul societății care prestează servicii, ceea ce denotă că, în realitate, întreprinderile nu sunt autonome, ci legate, conform art. 4 4 din Legea nr. 346/2014. Pentru neregulile constatate, echipa de control a propus recuperarea integrală a sprijinului financiar nerambursabil acordat, valoarea creanței bugetare rezultate din neregulă fiind în cuantum de 422.660,87 de RON. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate invocate de către recurenta-reclamantă, soluție însușită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente situației de fapt rezultată din probele administrate. Răspunzând criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține următoarele: Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, întrucât curtea de apel a analizat judicios toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă și a răspuns argumentat la toate criticile formulate. Verificând sentința recurată prin prisma acestui motiv de casare, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a analizat punctual cele două nereguli reținute în sarcina recurentei-reclamante prin actele administrative contestate, subliniind faptul că susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora relațiile comerciale cu B. au fost aduse la cunoștința autorității cu ocazia depunerii cererii de finanțare nu se confirmă, întrucât în cuprinsul anexei 4.2 la cererea de finanțare nu se face nicio referire la acest aspect. Totodată, analiza condițiilor artificiale s-a realizat prin prisma legăturilor dintre societatea recurentă-reclamantă și Întreprinderea Individuală C. și B. S.R.L., aceasta din urmă având asociat unic pe A. și ca angajat pe C. (mama lui A.), instanța de fond prezentând argumentat atât legăturile juridice, economice și personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, cât și indiciile care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane. În aceste coordonate, sentința curții de apel respectă dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., redând într-o manieră logică și coerentă argumentele pentru care au fost respinse susținerile recurentei-reclamante. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente celor două nereguli reținute în sarcina recurentei-reclamante. Astfel, Înalta Curte reține că în urma verificării menținerii criteriilor de eligibilitate în cursul perioadei de monitorizare a proiectului, autoritatea intimată a constatat două nereguli, respectiv declararea eronată a tipului de întreprindere și crearea de condiții artificiale în vederea obținerii finanțării nerambursabile în cadrul măsurii312. Referitor la prima neregulă, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că recurenta-reclamantă, în cuprinsul declarației anexată cererii de finanțare, a indicat tipul microîntreprinderii ca fiind întreprindere autonomă care-și poate desfășura activitatea în mod independent fără aportul altei societăți legate sau partenere, condiție asumată a fi respectată pe toată durata de valabilitate a contractului de finanțare, fără a menționa faptul că la data depunerii declarației, solicitantul A., asociat unic al recurentei-reclamante, avea calitatea de asociat unic și administrator la B. S.R.L., deținând totalitatea drepturilor de vot în cadrul ambelor întreprinderi. În acest context, în mod corect, instanța de fond a reținut că recurenta-reclamantă se afla într-un raport juridic de tip "întreprindere legată" cu B., aspect care rezultă atât din structura acționariatului cât și din împrejurarea că activitatea ambelor societăți se derulează pe aceeași piață relevantă sau pe o piață adiacentă. Prin urmare, contrar susținerilor recurentei-reclamante, sunt incidente în cauză dispozițiile art. 4 4 alin. (1) lit. a), alin. (4) și alin. (5) din Legea nr. 346/2004, dispoziții în raport de care prima instanță a reținut legalitatea actelor administrativ fiscale contestate. Împrejurarea că erau cunoscute legăturile dintre cele două societăți încă de la depunerea cererii de finanțare, B. fiind menționată ca potențială piață de desfacere nu reprezintă o exonerare de răspundere sub aspectul condițiilor de eligibilitate care trebuie respectate pe toată durata de implementare a proiectului finanțat din fonduri europene nerambursabile. Aceasta întrucât, potrivit art. 11 alin. (3) din Anexa nr. 1 a contractului de finanțare încheiat între părți "în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea Contractului (...), precum și în situația în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanții săi, nu corespund realității sau documentele/autorizațiile/avizele depuse în vederea obținerii finanțării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realității, Autoritatea Contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea Contractului, de plin drept (...). în aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi si penalitatea în procentul stabilit conform dispozițiilor legale in vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă." De asemenea, conform art. 1 alin. (2) și (3) din Contractul de finanțare încheiat de părți, "(2) Beneficiarului i se va acorda finanțarea nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite în acest Contract, care este constituit din Contractul cadru și anexele acestuia, pe care Beneficiarul declară că le cunoaște și le acceptă. Cererea de finanțare depusă de beneficiar, împreună cu toate documentele anexate acesteia, rezultata in urma verificărilor, modificărilor si completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de evaluare și implementare, face parte integrantă din contract și este obligatorie pentru beneficiar pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului prevăzută la art. 2 alin.

(3) Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăți beneficiarul trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil". Din clauzele contractuale expuse mai sus, rezultă că beneficiarul ajutorului nerambursabil are obligația de a face declarații adevărate, exacte și complete, la momentul depunerii cererii de finanțare, aspectele declarate fiind obligatorii și necesar a fi respectate pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului, iar dacă în această perioadă, se dovedește că declarațiile sunt false, inexacte sau incomplete, acesta va trebui să ramburseze ajutorul primit. Or, în speță, se verifică prezența tuturor elementelor care atestă că procedura urmată a constat în crearea/utilizarea unei companii noi, legal independentă de prima care, direct sau indirect, controlată de către aceeași persoană, a solicitat sprijin pentru investiții, iar echipamentele achiziționate au servit, printr-un flux tehnologic, controlat în cadrul grupului, exclusiv intereselor financiare al unui singur beneficiar. Așadar, este evident că cerințele impuse de textul art. 4 4 alin. (4) și (5) din Legea nr. 346/2004 sunt îndeplinite. Criticile recurentei-reclamante vizând reținerea greșită de către prima instanță a creării condițiilor artificiale pentru accesarea fondurilor europene sunt nefondate, autoritatea intimată reținând, în mod corect, încălcarea prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul UE nr. 65/2011, articol care fundamentează actele administrativ fiscale atacate și potrivit căruia "Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți, în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor". Prin hotărârea pronunțată în data de 12 septembrie 2013, în cauza C-434/12, invocată atât de către judecătorul fondului, cât și de părțile din proces, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că art. 4 alin. (8) din Regulamentul UE nr. 65/11 trebuie interpretat în sensul că aceste condiții de punere în aplicare a textului de lege necesită prezența unui element obiectiv și a unui element subiectiv. Potrivit elementului obiectiv, este necesar să se identifice împrejurările obiective ale speței, care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului European Agricol pentru Dezvoltare Rurală nu poate fi atinsă, iar elementul subiectiv vizează crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea finanțării, în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, concluzia se bazează nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane. Prin urmare, revine instanței naționale rolul de a examina probele care demonstrează existența condițiilor artificiale, hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene oferind criteriile care fundamentează această concluzie, respectiv elementele subiective coroborate cu elementele obiective ale speței. În speță, motivarea actelor administrative și documentația care a stat la baza emiterii acestora oferă suficiente elemente care, corelate între ele, conduc la concluzia că recurenta-reclamantă a participat la fracționarea artificială a unui proiect de investiții pentru a eluda normele în materie. Astfel, conform constatărilor echipei de control, recurenta-reclamantă are ca asociat unic pe A., acționând coordonat cu Întreprinderea Individuală C. (mama domnului A.) precum și cu B. S.R.L., acestea din urmă având asociat unic pe A. și ca angajată pe C.. Coordonarea în discuție a rezultat pe baza unei serii de indicatori reținuți de organele de control, necontestați probat de către recurenta-reclamantă. Astfel, în primul rând se reține identitatea codurilor de activitate CAEN și activarea pe aceeași piață, a județului Ialomița. Este relevantă și împrejurarea că domnul A. a avut calitatea de mandatar al doamnei C., mama sa, conform procurii nr. 1926/13.07.2008, desfășurând în această calitate toate formalitățile necesare accesării programului European. Un aspect esențial este și cel potrivit căruia B. S.R.L. a fost unicul client al întreprinderii beneficiare A.. De asemenea, actele și utilajele întreprinderii beneficiare nu s-au găsit într-o locație proprie a acesteia, la data controlului acestea fiind la sediul societății B. S.R.L. Astfel, se constată că proiectul de investiții al recurentei-reclamante nu era unul independent din punct de vedere funcțional, existând o legătură de subordonare față de B. S.R.L.. Argumente similare în sensul creării condițiilor artificiale în vederea obținerii de fonduri nerambursabile se regăsesc și în cuprinsul deciziei nr. 5014/26.10.2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, care a statuat asupra situației de fapt și de drept în ce privește Întreprinderea Individuală E. și Întreprinderea Individuală D., cei patru beneficiari fiind rude, respectiv domnul A. este fiul doamnei C., doamna E. este fiica doamnei D., doamna D. este mătușa lui A. iar E. este verișoara lui A., informațiile cu privire la existența gradelor de rudenie dintre cele 4 persoane implicate fiind preluate din Nota de Control a DGCA nr. x/06.12.2013. Așa fiind, Înalta Curte reține ca fiind corectă constatarea instanței de fond în sensul că, în speță ajutorul financiar de care a beneficiat recurenta-reclamantă nu a condus la realizarea obiectivului general și a obiectivelor specifice ale Măsurii 312, de vreme ce societățile în discuție nu reprezintă microîntreprinderi de sine stătătoare, apte să realizeze obiectivul general al măsurii 312 (elementele obiective) - acela de a promova spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și de a consolida astfel structura economică în zona rurală, ci societăți care au scopul clar de a obține în mod artificial o intensitate mai mare a sprijinului financiar nerambursabil, întrucât nu se poate considera că au fost create noi locuri de muncă în condițiile în care reclamanta are angajați comuni cu alți beneficiari de finanțare nerambursabilă. De asemenea, nu se poate considera că s-a consolidat structura economică în zonă, în condițiile în care relațiile comerciale se desfășoară între beneficiar și entități ce au aceeași asociați/administratori, iar mai mult sunt membrii ai aceleași familii, fiind astfel distrusă posibilitatea ca un eventual solicitant de finanțare nerambursabilă sau chiar un beneficiar de finanțare comunitară existent să poată încerca a concura pe acest segment de piață în condițiile în care acest flux tehnologic poate fi controlat, ca și prețuri practicate/volum activitate, de un singur grup. Susținerea recurentei referitoare la respectarea tuturor condițiilor necesare la momentul încheierii contractului de finanțare și la faptul că aspectele reținute în cuprinsul procesului-verbal de constatare au fost cunoscute de către autoritatea intimată încă de la momentul depunerii cererii de plată nu pot fi reținute, întrucât împrejurările ulterioare constatate de echipa de control conduc la concluzia că aceste condiții, a căror îndeplinire a condus la obținerea finanțării, au fost create artificial, exclusiv cu scopul de a obține ajutorul financiar. În fine, Înalta Curte nu poate primi nici critica referitoare la încălcarea principiului proporționalității reglementat de art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011. Principiul proporționalității presupune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului sau programului respectiv. Or, în speță, prin actele contestate s-a reținut crearea unor condiții artificiale pentru a beneficia de finanțare nerambursabilă, situație în care devin incidente dispozițiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006 al Comisiei și prevederile art. 16 alin. (3) din anexa I a contractului de finantare, potrivit căruia "Dacă Autoritatea Contractantă stabilește că actele/faptele Beneficiarului au drept scop obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin aplicabile în situația în cauză, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea avantajului, va proceda în consecință, după caz, fie la neacordarea avantajului respectiv, fie la retragerea acestuia". Prin urmare, autoritatea intimată a aplicat corect principiul proporționalității, ținând seama de gravitatea neregulii care afectează proiectul verificat. Concluzionând cu privire la aspectele analizate, întrucât sunt întemeiate constatările autorității intimate în sensul săvârșirii de către recurenta-reclamantă a unor nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene, în mod legal se impune, prin prisma dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE 1975/06 și prevederilor art. 16 alin. (3) din Anexa I a contractului de finanțare, retragerea sprijinului acordat. 7. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, reținând că nu există motive de reformare a sentinței atacate prin prisma criticilor invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.