ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2230/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 iulie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, a solicitat în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului nr. 212 din 6 iunie 2019 emis de Președintele A.N.P.C., până la pronunțarea instanței de fond cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 379 din 9 august 2019, Curtea de Apel București a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 212/06.06.2019 emis de pârâtă, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele: La baza emiterii Ordinului Președintelui ANPC nr. 212/06.06.2019 a stat procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/30.05.2019, însă, în mod greșit a considerat instanța de fond că, prin formularea plângerii contravenționale, este suspendat și ordinul. Aceasta, întrucât, art. 12 din Legea nr. 363/2007, în baza căreia a fost întocmit actul de control, cât și actul administrativ emis, prevede la alin. (1) că Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor poate dispune măsuri conform prezentei legi, prin ordin emis de conducătorul Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor sau prin decizie emisă de conducătorii unităților cu personalitate juridică din subordinea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, iar potrivit alin. (4) din același text de lege, contestarea în instanță nu suspendă de drept executarea măsurilor dispuse. Instanța de fond trebuia să facă distincție între documentul de control (anume procesul-verbal de constatare a contravenției), în cuprinsul căruia, agenții constatatori au menționat că, potrivit art. 13 1 din Legea nr. 363/2007, "măsurile dispuse potrivit dispozițiilor art. 13 se realizează de către conducătorul Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor sau de către conducătorii unităților cu personalitate juridică din subordinea Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor, la propunerea agentului constatator, în termen de 5 zile" și Ordinul nr. 212/2019, prin care, conducătorul Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor a decis asupra măsurilor dispuse. Recurenta-pârâtă a reluat în mod amplu expunerea situației de fapt care a condus la emiterea ordinului atacat, arătând că, așa cum rezultă din analiza întregii documentații care a stat la baza efectuării controlului, susținerile reclamantei din cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt neîntemeiate, câtă vreme actul administrativ contestat a fost încheiat cu respectarea tuturor condițiilor de formă și de fond necesare validității sale. În cauza dedusă judecății nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului atacat. Condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt prezentate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanța efectuează o cercetare sumară a aparenței dreptului și nu poate prejudeca fondul litigiului. În cauză, susținerile reclamantei nu converg către existența unei îndoieli serioase în privința legalității actului administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Cât privește iminența producerii unei pagube, recurenta-pârâtă consideră că nici această condiție a suspendării actului administrativ nu este dovedită. Totodată, recurenta-pârâtă consideră că în speță nu se poate vorbi despre iminența vreunei pagube. În acest sens, arată că legea stabilește ca regulă generală că sunt interzise toate practicile comerciale incorecte. Argumentele prezentate de reclamantă în susținerea întrunirii condiției pagubei iminente nu sunt de natură a antrena suspendarea executării, întrucât practicile comerciale sunt analizate în funcție de efectul pe care îl au sau îl pot avea asupra consumatorului mediu.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepțiile tardivității și nulității recursului, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că soluția instanței de fond este legală și corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condițiilor pentru suspendarea actului administrativ fiscal atacat: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. În esență, arată că se impune menținerea suspendării actului administrativ atacat întrucât, efectele procesului-verbal de constatare a contravenției în baza căruia a fost emis ordinul au fost deja suspendate de drept, fiind ilogic ca sancțiunea complementară să poată fi executată atât timp cât executarea sancțiunii principale este, la rândul său suspendată. 4.2. Prin note scrise, depuse ulterior întâmpinării, a invocat excepția lipsei de interes în susținerea recursului, cu motivarea că pârâta nu mai justifică un interes legitim și actual, având în vedere că măsura suspendării, dispusă în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, și-a încetat efectele la data pronunțării instanței de fond care a anulat actul administrativ atacat, respectiv Ordinul Președintelui A.N.P.C. nr. 212/2019.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 ianuarie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 3 iunie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. 5.2. Înalta Curte a luat act că intimata-reclamantă nu a mai susținut excepția tardivității formulării recursului și, totodată, a respins excepția nulității recursului și a lipsei de interes în susținerea acestuia, conform părții introductive a prezentei hotărâri. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurenta-pârâtă pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Analizând criticile de nelegalitate expuse de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate, instanța de fond constatând în mod corect că în cauză sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea executării Ordinului nr. 212/06.06.2019, emis de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, până la pronunțarea instanței de fond. Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantei (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Mai exact, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Prima instanță a identificat și reținut, drept împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra actului administrativ pentru care s-a solicitat a se dispune măsura temporizării sale, argumentele reclamantei referitoare la suspendarea procesului-verbal de constatare a contravenției prin introducerea plângerii contravenționale, precum și cele privitoare, în esență, la faptul că actul nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei de sancționare și la necompetența ANPC de a obliga operatorii de telefonie să micșoreze prețurile practicate, din moment ce ANCOM este autoritatea de reglementare cu atribuții în monitorizarea prețurilor. Sub aspectul condiției cazului bine justificat, recurenta-pârâtă aduce mai multe critici sentinței recurate, însă toate aceste critici sunt neîntemeiate. Se invocă, în primul rând, că în mod greșit a reținut instanța de fond că este suspendat și ordinul, prin formularea plângerii contravenționale împotriva procesului-verbal de constatare a contravenției. Astfel, prin ordinul Președintelui ANPC nr. 212/06.06.2019, a cărui suspendare s-a solicitat în prezenta cauză, s-a dispus încetarea practicii comerciale incorecte utilizate de operatorul economic A. S.A., practică contrară diligenței profesionale, constând în aceea că a ales să transfere în sarcina utilizatorului final anumite costuri impuse prin legislație, folosind o poziție de forță dominantă și psihologică în fața consumatorului, prin majorarea abonamentelor cu până la 2,21 RON - în funcție de serviciul utilizat având în vedere faptul că un abonat poate beneficia până la 4 pachete în baza aceluiași contract, preț ce poate fi acceptat de majoritatea abonaților, coroborat cu faptul că procedurile de renunțare la contract, de o eventuală portare a numărului în altă rețea de telefonie, cât și relocarea într-o altă rețea de distribuție cablu TV și internet sunt mult mai complicate și uneori imposibil de realizat ca urmare a inexistenței infrastructurii altui operator, ceea ce deformează sau este susceptibil să deformeze în mod esențial comportamentul economic al consumatorului mediu, care este deja într-o relație contractuală cu furnizorul de servicii. Actul a fost emis, așa cum se arată în preambulul său, în baza art. 4 alin. (1) lit. a) și b), art. 15 alin. (1) lit. a), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. a) și art. 13 1 din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor comerciale incorecte ale comercianților în relația cu consumatorii și armonizarea reglementărilor cu legislația europeană privind protecția consumatorilor și avându-se în vedere procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x/30.05.2019, prin care A. S.A. a fost sancționată pentru utilizarea de practici comerciale incorecte, conform art. 15 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 4 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 363/2007. Înalta Curte constată că, pe parcursul soluționării cauzei, ulterior înregistrării recursului declarat de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței recurate, procesul-verbal de constatare a contravenției nr. x din data de 30.05.2019 a fost anulat de Judecătoria Sectorului 5 București, prin sentința civilă nr. 8159 din 18.11.2019 pronunțată în dosarul nr. x/2019, reținându-se, în esență, că faptele imputate A. S.A. nu constituie practici comerciale incorecte în sensul legii, susceptibile a constitui element constitutiv al contravenției reținute în sarcina sa. Observând caracterul complementar al măsurilor prevăzute de art. 13 al Legii nr. 363/2007 față de sancțiunea principală dispusă prin proces-verbal de contravenție, din moment ce ordinul este emis în baza unei propuneri cuprinse în procesul-verbal de constatare a contravenției, iar acest proces-verbal a fost deja anulat de prima instanță, Înalta Curte apreciază că, în cauză, sunt reliefate acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004. Așadar, având în vedere caracterul său accesoriu față de procesul-verbal de contravenție (ce cuprinde sancțiunea principală), efectele ordinului nr. x/06.06.2019 (referitoare la o măsură a cărei cauză rezidă în faptele constatate prin procesul-verbal de contravenție) urmează efectele procesului-verbal de contravenție, din punct de vedere al efectelor juridice produse, nefiind necesar să se facă o distincție între cele două, contrar susținerii recurentei-pârâte. Totodată, recurenta-pârâtă, fără a aduce argumente pertinente care să contrazică susținerile primei instanțe, a susținut doar că indiciile de nelegalitate reținute de judecătorul cauzei sunt chestiuni care țin de analiza pe fond a actului administrativ contestat, act care se bucură de prezumția de legalitate până la pronunțarea instanței competente asupra acțiunii având ca obiect anularea acestuia. În acest sens, în raport de momentul temporal la care se soluționează prezenta cale de atac, reține Înalta Curte că prezumția de legalitate a ordinului Președintelui ANPC nr. 212/06.06.2019, este înlăturată (chiar dacă numai provizoriu, la acest moment, până la rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în cererea de anulare), dat fiind faptul că, în cadrul acțiunii în anulare, înregistrate pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2019, prin sentința civilă nr. 256/22.04.2020 s-a dispus anularea acestui ordin. Operează, așadar, o primă confirmare a indiciilor de nelegalitate ce au condus la luarea, de către prima instanță, a măsurii de temporizare a efectelor produse de actul administrativ ce a fost ulterior anulat, măsură care își prelungește valabilitatea până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, nemaifiind oportun, în aceste condiții, să se reia analiza aspectelor ce țin de îndeplinirea condiției existenței unui caz bine justificat. În concluzie, instanța de recurs confirmă că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentei-pârâte fiind neîntemeiate. În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, deoarece, așa cum constant s-a reținut și în jurisprudența instanței supreme, prin cuantumul sumei impuse, în caz de executare, s-ar perturba grav activitatea unei societăți. Înalta Curte mai reține că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, astfel cum susține recurenta-pârâtă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din același Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză de pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,