ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2202/2021

Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în temeiul prevederilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 10 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004 a formulat acțiune în anulare împotriva actului administrativ individual Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/02.12.2014 și la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște cu nr. x/04.12.2014, referitor la Contractul de finanțare nr. x/22.08.2011, cod SMIS 7888, solicitând ca prin hotărârea care se va pronunța să se dispună admiterea acțiunii și în consecință: 1. anularea, în tot, a actelor administrativ Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației - Direcția Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/02.12.2014 și la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște cu nr. x/04.12.2014, a actelor interne Notă de neconformitate nr. x/22.10.2014 și Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și a Deciziei nr. 115/21.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, înregistrată la Minister cu nr. x/21.05.2015 și la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște cu nr. x/02.06.2015; 2. anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației cu privire la reținerea sumelor beneficiarului Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desființate și obligarea Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației la restituirea sumelor reținute prin aplicarea reducerilor procentuale. Prin întâmpinarea formulată la data de 2 decembrie 2015, pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a solicitat suspendarea prezentei cauze iar, în cazul în care se va trece peste cererea de suspendare, respingerea ca nefondată a acțiunii introdusă de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 115/21.05.2015, a Informării nr. x/02.12.2014 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x și a Notelor de neconformitate nr. x/22.10.2014 și nr. y/14.10.2014 și menținerea actelor emise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, anterior menționate, ca fiind legale și temeinice.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 208 din 29 noiembrie 2018, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației. A anulat Decizia nr. 115/21.05.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației cu consecința obligării pârâtului la soluționarea pe fond a contestației. A anulat nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 și nota de neconformitate x/22.10.2014 și a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca fiind neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 208 din 29 noiembrie 2018 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., și pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. 3.1. Recursul reclamantei Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului său, cu consecința casării în parte a sentinței pronunțate de instanța de fond și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar în subsidiar admiterea acțiunii introductive și anularea în tot a actelor administrative atacate. În esență, sentința instanței de fond a fost criticată pentru lipsa motivelor pe care aceasta se întemeiază, precum și pentru încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În acest sens, recurenta a menționat că, prin raportare la sentința nr. 39/17.02.2015, definitivă prin decizia nr. 2327/04.06.2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a dispus anularea punctului 21.3 din Nota de neconformitate nr. x/28.04.2014, în ceea ce privește respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului, ceea ce atrage nulitatea actelor subsecvente, respectiv a corecțiilor aplicate prin cererile de plată și cererile de rambursare, prima instanță putea să analizeze fondul raportului litigios dedus judecății, astfel că este nelegală obligarea intimatului la soluționarea pe fond a contestației administrative. În acest context, recurenta a precizat că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază, cuprinzând însă motive contradictorii și străine de natura cauzei, ținând seama de împrejurarea că existența altor litigii între părți, referitoare la aplicarea sancțiunilor constând în reduceri procentuale și cu privire la care instanța de fond face generic referire, nu prezintă relevanță în speța de față. 3.2. Recursul pârâtului MDRAP Recurentul-pârât a criticat hotărârea pronunțată de instanța de fond pentru nelegalitate și netemeinicie, menționând că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, solicitând astfel admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că instanța de fond a dispus în mod eronat anularea notelor de neconformitate nr. x/14.10.2014 și nr. y/22.10.2014, prin raportare la hotărârile judecătorești pronunțate în dosarele nr. x/2014 și nr. y/2015, precum și la faptul că cele două acte administrative au avut în vedere Decizia nr. 221/11.07.2014, decizie desființată, în parte, de instanța de judecată. Dată fiind anularea, în parte, a deciziei nr. 221/2014, precizează recurentul, precum și a notei de neconformitate nr. x/2014, pentru pct. 21.3 referitor la respectarea propunerii tehnice și existența prejudiciului, prin sentința civilă nr. 39/17.02.2015, pronunțată în dosar nr. x/2014, rezultă indibitabil că este eronat raționamentul instanței de fond potrivit căruia anularea parțială a notei poate sta la baza anulării totale a acesteia. De asemenea, raportat la împrejurarea că prin sentința civilă nr. 174/2018 nu s-a dispus anularea niciuneia dintre notele de neconformitate care fac obiectul dosarului nr. x/2015, în opinia recurentului, că este eronat și raționamentul conform căruia această hotărâre judecătorească ar putea sta la baza anulării celor două note de neconformitate. În plus, din această perspectivă, recurentul a invocat motivarea succintă a hotărârii, fără arătarea motivelor și a probelor pe care s-a întemeiat soluția de anulare a celor două note de neconformitate. Recurentul a formulat critici și cu privire la greșita aplicare a prevederilor art. 430 și următoarele din C. proc. civ., întrucât prin Decizia nr. 115/21.05.2015 nu au fost invocate dispozițiile procesuale menționate, ci s-a reținut faptul că, anterior, MDRAP se mai pronunțase asupra reducerilor procentuale aplicate contractelor afectate de neregulă, intimata reclamantă invocând practic aceleași argumente precum în contestațiile soluționate prin Deciziile nr. 221/2014, nr. 229/2014, nr. 45/2015 și nr. 44/2015, definitive în sistemul căilor de atac administrative, abaterile identificate fiind sancționate o singură dată, iar reducerile aplicate cererilor de rambursare ulterioară reprezintă doar punerea în executare, respectiv recuperarea sumelor aferente sancțiunii/sancțiunilor.

Apărările formulate Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanței de recurs, intimatul MDRAP solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă UAT Municipiul Târgoviște, ca neîntemeiat, în susținerea acestei poziții procesuale reluând motivele expuse în susținerea propriului recurs. La rândul său, intimata UAT Municipiul Târgoviște, prin întâmpinarea depusă, a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtul MDRAP, ca neîntemeiat, motivat de împrejurarea că instanța de fond a reținut în mod just faptul că autoritatea de lucru judecat vizează doar hotărârile judecătorești, conform prevederilor art. 430 C. proc. civ., iar nu și deciziile emise de autoritățile publice cu activitate administrativ-jurisdicțională. În ceea ce privește criticile recurentului-pârât aferente soluțiilor pronunțate de instanțele de judecată în litigii anterior declanșate, respectiv în ceea ce privește sentința nr. 39/2015, pronunțată în dosar nr. x/2014 de Curtea de Apel Ploiești, intimata-reclamantă și-a menținut apărările expuse prin propriul recurs. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând sentința atacată prin prisma cadrului legal incident speței dedusă judecății, precum și prin raportare la criticile formulate de recurenți, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt fondate, pentru considerentele ce succed: Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de ambele recurente, Înalta Curte menționează că acest motiv de nelegalitate este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Însă, invocarea în termeni generali a acestui motiv de casare, așa cum s-a întâmplat în litigiul pendinte, fără indicarea concretă a împrejurărilor circumscrise, nu este suficientă pentru ca instanța de control judiciar să procedeze, din oficiu, la identificarea cauzelor care atrag incidența acestuia în cauză, astfel că nu constituie în sine o motivare a recursului. Înalta Curte precizează că, din lecturarea sentinței atacate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conținutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se și cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situației de fapt reținută pe baza probelor administrate, cât și motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, astfel că instanța de fond a reușit să efectueze examenul de legalitate al actelor administrativ-fiscale contestate de către reclamantă, iar contradictorialitatea motivelor regăsite în cuprinsul sentinței atacate nu este susținută de considerente. Inferența la care a apelat instanța de fond, raționamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum și soluția dată acțiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanța a abordat litigiul, respectiv susținerile părților. Ca atare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speță, astfel că instanța de recurs va proceda la înlăturarea acestuia. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat, de asemenea, de ambele recurente, preliminar, Înalta Curte consideră necesare câteva observații asupra manierei în care instanța de fond a procedat la soluționarea capătului de cerere formulat de reclamantă, prin acțiunea introductivă, privind anularea Deciziei nr. 115/21.05.2015 emisă de ministerul pârât în soluționarea contestației administrative formulate împotriva Informării nr. x/02.12.2014 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x prin care au fost aplicate reduceri procentuale pentru abaterile constatate de către Direcția Generală Programe Europene. Din această perspectivă, instanța de recurs precizează că, după cum rezultă în termenii lipsiți de echivoc din cuprinsul acesteia, Decizia nr. 115/21.05.2015 emisă de pârât, prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată de reclamantă împotriva Informării anterior reținute este întemeiată pe aplicarea principiului autorității de lucru judecat, raportându-se la împrejurarea că Autoritatea de Management responsabilă cu gestionarea fondurilor europene a decis, anterior, menținerea Informării nr. x/05.05.2014 privind situația cheltuielilor aprobate prin cererea de rambursare nr. x, astfel că, întrucât prin Decizia nr. 221/11.07.2014 și Decizia nr. 229/14.07.2014, MDRAP și-a exprimat punctul de vedere cu privire la măsurile dispuse, acesta nu mai poate reveni, revoca sau anula actul administrativ soluționat definitiv din punct de vedere al căilor administrative de atac, deciziile intrând în circuitul civil. Prin urmare, contrar susținerilor și criticilor recurentului-pârât MDRAP, autoritatea competentă să soluționeze contestația a refuzat practic analizarea apărărilor formulate de către reclamantă, prevalându-se nelegal de incidența autorității de lucru judecat rezultată din decizia de soluționarea contestației împotriva Informării nr. x/05.05.2014 privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x Or, contestația supusă analizei acestei autorități avea ca obiect Informarea nr. x/02.12.2014 privind situația cheltuielilor aprobate prin Cererea de plată nr. x, cerere distinctă care, chiar dacă prezintă similitudini sau particularități identice cu Informarea privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, trebuia să beneficieze de o analiză pe fond, punctuală, a apărărilor formulate de reclamantă în susținerea contestației. Prin urmare, instanța de fond a reținut într-o manieră judicioasă faptul că efectul autorității de lucru judecat nu poate fi atașat decât hotărârilor judecătorești, art. 430 C. proc. civ. consacrând acest efect tocmai datorită importanței deosebite și respectului ce trebuie acordat și recunoscut unei hotărâri pronunțate de către o instanță, iar decizia de soluționare a contestației nu reprezintă decât un act administrativ supus cenzurii instanțelor de contencios administrativ. Astfel, prin raportare la dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, doar deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Așadar, Înalta Curte precizează că instanța de fond a dat o dezlegare corectă acestor aspecte importante în economia soluționării cauzei, pronunțând soluția de anulare a deciziei de soluționare a contestației administrative. Cu toate acestea, instanța de fond a reținut eronat faptul că modalitatea de soluționare a contestației echivalează cu o nemotivare, în contextual în care aceasta a fost respinsă prin aplicarea principiului autorității de lucru judecat, cee ce conduce la concluzia netemeiniciei contestației, iar nu la cea a nemotivării deciziei. Practic, prin această manieră de abordare a litigiului, instanța de fond a procedat nelegal la refuzul soluționării capătului de cerere privind anularea Informării privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de plată nr. x, pe motiv că nu poate exercita controlul de legalitate al acestuia, fapt care echivalează cu o veritabilă derobare a instanței, contrară principiilor fundamentale ale procesului civil instituite de prevederile art. 5 și art. 22 C. proc. civ., întrucât acțiunea în contencios administrativ formulate de reclamantă are caracter unitar prin prisma cauzei sale care reprezintă scopul avut în vedere de parte la momentul reclamării dreptului sau a interesului legitim dedus judecății, indiferent de dreptul sau interesul ce se valorifică prin intermediul acesteia. Prin urmare, era esențial ca instanța de fond să dea dezlegare, în fapt dar mai ales în drept, asupra criticilor esențiale relevate de reclamantă prin acțiunea introductivă, prin raportare la cadrul legal incident, toate acestea în cadrul unui veritabil și efectiv examen relativ datelor privitoare la emiterea deciziei de soluționare a contestației, precum și a Informării nr. x/02.12.2014 privind situația cheltuielilor aprobate în cererea de plată nr.

Pentru realizarea unei activități jurisdicționale efective și reale, care s-ar putea reduce la o operațiune în doi timpi, respectiv confruntarea faptelor la condițiile de aplicare a regulii de drept și deducerea efectului juridic, rezultatul deliberării primei instanțe ar fi trebuit să fie fundamentat pe stabilirea situației factuale rezultate din coroborarea și interpretarea tuturor efectelor și consecințelor juridice generate de probele administrate în cauză, la care, apoi, să fie aplică norma de drept material incidentă, aceasta reprezentând însăși esența actului jurisdicțional. Neprocedând astfel, prima instanță a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, în contextul în care controlul de legalitate a deciziei de soluționare a contestației și a actului administrativ ce a format obiectul acesteia trebuia realizat prin raportare la criticile și apărările efective avansate de reclamantă, iar această împrejurare face practic imposibilă și exercitarea controlului judiciar în recurs. III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia. Față de considerentele anterior expuse, constatând că nesoluționarea fondului, în conformitate cu litera și spiritul legii procesual civile, echivalează cu ipoteza reglementată de art. 20 alin. (3) din Legea 554/2004 și având în vedere imperativul respectării principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune, în temeiul art. 496 și 497 C. proc. civ., admiterea recursurilor și casarea sentinței atacate, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la instanța de fond. Cu prilejul rejudecării procesului, se vor avea în vedere toate apărările părților, regăsite atât în cuprinsul pieselor probatorii existente deja în dosarul instanței de fond, cât și criticile regăsite în cuprinsul declarațiilor de recurs, referitoare la modalitatea de soluționare a petitului privind anularea notelor de neconformitate nr. x/14.10.2014 și nr. y/22.10.2014 și a refuzului de analizare a fondul raportului litigios dedus judecății, cu luarea în considerare a prevederilor art. 501 C. proc. civ. și a faptului că modalitatea de soluționare a capătului de cerere referitor la anularea actelor de asigurare a dobândit autoritate de lucru judecat, nefiind recurat de către reclamantă.