ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1002/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 06.06.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, în calitate de pârâtă, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a formulat cerere de suspendare prin care a solicitat instanței de judecată ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral reprezentat de Ordinul Președintelui ANPC nr. 166/02.05.20192 până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea acestui act.

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 350 din 5 iulie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA CONSUMATORILOR și a suspendat executarea Ordinului Președintelui ANPC nr. 166/02.05.2019, până la soluționarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Criticile aduse soluției primei instanțe pot fi sintetizate astfel. Prima instanță ar fi întreprins o analiză specifică unei acțiuni având ca obiect anularea actului juridic, depășind puterea acesteia de apreciere a stării de fapt. Ar fi neargumentată aprecierea primei instanțe în sensul că Ordinul nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei de sancționare.

În opinia recurentei ar fi greșită poziția instanței de fond care invalidează însăși decizia de emitere a actului administrativ, condiționându-l de existența unei operațiuni prealabile.

Recurenta arată că operațiunea prealabilă prevăzută de art. 13

1

din Legea nr. 363/2007 s-ar fi materializat în elaborarea referatului de către comisia legal constituită în vederea analizării chestiunilor de legalitate și respectiv oportunitate în legătură cu emiterea actului administrativ.

Recurenta A. nu ar fi făcut dovada promovării cererii de anulare a Ordinului, ci a prezentat doar dovada îndeplinirii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei, această împrejurare ar demonstra neîndeplinirea unei condiții expres prevăzute de legiuitor în ceea ce privește legala soluționare a cererii de suspendare.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, rezultă că măsura de excepție a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă numai în situația îndeplinirii cumulative a celor două condiții expres prevăzute de lege: existența unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din lege și iminența producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, care la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate, astfel că suspendarea actelor administrative apare ca o situație de excepție, în limitele și condițiile prevăzute de lege.

Instanța realizează doar o examinare sumară a situațiilor de fapt și de drept invocate de reclamant și care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în privința căruia se solicită suspendarea executării.

În ceea ce privește critica referitoare la depășirea puterii de apreciere a instanței învestite cu cererea de suspendare a actului administrativ, această este nefondată.

Precizează recurenta că argumentele care susțin soluția primei instanțe privesc chestiuni specifice litigiilor ce vizează acțiuni având ca obiect anularea actului juridic. Această critică este nefondată. În analiza cazului temeinic justificat, instanța verifică împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Această cerință impusă de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 nu înseamnă că instanța ar fi limitată la o analiză superficială, din care să aleagă doar împrejurările indubitabile care pun la îndoială legalitatea actului.

Premisele esențiale pentru ca instanța să poată verifica întrunirea condițiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt: lămurirea împrejurărilor esențiale ale situației de fapt și clarificarea raporturilor juridice care au generat litigiul. Aceste verificări sunt necesare și pot fi întreprinse fără prejudecarea fondului.

Așa cum corect s-a reținut, în cauza de față, circumstanțele factuale care au determinat recurenta să dispună măsurile contestate nu necesită administrarea unui probatoriu amplu și sunt rezumate chiar de art. 1 din Ordin. Prin urmare, nu se poate reține că prima instanță ar fi procedat ca o instanță de fond prin administrarea unor probe complexe care să lămurească împrejurările de fapt.

În continuare recurenta susține că, ar fi nesusținută de argumente aprecierea primei instanțe potrivit căreia Ordinul nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei care impune aplicarea sancțiunii.

Contrar susținerilor recurentei, pentru a reține acest motiv de nelegalitate a Ordinului, prima instanță a stabilit că art. 13 alin. (1) și art. 12 alin. (2) din Legea nr. 363/2007 statuează obligația ANPC de a motiva actul prin care impune sancțiuni comerciantului. Art. 13 alin. (1) a fost citat de instanță tocmai pentru a sublinia că măsura presupune o riguroasă motivare în privința "tuturor intereselor implicate si, în special, a interesului public"; a apreciat că este contrară dispozițiilor art. 13 alin. (1) împrejurarea că actul administrativ nu descrie în mod concret practica imputată, respectiv motivele de incidență a normei legale menționate; a constatat că Ordinul "nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei de sancționare".

Aceste împrejurări sunt evidente la o analiză la prima vedere a cauzei, fără ca instanța să întreprindă cercetarea efectivă a fondului litigiului.

Or, după cum se poate observa măsura dispusă prin Ordin reprezintă o imixtiune majoră a autorității în activitatea A..

Actul de autoritate prin care se dispune o astfel de măsură trebuie să respecte exigențele unei motivări efective: pentru a permite particularului vizat să înțeleagă care este comportamentul presupus nelegal, aspru sancționat de autoritate și pentru a permite instanței de judecată să verifice legalitatea actului.

Astfel cum a reținut prima instanță, art. 12 alin. (2) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 363/2007 statuează condiția motivării ordinului emis de Președintele ANPC. Mai mult, art. 13 alin. (1) plasează pe același plan atribuțiile instanțelor judecătorești, respectiv ale ANPC de a dispune măsuri de protecție a consumatorilor.

Or, contrar susținerilor recurentei, actul administrativ atacat nu descrie în concret motivele de incidență a normei cuprinse în art. 13 alin. (1). În acest context, prima instanță a reținut în mod just caracterul neclar al conținutului actului administrativ.

Un alt motiv de recurs se referă la faptul că prima instanță ar fi "invalidat însăși decizia de emitere a actului administrativ, condiționându-l de existența unei operațiuni prealabile", în contextul în care legea nu ar stipula "o altă condiție care să presupună îndeplinirea unei proceduri prealabile, alta decât mențiunea expresă din cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenției".

Contrar susținerilor recurentei, formarea unui act administrativ emis în condițiile art. 13

1

este condiționat de existența unei operațiuni administrative prealabile cu caracter conform - anume propunerea agentului constatator. În lipsa acestei manifestări de voință, emiterea ordinului ANPC este nelegală.

Astfel, în mod corect prima instanță a reținut că "actul administrativ contestat este emis în absența îndeplinirii unei rigori esențiale pentru formarea sa - anume manifestarea de voință a agentului constatator de a propune luarea sancțiunii care ar face obiectul Ordinului. Această împrejurare, sesizabilă la un examen sumar al cauzei, atrage nelegalitatea vădită a actului".

Recurenta mai susține ca intimata A. nu ar fi făcut dovada promovării cererii de anulare a Ordinului, ci "a prezentat doar dovada îndeplinirii procedurii prealabile" conform art. 7 din Legea nr. 554/2004. În opinia recurentei, această împrejurare ar demonstra neîndeplinirea unei "condiții expres prevăzute de legiuitor în ceea ce privește legala soluționare a cererii de suspendare".

Această critică este nefondată. Dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 condiționează sesizarea instanței cu cererea de suspendare a unui act administrativ de formularea plângerii prealabile în temeiul art. 7. În cazul de față, plângerea prealabilă a fost înaintată recurentei prin adresa nr. x/31.05.2019, iar cererea de suspendare a fost înregistrată la Curtea de Apel București la data de 6.06.2019.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, recurenta susține următoarele: prima instanță și-ar fi însușit "simple afirmații" ale A., lipsite de suport probator; măsura impusă prin Ordin ar permite A. "funcționarea activă și în concordanță cu regulile de concurență corectă pe piața"; oricum, se arată, " în cauză nu suntem în prezența soluționării vreunui litigiu de concurență "; argumentația elaborată cu privire la cerința pagubei iminente este calificată de ANPC drept "lipsită de moralitate", câtă vreme "nu a fost ascunsă intenția acestuia (operatorul economic A.) de a realiza un profit rezonabil din majorarea acestor tarife".

Contrar acestor susțineri, prima instanță a reținut impactul negativ major al măsurii impuse de recurentă asupra patrimoniului intimatei A., transpus în lipsa de lichidități.

Pe de altă parte, așa cum corect s-a reținut în sentința recurată, suspendarea actului administrativ se impune și pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil statuat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, având în vedere că până la pronunțarea instanței de fond asupra legalității Ordinului, va trece o anumită perioadă de timp, care este critică pentru intimată.

În concluzie, specificul impactului măsurii ANPC are atât o componentă de impact financiar major cât și o componentă ce ține de perturbarea gravă a activității societății.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor împotriva sentinței nr. 350 din 5 iulie 2019 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 februarie 2020.